Uitspraak
202302586/1/A2.
Datum uitspraak: 22 januari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 maart 2023 in zaak nr. 21/5464 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 17 juni 2021 heeft de minister de aanvragen van [appellant] om inschrijving in het BIG-register als arts en als natuurarts afgewezen.
Bij besluit van 21 september 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2024, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Kroes en mr. C.M. Molema, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Besluitvorming
2. Bij besluit van 17 juni 2021 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om als natuurarts in het BIG-register ingeschreven te worden afgewezen, omdat niet is gebleken dat hij beschikt over een diploma dat toegang geeft tot het beroep van arts. Ook de door [appellant] overgelegde stukken, waaronder zijn diploma van 26 november 1980 uit India met de titel ‘Theory and practice of science and art of Nature Cure’, geven geen aanleiding om hem als arts te registeren. Voor zover [appellant] betoogt dat een nieuwe categorie ‘natuurlijke geneeskunst’ moet worden toegevoegd aan het BIG-register, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de meeste beroepen die uitgeoefend worden in de individuele gezondheidszorg niet zijn opgenomen in de Wet op de beroepen in de gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG). Het uitgangspunt is namelijk dat beroepen niet worden opgenomen in de Wet BIG, tenzij regulering noodzakelijk is om patiënten adequaat te beschermen tegen onzorgvuldig en/of ondeskundig handelen. De natuurlijke geneeskunst is aangemerkt als alternatieve geneeskunde en is niet opgenomen in de Wet BIG. Het staat [appellant] daarom vrij om, zonder BIG-registratie, de natuurlijke geneeskunde te beoefenen zolang de patiëntveiligheid niet in gevaar komt.
3. Bij besluit van 21 september 2021 heeft de minister zich aanvullend op het standpunt gesteld dat het diploma van [appellant] geen diploma is als bedoeld in artikel 2 van het Besluit opleidingseisen arts. Daarnaast komt het diploma niet voor in de bijlagen bij de Regeling aanwijzing buitenlandse diploma’s volksgezondheid. Het is de minister ook niet gebleken dat hij [appellant] zou moeten registreren op grond van artikel 41, eerste lid, onder b, van de Wet BIG. Verder heeft de minister ervan af gezien om de Commissie Buitenlands Gediplomeerden Volksgezondheid (hierna: CBGV) om advies te vragen omdat geen sprake is van een artsendiploma dat de CBGV zou kunnen vergelijken met een Nederlands artsendiploma. De op 15 januari 1991 aan [appellant] verleende verblijfsvergunning door het hoofd van de politie te Castricum is geen vergunning om de geneeskunst te beoefenen en daarmee de artsentitel te voeren. Ook verplicht dat document de minister niet om [appellant] in te schrijven in het BIG-register. Het is een vergunning om in Nederland te verblijven voor de uitoefening van de natuurlijke geneeskunst. De vergunning ziet dus op het verblijf in Nederland en niet op de uitoefening van reguliere geneeskunst. De minister heeft verder geconcludeerd dat hij geen toezeggingen heeft gedaan op grond waarvan [appellant] erop mocht vertrouwen dat hij geregistreerd zou worden in het BIG-register en de minister dus niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft onder meer de volgende overwegingen ten grondslag gelegd aan haar oordeel.
Omvang geschil
5. De rechtbank heeft vooropgesteld dat de minister de deskundigheid van [appellant] in zijn vakgebied niet in twijfel trekt en ook niet bestrijdt dat patiënten veel baat kunnen hebben bij alternatieve behandelingen. Niet in geschil is dat aan [appellant] in 1991 een verblijfsvergunning is verleend "voor de uitoefening van de paramedische geneeskunst natuurlijke geneeswijze" en de aanleiding voor het geschil is volgens de rechtbank niet dat [appellant] op dit gebied niet vakbekwaam zou zijn.
6. Ter zitting van de rechtbank is verder vastgesteld dat in deze zaak niet voorligt of een nieuwe categorie ‘natuurgeneeskunde' of het beroep ‘natuurarts' moet worden toegevoegd aan het BIG-register. De minister heeft in zijn besluit op bezwaar hier wel een overweging aan gewijd, maar een dergelijke wijziging van de wet is aan de wetgever en niet aan de rechter, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft overwogen dat zij hier dan ook niet verder op in gaat.
7. De vraag die voorligt is of [appellant] opgenomen kan worden in het BIG-register op grond waarvan hij de titel natuurarts mag voeren. De rechtbank heeft eerst getoetst of [appellant] voldoet aan de vereisten van de Wet BIG en daarna of er reden is voor een uitzondering op de Wet BIG in het specifieke geval van [appellant].
Vereisten Wet BIG
8. Volgens de rechtbank is tussen partijen niet in geschil dat [appellant] niet voldoet aan de eisen voor de registratie van ‘arts' die zijn opgenomen in de Wet BIG en het Besluit opleidingseisen arts. [appellant] stelt echter dat hij wel voldoet aan de eisen die gelden voor een ‘natuurarts'. De rechtbank heeft vastgesteld dat de term ‘natuurarts' niet voorkomt in de limitatief opgesomde beroepen van artikel 3 van de Wet BIG, maar alleen de term ‘arts'. De rechtbank kon dus ook niet toetsen aan de eisen voor een natuurarts op grond van de Wet BIG. De conclusie is dat [appellant] niet voldoet aan de wettelijke vereisten om ingeschreven te worden als arts in de Wet BIG. In zoverre is het besluit op bezwaar ook zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd.
Vertrouwensbeginsel
9. Volgens de rechtbank heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de minister toezeggingen heeft gedaan. In de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1542, in een eerdere zaak tussen [appellant] en de minister voor Medische Zorg, heeft de Afdeling overwogen dat het bij de door [appellant] aangehaalde vergunning gaat "om een verblijfsvergunning en niet om inschrijving als arts in een register waardoor [appellant] de titel zou mogen voeren. De verblijfsvergunning strekt er uitsluitend toe hem verblijf hier te lande toe te staan. Deze ziet niet op het voeren van de titel (natuur)arts." De rechtbank begrijpt dat [appellant] uit de vergunning zelf heeft afgeleid dat hij als natuurarts mocht werken die de titel mocht voeren, maar dat staat feitelijk niet in de tekst van de vergunning. Er is geen bestuursorgaan dat in 1991 op enigerlei wijze heeft geuit dat [appellant], in afwijking van de destijds geldende Wet regelende de uitoefening der geneeskunst (hierna: de WUG), de titel natuurarts mocht voeren. Dat staat ook niet in de stempel op de verblijfsvergunning uit 1991.
Evenredigheidsbeginsel
10. Naar het oordeel van de rechtbank is toepassing van de registratie-eisen van de Wet BIG niet onevenredig voor [appellant] in relatie tot de met de door de Wet BIG te dienen doelen, namelijk het bewaken en bevorderen van de kwaliteit van de beroepsuitoefening en bescherming van de patiënt tegen ondeskundig en onzorgvuldig handelen door beroepsbeoefenaren. De nadelige gevolgen van de afwijzing van de aanvraag van [appellant] om geregistreerd te worden in het BIG-register zijn de eigen economische belangen en de vindbaarheid van [appellant] voor patiënten. De vindbaarheid door zich ‘natuurarts' te kunnen noemen en de economische belangen van [appellant] zijn geen belangen die de Wet BIG beoogt te beschermen. De gevolgen voor [appellant] zijn bovendien niet onevenredig in verhouding tot de met de hiervoor genoemde doelen van de Wet BIG. [appellant] kan zijn beroep als natuurlijk genezer namelijk blijven uitoefenen en patiënten behandelen. Dat de titel ‘natuurarts' niet in de Wet BIG is opgenomen is een politieke keuze waar de wetgever uitdrukkelijk voor heeft gekozen. De rechter moet die keuze van de wetgever respecteren. De belangen van [appellant] wegen niet zwaarder, de nadelige gevolgen van het besluit zijn niet ernstiger en het besluit maakt geen inbreuk op fundamentele rechten. De minister heeft de belangen van de Wet BIG dan ook zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van [appellant], aldus de rechtbank.
Eigendomsrecht
11. De rechtbank heeft erop gewezen dat zij eerder heeft vastgesteld dat de vergunning uit 1991 [appellant] niet de bevoegdheid gaf om de titel van arts te voeren of hem het recht gaf op een registratie in het BIG-register. Er is dus ook geen sprake van eigendom van een dergelijke bevoegdheid of recht. Er is dus ook geen aantasting van de eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
Uitzondering wegens strijd met doel van de Wet BIG of internationale regelgeving
12. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat niet gebleken is dat het reguleren van de natuurgeneeskunde onder de Wet BIG noodzakelijk is om patiënten adequaat te beschermen tegen onzorgvuldig en/of ondeskundig handelen of om de kwaliteit te waarborgen. De wetgever heeft er uitdrukkelijk voor gekozen om slechts een beperkt aantal beroepen te reguleren onder de Wet BIG en om natuurgeneeskunde daar niet bij te betrekken, zie Kamerstukken II 2016-2017, 34 629, nr. 3, p. 2: "Als de kwaliteit van zorg op een andere manier voldoende geborgd kan worden en er geen substantiële risico's voor de patiëntveiligheid zijn, is wettelijke regulering van het beroep niet nodig." Voor beroepen van alternatieve genezers is wettelijke regulering in de Wet BIG niet noodzakelijk volgens de wetgever. Dat betekent niet dat patiënten niet beschermd worden, want ook alternatieve genezers zijn op grond van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (hierna: Wkkgz) verplicht goede zorg te leveren. Daarop houdt de IGJ toezicht en bij niet-naleving kunnen handhavingsmaatregelen worden opgelegd. Beroepsbeoefenaren die wel onder de Wet BIG vallen en zich natuurarts noemen kunnen in bepaalde gevallen overigens ook gestraft worden op grond van artikel 96 van de Wet BIG. Ook op deze manier worden patiënten dus beschermd en wordt de kwaliteit van zorg gewaarborgd. De minister heeft met het bestreden besluit dan ook niet gehandeld in strijd met het doel van de Wet BIG, aldus de rechtbank. Hetzelfde geldt voor de door [appellant] gestelde strijd met internationale regelgeving. Ten eerste is niet gebleken dat sprake is van strijd met het recht op leven. Gelet op het voorgaande voorziet de Wet BIG namelijk op adequate bescherming van patiënten en de kwaliteit van zorg. Ook weerhoudt de Wet BIG patiënten niet van behandelingen bij [appellant], want hij kan zijn beroep als alternatief genezer blijven uitoefenen en patiënten behandelen ook als hij zich geen natuurarts mag noemen en niet geregistreerd staat in het BIG-register. Ook is volgens de rechtbank geen sprake van strijd met artikel 35 van het Handvest van de Grondrechten van de EU en artikel 11 van het Europees Sociaal Handvest, want patiënten hebben toegang tot de behandelingen die [appellant] biedt en de kwaliteit van zorg wordt gewaarborgd door de Wet BIG en de Wkkgz. Tot slot is ook geen sprake van strijd met artikel 13 van het Europees Sociaal Handvest, want via de Zorgverzekeringswet, de Wet op de zorgtoeslag en sociale voorzieningen (zoals bijzondere bijstand) kunnen ook personen die geen voldoende middelen van bestaan hebben hun recht op sociale en geneeskundige bijstand uitoefenen.
Hoger beroep
13. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet in geschil is dat hij niet voldoet aan de eisen voor registratie als arts. [appellant] stelt dat hij daaraan voldoet. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat de minister in zijn besluit niet heeft betrokken dat hij in 1988 een aanvraag heeft gedaan om in Nederland als arts geneeskunst te mogen beoefenen. Volgens [appellant] waren het ministerie van Justitie en Veiligheid en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport betrokken bij de behandeling van zijn aanvraag. Met de toekenning van de verblijfsvergunning met een stempel "voor de uitoefening van paramedische geneeskunst natuurlijke geneeswijze" is zijn aanvraag om als arts geneeskunst te mogen beoefenen toegewezen. De door de rechtbank aangehaalde overweging van de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021 over de verblijfsvergunning had [appellant] niet kunnen voorzien in 1991. In 1991 was er geen register voor de inschrijving als arts. Volgens [appellant] is het innerlijk tegenstrijdig dat de vergunning de bevoegdheid geeft om de geneeskunst te beoefenen maar dat de vergunning uitsluitend toe zou zien op verblijf. Het is [appellant] daarbij onduidelijk of ‘natuurarts’ een beschermde titel is onder de Wet BIG. Volgens hem heeft de minister daarover verschillende standpunten naar voren gebracht.
13.1. Voor zover [appellant] betoogt dat hij bevoegd arts was op grond van de wetgeving die van kracht was vóórdat de Wet BIG in werking is getreden en hij daarom ingeschreven moet worden, overweegt de Afdeling het volgende. Dat op grond van de WUG een bevoegd arts niet ingeschreven werd in een register, doet er niet aan af dat aan [appellant] nooit de bevoegdheid van een arts is toegekend. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1542, onder 14, heeft overwogen maakt de in 1991 door de vreemdelingendienst geplaatste stempel in het paspoort van [appellant] dit niet anders. De Afdeling voegt daar nog aan toe dat deze stempel, waarin "voor de paramedische geneeskunst natuurlijke geneeswijze" is te lezen, niet een verlening van de bevoegdheid van arts is als bedoeld in het destijds geldende artikel 2, eerste lid, van de WUG.
13.2. De rechtbank is uitvoerig ingegaan op de gronden van [appellant] over de Wet BIG en heeft terecht de afwijzing van zijn aanvraag in stand gelaten. De rechtbank heeft allereerst terecht geconstateerd dat het beroep natuurarts als zodanig niet voorkomt in de Wet BIG en de aanvraag van [appellant] dus niet kan leiden tot inschrijving als natuurarts in het BIG-register. De rechtbank heeft ook terecht geoordeeld dat [appellant] niet voldoet aan de eisen voor inschrijving als arts in het BIG-register. [appellant] heeft niet aangetoond dat hij een regulier geneeskunde diploma heeft behaald of aangevoerd dat zijn behaalde diploma in India daarmee vergeleken moet worden. De minister heeft ook niet verklaard dat hij geen bedenkingen heeft tegen het inschrijven van [appellant] als arts. Daarmee staat vast dat [appellant] niet voldoet aan de voorwaarden van de Wet BIG voor inschrijving als arts. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, is ‘natuurarts’ een gelijkende benaming van ‘arts’. [appellant] mag dus nog altijd niet de benaming ‘natuurarts’ gebruiken.
13.3. De gronden die [appellant] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.6.1 tot en met 5.12 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
13.4. Het betoog in hoger beroep slaagt niet.
Verzoek om schadevergoeding
14. [appellant] heeft een hernieuwd verzoek om schadevergoeding gedaan. Aangezien de rechtbank terecht het besluit van de minister in stand heeft gelaten en dat besluit niet onrechtmatig is, zal het verzoek van [appellant] worden afgewezen.
Conclusie
15. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd.
16. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Rijsdijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025
705-1100
Bijlage
Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg
Artikel 3
1. Er worden registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, onderscheidenlijk als:
arts,
tandarts,
apotheker,
gezondheidszorgpsycholoog,
psychotherapeut,
fysiotherapeut,
verloskundige,
verpleegkundige,
physician assistant,
orthopedagoog-generalist,
klinisch technoloog.
[…]
Artikel 4
1. Onverminderd artikel 48, eerste lid, onder d, is aan degene die in een register ingeschreven staat het recht voorbehouden de in artikel 3, eerste lid, aan de hoedanigheid waarin zij ingeschreven wordt, gegeven benaming als titel te voeren.
2. Het is degene wie het recht tot het voeren van een in deze wet geregelde titel niet toekomt op grond van het eerste lid, verboden deze titel, een daarop gelijkende benaming dan wel een op die titel betrekking hebbend onderscheidingsteken, aangegeven met toepassing van artikel 93 of daarmee in hoofdzaak overeenstemmend, te voeren.
[…]
Artikel 6
De inschrijving wordt geweigerd:
a. indien de aanvrager niet voldoet aan de in hoofdstuk III bedoelde opleidingseisen;
[…]
Artikel 18
Om in het desbetreffende register als arts te kunnen worden ingeschreven, wordt vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
Artikel 41
In afwijking van het in artikel 6, onder a, bepaalde wordt aan een persoon die niet voldoet aan de ter zake van de genoten opleiding bij of krachtens hoofdstuk III voor inschrijving in een register gestelde eisen, inschrijving in het register deswege niet geweigerd:
a. indien hij in het buitenland een door Onze Minister aangewezen getuigschrift heeft verkregen dat als zodanig door Onze Minister is erkend en dat geldt als bewijs van een verworven vakbekwaamheid die geacht kan worden gelijkwaardig te zijn aan de vakbekwaamheid welke uit het voldoen aan vorenbedoelde eisen mag worden afgeleid;
b. indien Onze Minister, gelet op een door de betrokkene in het buitenland verkregen getuigschrift en op de daarnaast opgedane beroepservaring en gevolgde opleiding, hem op aanvrage een verklaring heeft afgegeven, inhoudende dat tegen zijn inschrijving in het register voor wat zijn vakbekwaamheid betreft geen bedenkingen bestaan;
c. indien hij ten aanzien van het betrokken beroep in het bezit is van een erkenning van beroepskwalificaties ofwel aan hem gedeeltelijke toegang is verleend tot het betrokken beroep als bedoeld in de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties.
Besluit opleidingseisen arts
Artikel 2
Om in het krachtens artikel 3 van de wet ingestelde register van artsen te kunnen worden ingeschreven, is vereist het bezit van een door een universiteit als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek uitgereikt getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene met goed gevolg het examen heeft afgelegd ter afsluiting van een opleiding tot arts die voldoet aan artikel 3 van dit besluit.
Wet regelende de uitoefening der geneeskunst
[Geldend van 1-3-1990 tot 1-7-1991]
Artikel 1
1. Uitoefening der geneeskunst, waaronder de wet het verleenen van genees-, heel- of verloskundigen raad of bijstand als bedrijf verstaat, is alleen geoorloofd aan degenen, aan wie de bevoegdheid daartoe volgens de wet is toegekend.
[…]
Artikel 2
1. Onze Minister kan aan personen, die, na aldaar afgelegd examen, buiten Nederland de bevoegdheid tot uitoefening van de geneeskunst of van de verloskunst als verloskundige hebben verkregen, de bevoegdheid verlenen de geneeskunst, of de verloskunst als verloskundige in Nederland uit te oefenen.
2. Aan personen van Nederlandse nationaliteit kan, behoudens in bijzondere gevallen, een bevoegdheid als bedoeld in het eerste lid slechts worden verleend, indien de eisen voor het verkrijgen van de bevoegdheid de geneeskunst of de verloskunst als verloskundige uit te oefenen in het land, of in de tot dit land behorende staat of provincie, waarin het examen werd afgelegd, gelijkwaardig of nagenoeg gelijkwaardig zijn aan die, welke voor het verkrijgen van een zodanige bevoegdheid in Nederland worden gesteld.
[…]