ECLI:NL:RVS:2025:2056 - Raad van State - Vernietiging weigering omzettingsvergunning zelfstandige ...

Uitspraak

202300692/1/A2.

Datum uitspraak: 7 mei 2025

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellant sub 1], wonend in Den Haag,

2. het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 januari 2023 in zaken nrs. 21/3390 en 21/4008 in de gedingen tussen:

[appellant sub 1]

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college de aanvraag van [appellant sub 1] om een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie 1] in onzelfstandige woonruimte voor vier personen afgewezen.

Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het college de aanvraag van [appellant sub 1] om een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie 2] in onzelfstandige woonruimte voor vier personen afgewezen.

[appellant sub 1] heeft het college ten aanzien van beide besluiten verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank zoals bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

Het college heeft ingestemd met het rechtstreeks beroep en heeft de verzoeken doorgezonden aan de rechtbank.

Bij uitspraak van 9 januari 2023 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 6 april 2021 en 10 mei 2021 vernietigd, en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak nieuwe besluiten te nemen.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld, met betrekking tot zowel zaaknummer 21/3390 als 21/4008.

[appellant sub 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant sub 1] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 1 september 2023 heeft het college opnieuw geweigerd om een omzettingsvergunning voor de [locatie 2] te verlenen.

[appellant sub 1] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 1 september 2023.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft met betrekking tot zaaknummer 21/3390 het door hem ingestelde hoger beroep ingetrokken.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2024, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Tjon-Man-Tsoi en mr. E. Veldman, zijn verschenen.

De Afdeling heeft het onderzoek heropend en het college verzocht om de Afdeling opnieuw te informeren of hij ten aanzien van de [locatie 1] een besluit ter uitvoering van de rechtspraakuitspraak had genomen, en heeft daarna [appellant sub 1] in de gelegenheid gesteld om gronden tegen dit besluit in te dienen.

Bij besluit van 26 februari 2024 heeft het college opnieuw geweigerd om een omzettingsvergunning voor de [locatie 1] te verlenen.

[appellant sub 1] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 26 februari 2024.

Geen van de partijen heeft daarna binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een nadere zitting te worden gehoord.

De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.

Overwegingen

1. [appellant sub 1] is eigenaar van de panden aan de [locatie 1] en de [locatie 2] te Den Haag. Hij heeft voor beide woningen een vergunning aangevraagd om de woning om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor vier personen. Op grond van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019, zoals deze gold van 24 december 2020 tot en met 31 mei 2021, versie 3, en van toepassing was ten tijde van de besluiten van 6 april 2021 en 10 mei 2021, mogen zelfstandige woonruimten in alle wijken van Den Haag niet zonder vergunning van het college worden omgezet in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen.

2. Het college heeft bij de aanvragen bij besluiten van 6 april 2021 en 10 mei 2021 afgewezen. Het college heeft daaraan artikel 5:5, aanhef en onder c, van de Hv 2019, versie 3, in combinatie met het gewijzigde beleid zoals dit was vervat in de Beleidsregel tot wijziging van de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020, (hierna: de gewijzigde beleidsregel), die op 23 juni 2020 in werking is getreden ten grondslag gelegd.

In artikel 5:5, aanhef en onder c, van de Hv 2019, versie 3, was opgenomen dat een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 van Pro de Hv 2019

- een vergunning voor onttrekking, omzetting of woningvorming -, kan worden geweigerd als het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. In de gewijzigde beleidsregel is als nadere uitwerking van artikel 5:5, aanhef en onder c, opgenomen dat een omzettingsvergunning zal leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand, wanneer er vier of meer personen van verschillende huishoudens samen in een zelfstandige woonruimte wonen, omdat dit gevolgen heeft voor het wooncomfort, de leefbaarheid en sociale cohesie in woonwijken. De aldus gewijzigde beleidsregel hield daarmee een tijdelijke stop in op de afgifte van omzettingsvergunningen voor vier kamers voor de hele gemeente. Er zijn daarbij geen bijzondere omstandigheden bekend die aanleiding geven van de weigering van de vergunning af te zien.

3. Het juridisch kader is nader opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Aangevallen uitspraak

4. De rechtbank heeft in haar uitspraak verwezen naar rechtsoverweging 5.5 van de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 april 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:4109. In die rechtsoverweging is opgenomen dat de gewijzigde beleidsregel van 23 juni 2020 de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat. Daardoor kan de gewijzigde beleidsregel niet aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd. Voor zover de vergunningplicht geldt, dient de gewijzigde beleidsregel buiten toepassing te blijven. Doordat in de besluitvorming is volstaan met een verwijzing naar de gewijzigde beleidsregel, moet het besluit worden vernietigd wegens een motiveringsgebrek.

De rechtbank heeft overwogen dat zij deze rechtsoverweging 5.5. van de uitspraak van 26 april 2022 onderschrijft, omdat het college geen verweer heeft gevoerd, en heeft deze overgenomen. De rechtbank heeft daarom de beroepen gegrond verklaard, en de besluiten van 6 april 2021 en 10 mei 2021 vernietigd. De rechtbank heeft overwogen dat zij niet zelf in de zaak heeft voorzien, omdat de daarvoor benodigde informatie ontbreekt en niet alle consequenties kunnen worden overzien. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen om nieuwe besluiten te nemen.

Hoger beroep van het college

Met betrekking tot zaaknummer 21/4008 ([locatie 2])

5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet zelf in de zaak heeft voorzien en hem ten onrechte heeft veroordeeld in de proceskosten. Er was geen sprake van een situatie waarin voor de rechtbank de benodigde informatie ontbrak en zij niet alle gevolgen kon overzien.

De rechtbank Den Haag heeft in haar uitspraak van 26 april 2022 geoordeeld dat er in het goedkope en middensegment van de gemeente Den Haag een zodanige schaarste bestaat aan zelfstandige koopwoningen dat een vergunningplicht een noodzakelijk en geschikt middel is om in te grijpen in de woningvoorraad. De [locatie 2] is een woning in het middensegment. De WOZ-waarde van de woning, met peildatum 1 januari 2021, bedraagt € 235.000,00. Het college heeft ten aanzien van de [locatie 2] wel een verweerschrift ingediend. De rechtbank had daarom in de zaak kunnen voorzien.

6. Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten dan wel met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie: de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2541), is daarvoor niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Zelf in de zaak voorzien is evenwel niet mogelijk indien dat de rechter noopt tot een oordeel over een aangelegenheid waarover partijen zich in de procedure niet of onvoldoende hebben uitgelaten en daartoe ook geen aanleiding bestond.

Voorop staat dat de bestuursrechter bij de beslissing tot het zelf in de zaak voorzien de overtuiging moet hebben dat de uitkomst van het geschil in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn. Zelf in de zaak voorzien is onder meer mogelijk in gevallen waarin het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard en dus een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar ten onrechte achterwege is gebleven indien het gaat om een gebonden besluit, eventueel na toepassing van de informele of bestuurlijke lus. In het geval voor het bestuursorgaan nog beleidsvrijheid bestaat, kan de bestuursrechter zelf in de zaak voorzien indien het bestuursorgaan alsnog de vereiste belangenafweging heeft gemaakt en de uitkomst van die belangenafweging evident de rechterlijke toets kan doorstaan (zie: de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:683).

7. De vraag of in de Hv 2019 een vergunningplicht voor omzetting mocht worden opgenomen, moet worden onderscheiden van de vraag of de gevraagde vergunning mag worden geweigerd. Dit geldt ook voor de onderbouwing van de gronden als de aanvraag om een dergelijke vergunning wordt geweigerd. Uit het opnemen van een vergunningplicht in de verordening volgt dus niet dat een vergunning ook moet worden geweigerd of verleend. Bij de beoordeling van een aanvraag voor een omzettingsvergunning moet aan de hand van het relevante juridisch kader door het college een afweging worden gemaakt, waarbij het college de belangen van de aanvrager moet betrekken en afwegen (zie ook: de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 16).

8. In de Hv 2019 is, in alle versies, in artikel 5:5 de Pro volgende weigeringsgrond opgenomen:

"Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan Pro worden geweigerd als:

a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;

b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;

c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;

d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning."

9. De rechtbank heeft bij brief van 24 januari 2023 aan het college medegedeeld dat het verweerschrift per ongeluk niet aan het dossier is toegevoegd, waardoor de rechtbank uitspraak heeft gedaan zonder dit te betrekken. Ook als de rechtbank via het verweerschrift met betrekking tot de vergunningplicht had kunnen vaststellen wat de WOZ-waarde van de [locatie 2] was, was geen sprake van een situatie waarin alle consequenties overzien konden worden. Zoals uit het voorgaande volgt, was het college, omdat de weigeringsgrond die hij aan de besluitvorming ten grondslag had gelegd -de gewijzigde beleidsregel- ondeugdelijk was, gehouden om met betrekking tot de weigeringsgronden zoals opgenomen in artikel 5:5 van Pro de Hv 2019, alsnog een concrete, op de zaak toegespitste afweging in het kader van de heroverweging in bezwaar te maken. De rechtbank heeft de ruimte die daarbij bestaat, terecht aan het college gelaten. Verder heeft [appellant sub 1] zich onvoldoende kunnen uitlaten over de aanvullende weigeringsgronden in artikel 5:6, vierde versie van de Hv 2019, die ten tijde van de uitspraak van de rechtbank van toepassing was. De rechtbank heeft daarom terecht en op goede gronden niet met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien.

Het betoog slaagt niet.

Incidenteel hoger beroep met betrekking tot zaaknummer 21/4008 ([locatie 2])

10. De grond die [appellant sub 1] aanvoert over de vergunningplicht zoals die is opgenomen in de Hv 2019 en de Huisvestingswet 2014, gaat over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, 15.3 en 15.4). Wat [appellant sub 1] aanvoert, biedt geen reden om hierover in dit geval anders te oordelen. Ten aanzien van het betoog dat de definitie van zelfstandige woning, zoals die is opgenomen in het Besluit huurprijzen woonruimte zou moeten doorwerken in de huisvestingsverordening, merkt de Afdeling op dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het de gemeenteraad vrij staat om in de huisvestingsverordening dit begrip te definiëren als zelfstandige woonruimte zoals bedoeld in artikel 234 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.

Deze grond slaagt niet.

Incidenteel hoger beroep met betrekking tot zaaknummer 21/3390 ([locatie 1])

11. Het door het college ingestelde hoger beroep is na aanvang van de termijn voor het instellen van incidenteel hoger beroep ingetrokken. Dit heeft, gelet op artikel 8:111, tweede lid, van de Awb, geen gevolgen voor de ontvankelijkheid van het door [appellant sub 1] ingestelde incidenteel hoger beroep.

11.1. De gronden die [appellant sub 1] aanvoert over de vergunningplicht zoals die is opgenomen in de Hv 2019 en de Huisvestingswet 2014, gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 12, 13, en 14, over de vraag of de notitie kan worden meegenomen, en onder 15.3 en 15.4, over de vraag of met de notitie voldoende is onderbouwd dat in de Hv 2019 een vergunningplicht mocht worden opgenomen). Wat [appellant sub 1] aanvoert, biedt geen reden om hierover in dit geval anders te oordelen. Ten aanzien van het betoog dat de definitie van zelfstandige woning, zoals die is opgenomen in het Besluit huurprijzen woonruimte zou moeten doorwerken in de huisvestingsverordening, merkt de Afdeling op dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het de gemeenteraad vrij staat om in de huisvestingsverordening dit begrip te definiëren als zelfstandige woonruimte zoals bedoeld in artikel 234 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.

Deze gronden slagen niet.

Conclusie hoger beroep en incidentele hoger beroepen

12. Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep met betrekking tot zaaknummer 21/4008 is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep met betrekking tot zaaknummer 21/3390 is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

Het besluit van 1 september 2023 met betrekking tot [locatie 2]

13. Het college heeft op 1 september 2023 een nieuw besluit genomen. Het besluit van 1 september 2023 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

14. Het college heeft in het besluit van 1 september 2023 opnieuw geweigerd om een omzettingsvergunning te verlenen. Het college heeft daarbij verwezen naar de aanvullende weigeringsgronden ten aanzien van een vergunning voor woningomzetting, opgenomen in artikel 5:6, eerste tot en met vijfde lid van de Huisvestingsverordening 2019. Het college heeft daarbij opgemerkt dat de wijk waarin de [locatie 2] ligt, Valkenboskwartier en Heesterbuurt, in een gebied ligt waar omzetting over het algemeen niet is toegestaan, aangezien al in meer dan 5% van de woningen in deze wijk kamerbewoning plaatsvindt en de wijk op basis van de gemiddelde WOZ-waarde als goedkope/middeldure wijk wordt gezien. Dat laat volgens het college onverlet dat bij deze concrete vergunningsaanvraag een afweging dient te worden gemaakt met inachtneming van de specifieke omstandigheden van het geval. Het college heeft in het besluit van 1 september 2023 overwogen dat hij het algemeen belang van een evenwichtig samengestelde en gedifferentieerde woningvoorraad zwaarder weegt dan het belang van [appellant sub 1] om kamers in de woning te verhuren. Dit zou een ongewenste substantiële wijziging in het gebruik van de woningvoorraad met zich meebrengen. Als gevolg van een forse toename van kamerbewoning in goedkope en middeldure wijken is met name de druk op zelfstandige woningen in wijken die in het goedkope en het middeldure segment vallen toegenomen. Dat geldt ook voor de wijken Valkenboskwartier en Heesterbuurt. Het beschermen van de schaarse zelfstandige woningvoorraad in wijken wordt daarbij noodzakelijk geacht om een evenwichtige samenstelling en een gedifferentieerd aanbod van de woningvoorraad met zelfstandige woningen te behouden. Daarbij komt dat kamerbewoning niet evenwichtig verspreid is over de stad. Omdat in Valkenboskwartier en in de Heesterbuurt onevenredig veel kamerbewoning plaatsvindt, is het belangrijk dat er voldoende evenwicht in de woningvoorraad blijft bestaan tussen zelfstandige woningen en zelfstandige woningen die onzelfstandig worden gebruikt. Daarbij betrekt het college ook dat wijken met een mindere leefbaarheid over het algemeen meer kamerbewoning aantrekken.

Beroep met betrekking tot [locatie 2]

15. De gronden die [appellant sub 1] aanvoert over de vergunningplicht zoals die is opgenomen in de Hv 2019 en de Huisvestingswet 2014, gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 12, 13, en 14 over de vraag of de notitie kan worden meegenomen en onder 15.3 en 15.4, over de vraag of met de notitie voldoende is onderbouwd dat in de Hv 2019 een vergunningplicht mocht worden opgenomen).

Deze gronden slagen niet.

16. [appellant sub 1] betoogt dat de vergunning ten onrechte is geweigerd. Het college heeft miskend welk recht van toepassing is. Voorafgaand aan de introductie van de vierde versie van de Hv 2019, die van toepassing was van 1 juni 2021 tot en met 28 februari 2022, heeft het college toegelicht dat aanvragen van vergunningen worden behandeld volgens het vigerende recht ten tijde van de aanvraag, tenzij het vigerende recht ten tijde van het te nemen besluit gunstiger is. De nieuwe voorwaarden en aanvullende afwijzingsgronden in de huisvestingsverordening zijn daarom alleen van toepassing op aanvragen die gedaan zijn na het moment van vaststellen van de vierde versie van de verordening. Ten tijde van de aanvraag, op 16 maart 2021, waren de aanvullende weigeringsgronden zoals die zijn opgenomen in artikel 5:6, vierde en vijfde versie niet van toepassing. Ten tijde van de aanvraag was in artikel 5:6 van Pro de Hv 2019 enkel opgenomen dat een vergunning kan worden geweigerd indien de aanvraag toeziet op woonruimte die is gelegen in één van de kwetsbare gebieden, waaronder het Valkenboskwartier, waarbij de Heesterbuurt is uitgezonderd. De Lavendelstraat ligt in de Heesterbuurt. De vergunning kon dus niet worden geweigerd op grond van artikel 5:6 van Pro de Hv 2019. Uit het rechtszekerheidsbeginsel volgt ook dat het recht zoals dit gold ten tijde van de aanvraag van toepassing blijft. [appellant sub 1] verwijst daarbij naar de memorie van toelichting op de Awb (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 145). Op grond van het destijds geldende beleid bestond er ten tijde van de aanvraag dus geen grond om de vergunning te weigeren. Door alsnog te weigeren, wordt de rechtsbescherming van de aanvrager tekort gedaan.

17. De Afdeling stelt voorop dat het in dit geval gaat om een nader besluit na vernietiging door de rechtbank van het eerdere besluit. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van dit besluit het recht moet worden toegepast zoals dit op dat moment geldt. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken.

18. Ten tijde van het nemen van het besluit, op 1 september 2023, was de Huisvestingsverordening Den Haag 2023 (hierna: Hv 2023) van kracht. Het college heeft, naast de verwijzing naar de Hv 2019, zich in de procedure ook op het standpunt gesteld dat de weigeringsgrond die is toegepast is opgenomen in artikel 5:6, tweede lid, van de Hv 2023, en het college heeft in vergelijkbare zaken waarin op hetzelfde moment een nader besluit is genomen ter uitvoering van de rechtbankuitspraak, de Hv 2023 toegepast. De Afdeling begrijpt het besluit van 1 september 2023 daarmee aldus dat de vergunning is geweigerd op grond van artikel 5:6, tweede en derde lid, van de Hv 2023 en niet op grond van artikel 5:6, tweede en derde lid van de Hv 2019, welke bepalingen dezelfde inhoud hebben als artikel 5:6, tweede en derde lid van de Hv 2023, maar ten tijde van de besluitvorming niet van toepassing zijn geweest.

19. De Afdeling volgt [appellant sub 1] niet in zijn standpunt dat het college bij het besluit van 1 september 2023 het recht had moeten toepassen zoals dit gold ten tijde van de aanvraag van de vergunning. Het college heeft op 10 mei 2021, en daarmee vóór de introductie van de vierde versie van de Hv 2019, een besluit genomen op de aanvraag van [appellant sub 1]. Daartegen heeft hij rechtsmiddelen aangewend. Het gaat bij het besluit van 1 september 2023 dus niet om een besluit op een aanvraag waarop nog niet besloten was, maar om een nader besluit dat gedurende een hoger beroepsprocedure is genomen. In de overgangsbepalingen van de verordening zijn zowel bepalingen opgenomen voor aanvragen waarop nog niet besloten is, als overgangsrecht voor bezwaar en beroep. Het college diende daarom te kijken naar de overgangsbepalingen voor bezwaar en beroep en niet naar het recht zoals dit van kracht was van ten tijde van de aanvraag.

20. In artikel 8:1 van Pro de Hv 2023 is opgenomen dat de Huisvestigingsverordening 2019 van toepassing blijft op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepsschriften die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, als dit voor bezwaarmaker gunstiger is.

21. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424 onder 30, moet de bepaling van artikel 8:1, Hv 2023 zo worden begrepen dat het college moet bezien of, voor degene die een beroep op de bepaling doet, de Hv 2019 in de versie zoals deze gold ten tijde van het primaire besluit, gunstiger is dan de Hv 2023. Daarbij betrekt de Afdeling dat de bepaling ziet op zowel bezwaar- als beroepsprocedures en dat de bepaling ertoe strekt dat, voor zover het ten tijde van het bezwaar geldende recht gunstiger is, dit moet worden toegepast. Verder is de overgangsbepaling voor bezwaar- en beroepsprocedures, zoals deze is opgenomen in de verschillende versies van de Hv 2019, niet veranderd.

22. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424 onder 31, zijn de weigeringsgronden zoals die waren vervat in artikel 5:5 en Pro 5:6 van de Hv 2019, derde versie, zoals die van toepassing waren ten tijde van het primaire besluit van 10 mei 2021, gunstiger voor de vergunningaanvrager dan de weigeringsgrond van artikel 5:6, tweede en derde lid, van de Hv 2023. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het college ten onrechte, gelet op de overgangsbepaling van artikel 8:1 van Pro de Hv 2023, het besluit op bezwaar niet heeft beoordeeld op grond van de regelgeving ten tijde van het primaire besluit.

Het betoog slaagt.

Conclusie beroep met betrekking tot [locatie 2]

23. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 1 september 2023 is gegrond. Het college had op grond van het overgangsrecht van artikel 8:1 van Pro de Hv 2023 bij het besluit van 1 september 2023 het recht moeten toepassen zoals dit gold ten tijde van het besluit van 10 mei 2021. De Afdeling zal het besluit van 1 september 2023 vernietigen, en het college opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

24. Met het oog op de efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

Het besluit van 26 februari 2024 met betrekking tot [locatie 1]

25. Het college heeft op 26 februari 2024 een nieuw besluit genomen. Het besluit van 26 februari 2024 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

26. Het college heeft in het besluit van 26 februari 2024 de Huisvestingsverordening Den Haag 2023 (hierna: Hv 2023) toegepast, die op 1 juli 2023 in werking is getreden. Op grond van artikel 5:1, eerste lid, en artikel 5:2, aanhef en onder b van de Hv 2023 mogen zelfstandige woonruimten in alle wijken van Den Haag niet worden omgezet in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen zonder vergunning van het college. In artikel 5.5 en 5.6 van de Hv 2023 zijn weigeringsgronden voor een omzettingsvergunning opgenomen.

27. In het besluit op bezwaar van 24 februari 2024 heeft het college de vergunning geweigerd op grond van de aanvullende weigeringsgrond die is opgenomen in artikel 5:6, tweede lid, van de Hv 2023. Het college heeft in het besluit overwogen dat de [locatie 1] gelegen is in Bezuidenhout. Het beschermen van de schaarse zelfstandige woningvoorraad in Bezuidenhout wordt noodzakelijk geacht, om een evenwichtige samenstelling en een gedifferentieerd aanbod van de woningvoorraad met voldoende zelfstandige woningen te behouden. Het college weegt het belang om de woning te beschermen tegen woningomzetting zwaarder dan de individuele belangen van [appellant sub 1] bij de omzettingsvergunning.

Beroep met betrekking tot [locatie 1]

28. [appellant sub 1] betoogt dat de vergunning ten onrechte is geweigerd. Het college heeft miskend welk recht van toepassing is. Voorafgaand aan de introductie van de vierde versie van de Hv 2019, die van toepassing was van 1 juni 2021 tot en met 28 februari 2022, heeft het college toegelicht dat aanvragen van vergunningen worden behandeld volgens het vigerende recht ten tijde van de aanvraag, tenzij het vigerende recht ten tijde van het te nemen besluit gunstiger is. De nieuwe voorwaarden en aanvullende afwijzingsgronden in de huisvestingsverordening zijn daarom alleen van toepassing op aanvragen die gedaan zijn na het moment van vaststellen van de vierde versie van de verordening. Verder zou, gelet op het overgangsrecht dat in artikel 8:1 van Pro de Hv 2023 is opgenomen, de aanvraag beoordeeld moeten worden op grond van de regelgeving die van toepassing was ten tijde van het primaire besluit. De weigeringsgronden zoals die waren vervat in artikel 5:5 en Pro artikel 5:6, van de Hv 2019, tweede versie, waren gunstiger voor hem dan de weigeringsgrond van artikel 5:6, tweede lid, van de Hv 2023.

28.1. De Afdeling volgt [appellant sub 1] niet in zijn standpunt dat het college bij het besluit van 26 februari 2024 het recht had moeten toepassen zoals dit gold ten tijde van de aanvraag van de vergunning. Het college heeft op 6 april 2021, en daarmee vóór de introductie van de vierde versie van de Hv 2019, een besluit genomen op de aanvraag van [appellant sub 1]. Daartegen heeft hij rechtsmiddelen aangewend. Het gaat bij het besluit van 26 februari 2024 dus niet om een besluit op een aanvraag waarop nog niet besloten was, maar om een nader besluit dat gedurende een hoger beroepsprocedure is genomen. In de overgangsbepalingen van de verordening zijn zowel bepalingen opgenomen voor aanvragen waarop nog niet besloten is, als overgangsrecht voor bezwaar en beroep. Het college diende daarom te kijken naar de overgangsbepalingen voor bezwaar en beroep en niet naar het recht zoals dit van toepassing was van ten tijde van de aanvraag.

28.2. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de Afdeling in de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424 onder 31, geoordeeld dat de weigeringsgronden zoals die waren vervat in artikel 5:5 en Pro 5:6 van de Hv 2019, derde versie, zoals die van toepassing waren ten tijde van het primaire besluit van 6 april 2021, gunstiger zijn voor de vergunningaanvrager dan de weigeringsgrond van artikel 5:6, tweede lid, van de Hv 2023. Gelet op de overgangsbepaling van artikel 8:1 van Pro de Hv 2023 moet worden vastgesteld dat het college ten onrechte het besluit op bezwaar niet heeft beoordeeld op grond van de regelgeving ten tijde van het primaire besluit.

Het betoog slaagt.

Conclusie beroep met betrekking tot [locatie 1]

29. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 26 februari 2024 is gegrond. Het college had op grond van het overgangsrecht van artikel 8:1 van Pro de Hv 2023 bij het besluit van 26 februari 2024 het recht moeten toepassen zoals dit gold ten tijde van het besluit van 6 april 2021. De Afdeling zal het besluit van 26 februari 2024 vernietigen, en het college opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

30. Met het oog op de efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

Overschrijding van de redelijke termijn

31. [appellant sub 1] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

32. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is.

33. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1282, moet bij een rechtstreeks beroep, zoals hier aan de orde, een redelijke termijn van in totaal vier jaar worden aangehouden. De behandeling van het beroep mag ten hoogste twee jaar duren. Voor het hoger beroep geldt ook als uitgangspunt dat de uitspraak moet worden gedaan binnen twee jaar nadat het rechtsmiddel is ingesteld. (Zie: de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2815, r.o. 9 en 10).

34. Het bezwaarschrift gericht tegen het besluit 6 april 2021 waarin [appellant sub 1] het college heeft gevraagd om in te stemmen met het rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter is door het college ontvangen op 21 april 2021. Voor de beoordeling van de redelijke termijn wordt daarom van die datum uitgegaan.

35. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift tot aan de datum van de uitspraak van de Afdeling zijn vier jaren en 16 dagen overschreden. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het beroep van de rechtbank, vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift tot de uitspraak op 9 januari 2023, bijna één jaar en zeven maanden geduurd. De behandeling van het hoger beroep door de Afdeling, vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift op 6 februari 2023, tot deze uitspraak, heeft twee jaar, drie maanden en één dag geduurd.

36. Omdat de behandeling van het beroep niet langer dan twee jaar heeft geduurd, maar de behandeling van het hoger beroep bij de Afdeling wel langer dan twee jaar heeft geduurd, is de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties) toe te rekenen.

37. Het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt met betrekking tot het besluit van 6 april 2021 toegewezen. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling de Staat veroordelen tot betaling aan [appellant sub 1] van een schadevergoeding van € 500,00 als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.

38. Het bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 10 mei 2021 waarin [appellant sub 1] het college heeft gevraagd om in te stemmen met het rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter is door het college ontvangen op 29 mei 2021.

39. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift op 29 mei 2021 tegen het besluit van 10 mei 2021, zijn ten tijde van de uitspraak drie jaar en elf maanden en 8 dagen verstreken. De totale procedure is dus binnen vier jaar afgerond. Dat betekent dat de redelijke termijn niet is overschreden. Dit verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt daarom afgewezen.

Proceskosten

40. De Afdeling zal het college veroordelen tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep en de beroepen van rechtswege opgekomen proceskosten. De Afdeling zal de Staat der Nederlanden veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die [appellant sub 1] heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten bestaan uit het indienen van het verzoek. De Afdeling zal hierbij de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 1 september 2023, kenmerk 202104685/8749770 gegrond, en vernietigt dat besluit van 1 september 2023;

III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

IV. bepaalt dat tegen dat besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

V. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 26 februari 2024, kenmerk 202104008/8868301 gegrond, en vernietigt dat besluit van 26 februari 2024;

VI. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

VII. bepaalt dat tegen dat besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan [appellant sub 1] een vergoeding van € 500,00 te betalen en wijst het verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn voor het overige af;

IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep en de beroepen van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00 volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

X. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

XI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.

w.g. Bangma

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. De Jong

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025

1014

BIJLAGE

Huisvestingswet 2014

Vanaf 1 juli 2019 tot 1 januari 2024

Artikel 2

1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

[...]

Vanaf 1 juli 2017 tot 1 januari 2021

Artikel 21

Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet tehouden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

Vanaf 1 januari 2021 tot 1 januari 2024

Artikel 21

1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

[…]

Vanaf 1 juli 2019 t/m 1 april 2020 (versie 1)

Huisvestingsverordening Den Haag 2019

Artikel 5:1 Woonruimten Pro met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.

2. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is niet van toepassing op woonruimten van woningcorporaties gelegen in een actiegebied.

Artikel 5:2 Vergunningplicht Pro onttrekking, omzetting of woningvorming

De in artikel 5:1 genoemde Pro woonruimten mogen niet zonder vergunning:

a. anders dan voor bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;

b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen worden omgezet;

c. worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten.

[…]

Artikel 5:5 Weigeringsgronden Pro onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan Pro worden geweigerd als:

a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;

b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;

c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;

d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning.

Artikel 5:6 Aanvullende Pro weigeringsgronden onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, kan worden geweigerd indien de aanvraag toeziet op een woonruimte die is gelegen in één van de kwetsbare gebieden (Schildersbuurt, Transvaalkwartier, Regentessekwartier (excl. Koningsplein e.o.), Valkenboskwartier (excl. Heesterbuurt), Rustenburg en Oostbroek en Laakkwartier (excl. Laakhavens West en Spoorwijk).

[…]

Artikel 8:1 Overgangsbepaling Pro bezwaar en beroep

De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepschriften die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor bezwaarmaker gunstiger is.

Artikel 8:2 Overgangsbepaling Pro urgentieverklaring, huisvestings-, woningvorming- of onttrekkingsvergunning

1. De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op aanvragen van woningzoekenden voor een urgentieverklaring of voor een huisvestingsvergunning die vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.

2. De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op aanvragen van een vergunning op grond van artikel 21 of Pro 22 van de Huisvestingswet 2014, die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.

[…]

Vanaf 2 april 2020 t/m 23 december 2020 (versie 2)