Uitspraak
202301386/1/R3.
Datum uitspraak: 30 april 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B] en [appellante C], allen wonend in Wassenaar (hierna: [appellant A] en [appellant B]), appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 26 januari 2023 in zaken nrs. 22/7103 en 22/7104 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juli 2021 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een berging in een atelier en berging op het perceel [locatie A] in Wassenaar (hierna: het perceel).
Bij besluit van 28 februari 2022 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 augustus 2022 heeft de rechtbank, voor zover relevant, het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 29 juli 2021 herroepen, bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak.
Bij besluit van 11 oktober 2022 heeft het college alsnog een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en gebruik in strijd met een beheersverordening.
Bij uitspraak van 26 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen ter vervanging van het met de uitspraak van 18 augustus 2022 herroepen primaire besluit van 29 juli 2021.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 14 december 2023 heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een berging in een atelier en berging.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 februari 2024, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. M.J. van Basten Batenburg, advocaat in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. dr. ing. P.M.J. de Haan en mr. dr. A.G. Awesta zijn verschenen. Voorts is op de zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. J.J. Kesseboom, advocaat in Leiden, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 november 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [belanghebbende] heeft op 17 november 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van een berging in een atelier en berging op het perceel. In afwijking van de beheersverordening "Prinsenwijk Wassenaar" wordt het bouwwerk buiten het bouwvlak en op minder dan 1 m afstand van de perceelgrens gerealiseerd.
Het college heeft bij besluit van 11 oktober 2022 de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Het heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
[appellant A] woont op het perceel [locatie A] in Wassenaar en [appellant B] en [appellante C] wonen op het perceel [locatie B] in Wassenaar. Zij hebben bezwaren tegen het bouwplan.
Relevante regelgeving
3. Voor het perceel geldt de beheersverordening "Prinsenwijk Wassenaar". Op grond van artikel 1, eerste lid, van de beheersverordening gelden voor het perceel de voorschriften (nu: regels) en de plankaart (nu: verbeelding) van het bestemmingsplan "Prinsenwijk Wassenaar".
Artikel 8, tweede lid, aanhef en onder g, ten tweede, van de planregels luidt:
"Voor het bouwen van gebouwen en andere bouwwerken gelden, met inachtneming van artikel 1, de volgende bepalingen.
[…].
g. Bij iedere woning zijn uitsluitend vrijstaande bijgebouwen toegestaan met dien verstande dat:
[…],
2. de bijgebouwen dienen op of tenminste 1 meter van de erfgrens te worden gebouwd,
[…]."
Artikel 3, aanhef en eerste lid, onder h, onder 5, van de "Beleidsregels Kruimelgevallen Wassenaar 2015" luidt:
"Een omgevingsvergunning voor handelen in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt verleend voor:
[..];
h. indien in het achtererfgebied of op een zijerf:
[…];
V. tegen of op minimaal 1 m uit een perceelgrens;
[…]."
Toetsingskader
4. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Hoger beroep
Formele rechtskracht
5. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college na de uitspraak van rechtbank van 18 augustus 2022 niet opnieuw inhoudelijk op het bezwaar had mogen beslissen. Daarnaast had de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet het college de opdracht mogen geven om een nieuw besluit op bezwaar te nemen ter vervanging van het met de uitspraak van 18 augustus 2022 herroepen primaire besluit van 29 juli 2021.
Zij voeren aan dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak van 26 januari 2023 ten onrechte heeft overwogen dat in de uitspraak van de rechtbank van 18 augustus 2022 ten onrechte geen besluit is genomen ter vervanging van het herroepen primaire besluit van 29 juli 2021. Volgens de rechtbank is dit een fout; op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is dit wel vereist. Volgens [appellant A] en [appellant B] is dit niet het geval, omdat in de uitspraak van 18 augustus 2022 is geoordeeld dat de omgevingsvergunning wegens strijdigheid met de beheersverordening niet kon worden verleend. Nu er tegen deze uitspraak geen hoger beroep is ingesteld, is die uitspraak onherroepelijk geworden. Het college mocht dus niet opnieuw inhoudelijk op het bezwaar beslissen.
5.1. De Afdeling overweegt dat de rechtbank in de uitspraak van 18 augustus 2022 slechts heeft geoordeeld dat het college niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met artikel 8, tweede lid, onder g, ten tweede, van de beheersverordening en dat niet van de bepaling was afgeweken, zodat om die reden de omgevingsvergunning niet kon worden verleend. De rechtbank heeft daarmee nog geen oordeel gegeven of het college alsnog met toepassing van de aan het college gegeven bevoegdheid in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor in afwijking van de beheersverordening de aangevraagde vergunning kon verlenen. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling daarom terecht overwogen dat de uitspraak van 18 augustus 2022 er niet aan in de weg stond voor het college om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarmee het herroepen besluit wordt vervangen.
Het betoog slaagt niet.
Toepassing van artikel 4:84 van de Awb
6. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college op grond van artikel 4:84, tweede lid, van de Awb heeft kunnen afwijken van artikel 8, tweede lid, aanhef en onder g, onder 2, van de planregels, om onevenredig nadeel wegens bijzondere omstandigheden te voorkomen. Ze voeren hiertoe aan dat artikel 2.10 van de Wabo imperatief en limitatief is geformuleerd. Artikel 4:84 van de Awb kan bij de beoordeling van de aanvraag van een omgevingsvergunning dus geen rol spelen. Daarnaast kan artikel 4:84 van de Awb niet ambtshalve worden toegepast, maar alleen wanneer een belanghebbende daarom verzoekt. De evenredigheid van een beleidsregel kan dan alleen door een bestuursorgaan worden afgewogen wanneer een belanghebbende een zwaarwegend belang heeft en dat kenbaar heeft gemaakt. Dat heeft [belanghebbende] niet gedaan. De rechtbank had daarom moeten oordelen dat het college niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb over de aanvraag voor een omgevingsvergunning mocht beslissen. Zij voeren verder aan dat voor zover artikel 4:84 van de Awb wel ambtshalve mag worden toegepast, dit enkel mogelijk is na het horen van alle belanghebbenden en het afwegen van hun belangen. Nu zij niet door het college zijn gehoord, was toepassing van artikel 4:84 van de Awb daarom niet mogelijk. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
Daarnaast voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat de rechtbank in haar oordeel over de toepassing van artikel 4:84 van de Awb is uitgegaan van feitelijke onjuistheden met betrekking tot het gebruik van het bestaande fundament voor de bouw van de berging. Volgens hen is het fundament van de oorspronkelijke berging zijwaarts uitgebreid en is onder de carport een geheel nieuwe fundering is aangebracht. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwegen dat het bestaande fundament voor de bouw van de berging is gebruikt.
Tot slot stellen [appellant A] en [appellant B] dat de aanvraag van 17 november 2020 alleen is ingediend voor de activiteit bouwen. De afwijking van artikel 8, tweede lid, aanhef en onder g, onder 2, van de beheersverordening is niet aangevraagd. Volgens hen mocht het college daarom niet ambtshalve een omgevingsvergunning verlenen voor zowel de activiteit bouwen als het afwijken van de beheersverordening. Ook dit heeft de rechtbank niet onderkend.
6.1. De Afdeling stel vast dat, zoals ook door de rechtbank is overwogen, het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor, kan afwijken van artikel 8, tweede lid, aanhef en onder g, onder 2, van de planregels. Het college heeft beleidsregels opgesteld waarin is bepaald in welke gevallen een omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 4 van bijlage II van het Bor. Van die beleidsregels is het college met toepassing van artikel 4:84 van de Awb afgeweken. De Afdeling overweegt dat artikel 2.10 van de Wabo, in tegenstelling tot hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben betoogd, niet het toetsingskader is voor de vraag of het college in afwijking van de beheersverordening een omgevingsvergunning kan verlenen, maar artikel 2.12 van de Wabo. Alleen al daarom staat artikel 2.10 van de Wabo niet in de weg aan toepassing van artikel 4:84 van de Awb.
Voor zover [appellant A] en [appellant B] stellen dat deze afwijking van de beheersverordening niet is aangevraagd en de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat deze dus niet ambtshalve door het college mag worden verleend, volgt de Afdeling dit niet. De Afdeling wijst er in dit verband dat het college op grond van het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo een aanvraag voor een bouwplan dat in strijd is met een beheersverordening ook moet aanmerken als een aanvraag om een vergunning voor de activiteit afwijken van die beheersverordening.
Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat artikel 4:84 van de Awb alleen op verzoek van een belanghebbende mag worden toegepast of, voor zover artikel 4:84 van de Awb wel ambtshalve mag worden toegepast, dit enkel mogelijk is na het horen van alle belanghebbenden bij het besluit, overweegt de Afdeling als volgt. Een bestuursorgaan dient bij de toepassing van het beleid, gelet op artikel 4:84 van de Awb, de evenredigheid in het concrete geval te beoordelen en heeft de verplichting om te beoordelen of sprake is van bijzondere omstandigheden die dwingen tot afwijking van de beleidsregel. Een bestuursorgaan is bij toepassing van artikel 4:84 van de Awb niet gehouden om ambtshalve alle belanghebbenden bij het besluit daarover te horen.
De Afdeling concludeert dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college op grond van artikel 4:84, tweede lid, van de Awb heeft kunnen afwijken van de beleidsregels om onevenredig nadeel voor [belanghebbende] wegens bijzondere omstandigheden te voorkomen.
6.2. Over het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat de rechtbank in haar oordeel over de toepassing van artikel 4:84 van de Awb is uitgegaan van feitelijke onjuistheden met betrekking tot het gebruik van het bestaande fundament voor de bouw van de berging, overweegt de Afdeling volgt. De rechtbank heeft overwogen dat het college in voldoende mate heeft gemotiveerd dat de belangen van [belanghebbende] zwaarder wegen dan vasthouden aan de beleidsregels en daarbij doorslaggevend gewicht toegekend aan het gebruik van het bestaande fundament van de berging voor de bouw van het bouwwerk. Niet in geschil is dat het bestaande fundament is gebruikt voor het nieuwe gebouw. Gelet hierop is de rechtbank, anders dan [appellant A] en [appellant B] stellen, van de juiste feiten uitgegaan. Dat het nieuwe gebouw groter is dan de oude berging en daarom voor het overige een nieuwe fundering is aangebracht, maakt dit niet anders nu de rechtbank niet heeft overwogen dat het oude fundament moet overeenkomen met het nieuwe gebouw.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
Beroep tegen het besluit van 14 december 2023
8. Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 14 december 2023 een nieuw besluit genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
9. In het besluit van 14 december 2023 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en daarom verleend kan worden. Volgens het college bedraagt de afstand van de berging tot de perceelsgrens ongeveer 0,25 m, waardoor er nog genoeg ruimte over is om een erfscheiding te plaatsen. Daarnaast is er geen sprake van een onaanvaardbare schending van de privacy van [appellant A] en [appellant B], omdat de ramen in de noordgevel gepositioneerd zijn naar de achterzijde van de woning van vergunninghouder zelf. Nu het gebouw ten noordwesten van de woning is gepositioneerd, en dus geen schaduw op tuin of woning van [appellant A] en [appellant B] zal werpen, is er evenmin aantasting van de bezonning van de percelen van [appellant A] en [appellant B]. Ook de mogelijke hinder van regenwater is, gelet op de in de bouwtekening L08 en detailtekening A02 opgenomen hemelwaterafvoer, voldoende ondervangen. Tot slot heeft het college bij de belangenafweging van belang geacht dat in de oorspronkelijke situatie al sprake was van een berging en een met de woning vergunde garage. Gelet op het feit dat deze berging naar huidige maatstaven te klein is voor het plaatsen van een auto, ziet het college de noodzaak voor de aanpassing van het bouwwerk. Daarbij is ook gewicht toegekend aan het feit dat het nieuwe bouwplan gebruik maakt van het bestaande fundament van de berging.
10. [appellant A] en [appellant B] hebben tegen het besluit verschillende gronden aangevoerd.
Ten onrechte nieuw besluit hangende hoger beroep
11. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het college in afwachting van het hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geen nieuw besluit mocht nemen. Ze voeren hiertoe aan dat het college gelet op proceseconomie en alle betrokken belangen van partijen de uitspraak van de Afdeling had moeten afwachten.
11.1. De Afdeling overweegt dat de rechtbank in haar uitspraak van 26 januari 2023 het college heeft opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het instellen van hoger beroep heeft geen schorsende werking van de uitspraak van de rechtbank. Gelet op de opdracht van de rechtbank moest het college een nieuw besluit nemen. Als termijn daarvoor gold de duur van de oorspronkelijke beslistermijn van het vernietigende besluit, zodat het college de uitspraak van de Afdeling niet mocht afwachten.
Het betoog slaagt niet.
Formele rechtskracht
12. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het college na de uitspraak van de rechtbank van 18 augustus 2022 niet opnieuw inhoudelijk op het bezwaar had mogen beslissen. Zij voeren hiertoe aan dat in de uitspraak van 18 augustus 2022 is geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet kon worden verleend. Nu er tegen deze uitspraak geen hoger beroep is ingesteld, is die uitspraak onherroepelijk geworden.
12.1. Zoals de Afdeling hiervoor onder 5.1 heeft overwogen, heeft de rechtbank in haar uitspraak van 18 augustus 2022 niet nadrukkelijk en zonder voorbehoud geoordeeld dat er voor het veranderen van een berging in een atelier en berging aan op het perceel [locatie A] te Wassenaar geen omgevingsvergunning kan worden verleend. De rechtbank heeft wél geoordeeld dat het college in het besluit van 29 juli 2021 niet heeft onderkend dat er sprake is van strijd met het plaatsingsvereiste van artikel 8, tweede lid, aanhef en onder g, onder 2, van de planregels waarin is bepaald dat bijgebouwen op of ten minste 1 m van de perceelsgrens dienen te worden gebouwd en daar bij de verlening van de omgevingsvergunning ook niet van af is geweken. Het feit dat het college bij het nemen van het besluit van 11 oktober 2022 deze uitspraak in acht moest nemen, betekent dus niet dat het college geen omgevingsvergunning kon verlenen, aangezien de vraag of bedoelde afwijking mogelijk zou zijn geen onderdeel uitmaakte van de uitspraak van de rechtbank.
Het betoog slaagt niet.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
13. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het besluit is genomen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ze voeren hiertoe aan dat het college hen voor het nemen van het nieuwe besluit niet opnieuw heeft gehoord, terwijl zij als belanghebbenden wel rechtstreeks door dit nieuwe besluit worden getroffen.
13.1. De Afdeling overweegt dat een bestuursorgaan bij het opnieuw nemen van een besluit op bezwaar, ter voldoening aan een uitspraak van de bestuursrechter, op grond van artikel 7:2 van de Awb niet verplicht is opnieuw te horen. Alleen onder omstandigheden kan het uit het oogpunt van zorgvuldigheid voor een bestuursorgaan noodzakelijk zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar te horen. Door [appellant A] en [appellant B] zijn geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college aanleiding had moeten zien om hen voor de beslissing op bezwaar opnieuw te horen.
Het betoog slaagt niet.
Hemelwaterafvoer
14. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het besluit van 14 december 2023 in strijd met de uitspraak van de rechtbank van 26 januari 2023 is genomen, omdat er geen stedenbouwkundig advies met betrekking tot de hemelwaterafvoer, en de overlast daarvan, aan het besluit ten grondslag is gelegd. Uit rechtsoverweging 3.6.1 van deze uitspraak volgt volgens hen dat het college dat had moeten doen om te kunnen motiveren dat er geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Bovendien had het college hen bij dat onderzoek moeten betrekken.
14.1. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 3.6.1 overwogen dat het college niet heeft onderzocht of de afwijking van de beheersverordening in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo moet het college motiveren dat de afwijking niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
14.2. De Afdeling is van oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft verleend. In het besluit van 14 december 2023 heeft het college vastgesteld dat de hemelwaterafvoer onlosmakelijk onderdeel uitmaakt van de bouwaanvraag en dat hiermee eventuele hinder van het regenwater via het dak van de berging op het perceel van buren voldoende adequaat wordt ondervangen. Volgens het college vormt mogelijke hinder van regenwater daarom geen reden om de omgevingsvergunning niet te verlenen. Op de zitting heeft het college nader toegelicht dat de hemelwaterafvoer met een apart drainagesysteem op de riolering is aangesloten, zodat het regenwater niet op het perceel van [appellant B] terecht kan komen. Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, volgt uit de uitspraak van de rechtbank niet dat het college gehouden was om een stedenbouwkundig advies te laten opstellen en hen daarbij had moeten betrekken.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het besluit van 14 december 2023
15. Het beroep tegen het besluit van 14 december 2023 is ongegrond. Dit betekent dat de voor het bouwplan verleende omgevingsvergunning in stand blijft.
Proceskosten
16. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep van [appellant A], [appellant B] en [appellante C] tegen het besluit van 14 december 2023 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. Blomberg
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025