Uitspraak
202404320/1/R1.
Datum uitspraak: 16 april 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend in Den Burg, gemeente Texel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 juni 2024 in zaak nr. 24/139 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Texel.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2023 heeft het college de door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen en gebruiken van een gebouw als woonruimte op het perceel [locatie] in Den Burg geweigerd.
Bij besluit van 5 december 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 26 april 2023 herroepen.
Bij uitspraak van 3 juni 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2025, waar J. [appellant], bijgestaan door mr. U. Pinas en mr. E.C.W. van der Poel, beiden advocaat in Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Oosterdijk, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 3 maart 2023. Dit betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] woont in een stolpwoning (hierna: de woning) op het perceel [locatie] in Den Burg (hierna: het perceel). Naast de stolpwoning stond op het perceel ook een schuur van ongeveer 60 m². Ook is een hal van ongeveer 170 m² aanwezig.
[appellant] wil op het perceel een gebouw met een nokhoogte van 5 meter bouwen met een woonkamer- en een slaapkamergedeelte, douche, toilet en een glazen corridor naar de woning. Hij heeft daarom een omgevingsvergunning aangevraagd voor dit bouwplan. Het gebouw heeft een oppervlakte van ongeveer 46 m2. In de aanvraag staat dat het gaat om levensloopbestendig wonen.
Ter plaatse gold ten tijde van de besluiten onder meer het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan onder meer de bestemming "Wonen".
Met het besluit van 26 april 2023 heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebouw. Het college heeft het bezwaar met het besluit van 5 december 2023 gegrond verklaard. Het college heeft bij zijn toetsing alsnog de op 20 april 2023 ingediende bouwtekeningen betrokken.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de activiteit "bouwen" geen omgevingsvergunning is vereist, omdat het gaat om een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Het college heeft het besluit van 26 april 2023 in zoverre herroepen. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het woongebruik van het gebouw niet is toegestaan, omdat in de planregels staat dat bewoning van een vrijstaand bijbehorend bouwwerk tot strijdig gebruik wordt gerekend. Verder is volgens het college het bouwen van het bijbehorend bouwwerk in strijd met de planregels omdat daardoor het op grond van het bestemmingsplan toegestane aantal en ook de maximumoppervlakte aan bijbehorende bouwwerken wordt overschreden. Het college heeft de weigering vergunning te verlenen voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan met aanvulling van de motivering in stand gelaten. Het college vindt het bouwplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen. Hij is van opvatting dat het college de vergunning had moeten verlenen.
Relevante wettelijke bepalingen
3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Heeft het college terecht de later ingediende bouwtekeningen betrokken bij het besluit op bezwaar?
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een vergunning van rechtswege ingevolge artikel 3.9, derde lid, van de Wabo is gegeven doordat het college niet tijdig heeft beslist op de door hem op 20 april 2023 ingediende bouwtekeningen. De beslistermijn was op 15 juni 2023 verstreken, zodat het college deze bouwtekeningen ten onrechte heeft betrokken bij het besluit op bezwaar van 5 december 2023. Het college is daarom gehouden om met toepassing van artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht deze omgevingsvergunning bekend te maken, aldus [appellant].
4.1. Na indiening van de aanvraag op 3 maart 2023 heeft [appellant] op 20 april 2023 andere bouwtekeningen ingediend. Blijkens deze bouwtekeningen is de nokhoogte van het gebouw verlaagd en de dakhelling aangepast. Het college heeft deze tekeningen betrokken bij toetsing van het bezwaar. [appellant] heeft in zijn bezwaarschrift te kennen gegeven dat het college de tekeningen, waarmee volgens hem de eerdere tekeningen zijn aangepast, dient te beoordelen in bezwaar. Het college heeft daarom ervan mogen uitgaan dat hij met de nieuwe bouwtekeningen, waarmee de aanvraag ondergeschikt is gewijzigd, heeft beoogd de aanvraag van 3 maart 2023 te wijzigen. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
De Afdeling overweegt ten overvloede dat als [appellant] zou hebben beoogd met de bouwtekeningen een nieuwe aanvraag in te dienen en hij meent dat het college daar ten onrechte niet tijdig op heeft beslist, hij dan een ingebrekestelling bij het college had behoren in te dienen. Vervolgens had hij indien hij een rechterlijk oordeel wenst over de vraag of een vergunning van rechtswege is gegeven beroep bij de rechtbank kunnen instellen.
Het betoog treft geen doel.
Is het gebruik van het gebouw in strijd met het bestemmingsplan?
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik voor bewoning van het gebouw in strijd is met het bestemmingsplan. Hij betwist dat het gebouw een vrijstaand bijbehorend bouwwerk betreft, waarbij hij erop wijst dat de glazen corridor aan de woning wordt gebouwd. Aangezien het gebouw geen vrijstaand bijbehorend bouwwerk betreft, is het planologische verbod van bewoning daarvan in dit geval niet van toepassing, aldus [appellant].
5.1. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 50.4.4 van de planregels. Daarin staat dat tot een strijdig gebruik van bouwwerken in ieder geval wordt gerekend het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken voor bewoning.
In artikel 1.31 van de planregels staat een bijbehorend bouwwerk gedefinieerd als een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw en met de aarde verbonden bouwwerk, met een dak. Vast staat dat het bouwplan een bijbehorend bouwwerk betreft, omdat het al dan niet tegen de woning is aangebouwd en ook aan de overige vereisten voldoet.
De begrippen "vrijstaand" of "vrijstaand bijbehorend bouwwerk" zijn niet gedefinieerd in de planregels. Het begrip "aangebouwd bijbehorend bouwwerk" is wel gedefinieerd in de planregels. In artikel 1.3 van de planregels staat dat een aangebouwd bijbehorend bouwwerk een bijbehorend bouwwerk is dat met minimaal één van de gevels tegen één of meer gevels van een ander gebouw, niet zijnde een vrijstaand bijbehorend bouwwerk, is gebouwd, op een zodanige wijze dat een rechtstreekse, voor mensen toegankelijke, interne verbinding tussen beide gebouwen mogelijk is.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte het gebouw aangemerkt als een vrijstaand bijbehorend bouwwerk. Het gebouw is namelijk een aangebouwd bijbehorend bouwwerk. Onderdeel van het bouwplan vormt een glazen corridor. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, is voor de vraag of het gaat om een vrijstaand bijbehorend bouwwerk niet relevant of deze corridor is te beschouwen als een afzonderlijk en ondergeschikt bouwdeel, wat daar verder ook van zij. De corridor vormt immers feitelijk onderdeel van het bouwplan. Met de corridor worden de woonkamer- en slaapkamerruimte verbonden met de woning, waardoor het gebouw niet vrij staat van de woning. In zoverre is het gebouw dus met een gevel verbonden aan de woning.
Omdat het bijbehorende bouwwerk niet als een vrijstaand bijbehorend bouwwerk moet worden aangemerkt, heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het gebruik voor bewoning van het gebouw in strijd is met artikel 50.4.4, onder c, van het bestemmingsplan. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Is het bouwen van het gebouw in strijd met het bestemmingsplan?
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat met realisering van het gebouw het in het bestemmingsplan voorgeschreven maximumaantal en de maximumoppervlakte aan bijbehorende bouwwerken niet wordt overschreden. Hij wijst er daarbij op dat op de situatietekening is vermeld dat de schuur en hal geen onderdeel uitmaken van de nieuwe situatie.
6.1. In artikel 50.2.2, onder g, van de planregels staat dat per woning maximaal twee bijbehorende bouwwerken mogen worden gebouwd. Het college is in het besluit van 5 december 2023 ervan uitgegaan dat op het perceel twee bijbehorende bouwwerken stonden, namelijk de schuur en de hal. [appellant] heeft echter in maart 2023 de schuur gesloopt. Hij heeft dit in een brief van 29 maart 2023 aan het college te kennen gegeven.
Het college is daarom ten onrechte ervan uitgegaan dat ten tijde van het besluit op het perceel twee bijbehorende bouwwerken aanwezig waren. Dit betekent dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 50.2.2, onder g, van de planregels. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt in zoverre.
6.2. In artikel 50.2.2, onder h, van de planregels staat dat de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken en overkappingen bij een woning maximaal 100 m² mag bedragen. Vast staat dat ten tijde van het besluit op bezwaar een hal op het perceel aanwezig was en dat de oppervlakte van deze hal meer dan 100 m² bedroeg. Bij de aanvraag is een plattegrond gevoegd van de nieuwe situatie op het perceel met daarbij de tekst "Bestaande aanwezige bijgebouwen maken geen deel uit van de nieuwe situatie". De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de aanvraag niet volgt dat de bijgebouwen zullen worden gesloopt. Het college heeft de aanvraag niet zo begrepen en heeft dit, zoals de rechtbank heeft overwogen, ook niet zo moeten begrijpen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 50.2.2, onder h, van de planregels.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Heeft het college omgevingsvergunning mogen weigeren?
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college medewerking aan het bouwplan had moeten verlenen. Het college heeft niet zonder meer het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK) van 5 april 2023 aan het besluit ten grondslag mogen, omdat daarin geen rekening is gehouden met de op 20 april 2023 gewijzigde bouwtekeningen. De weigering van de omgevingsvergunning heeft voor hem onevenredig nadelige gevolgen.
7.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
7.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college, gelet op de door hem verrichte belangenafweging, de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het afwijking van het bestemmingsplan niet wenselijk acht. Alleen in bijzondere gevallen wil het daarop een uitzondering maken. Het bouwplan betreft volgens het college geen bijzonder geval. Bovendien ligt de locatie in het landschappelijke waardevolle en kwetsbare gebied de Hoge Berg en dat maakt dat met extra zorgvuldigheid naar bouwplannen wordt gekeken.
Het college heeft zijn weigering om af te wijken van het bestemmingsplan mede gebaseerd op het advies van de CRK van 5 april 2023. Het CRK is niet akkoord met het bouwplan. In het advies staat dat de stolpwoning als herkenbaar Texels bouwwerk op een belangrijke zichtlocatie in het natuurgebied de Hoge Berg is gesitueerd. De Hoge Berg is het hoogste deel van het oude land van Texel en betreft een uniek landschap. De hoofdvorm van de stolpboerderij is volgens de CRK een beeldbepalend element in het landschap, waaraan het gebouw afbreuk zal doen. Het gebouw past daarom niet bij de cultuurhistorische waarde en de bijzondere karakteristiek van het landschap van de Hoge Berg.
Dat met het indienen van andere bouwtekeningen het bouwplan na het advies van 5 april 2023 is gewijzigd, leidt de Afdeling niet tot het oordeel dat het college daarom het advies niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft mogen leggen. De wijziging van het bouwplan betreft de nokhoogte en dakhelling en heeft geen betrekking op de bezwaren die de CRK in het advies heeft neergelegd over de situering van het gebouw. Dat volgens [appellant] de maatvoering van het gebouw in overeenstemming is met artikel 50.2.2, onder f, van de planregels, vormde voor de rechtbank dan ook terecht geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet mocht baseren op het advies van de CRK van 5 april 2023.
De rechtbank heeft, gelet op wat hiervoor staat, ervan mogen uitgaan dat het college het bouwplan niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten.
Het betoog slaagt niet.
Heeft het college in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel?
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college op grond van het gelijkheidsbeginsel de omgevingsvergunning niet had mogen weigeren. Ter onderbouwing daarvan wijst hij op een aantal situaties waarin een soortgelijk gebouw is gebouwd aan een woning.
8.1. Wat [appellant] in hoger beroep ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft aangevoerd is grotendeels een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die beroepsgrond ingegaan. [appellant] heeft alleen gesteld dat het oordeel van de rechtbank niet deugt en heeft verder geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank over deze beroepsgrond en in de onder 7.2 van de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
Over de gevallen waarop [appellant] eerst in hoger beroep heeft gewezen, te weten de woningen aan Doolhof 11 in Oudeschild, Rozendijk 13 in Den Burg en Skillepaadje 4 in Den Burg, overweegt de Afdeling het volgende. De door [appellant] gewenste vergunning is geweigerd mede omdat de CRK het bouwplan niet passend acht in het gebied de Hoge Berg. Kenmerkend voor dit gebied is dat het hoger ligt dan de rest van Texel en het een open landschap betreft. [appellant] heeft met de door hem ingediende foto’s en stukken niet aannemelijk gemaakt dat het college voor bijbehorende bouwwerken in een soortgelijk open landschap wel in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunningen heeft verleend omdat uit deze stukken en foto’s niet kan worden afgeleid dat de gebouwen die daarop staan in eenzelfde soort landschap zijn gesitueerd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding de door [appellant] genoemde gevallen als gelijke gevallen aan te merken.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. Gelet op wat onder 5.1 en 6.1 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De rechtbank en het college zijn er ten onrechte van uitgegaan dat het bouwplan in strijd is met artikel 50.4.4, onder c, en artikel 50.2.2, onder g, van de planregels van het bestemmingsplan. De uitspraak van de rechtbank dient in zoverre te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 december 2023 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.
De Afdeling ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 5 december 2023 in stand te laten. Het college heeft zich namelijk terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 50.2.2, onder h, van de planregels (zie onder 6.2). Het oordeel van de rechtbank over de door het college in het besluit op bezwaar gemaakte belangenafweging om niet af te wijken van het bestemmingsplan houdt stand (zie onder 7.2). Dit betekent dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
9.1. Het college moet proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord¬-Holland, van 3 juni 2024 in zaak nr. 24/139;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Texel van 5 december 2023;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Texel tot vergoeding van bij J. [appellant] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Texel aan J. [appellant] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 466,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Besselink
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Heusden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
163-1124
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…];
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
[…].
Bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013"
Artikel 1.3 aangebouwd bijbehorend bouwwerk
Een bijbehorend bouwwerk dat met minimaal één van de gevels tegen één of meer gevels van een ander gebouw, niet zijnde een vrijstaand bijbehorend bouwwerk, is gebouwd, op een zodanige wijze dat een rechtstreekse, voor mensen toegankelijke, interne verbinding tussen beide gebouwen mogelijk is.
Artikel 1.31 bijbehorend bouwwerk
Uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw en met de aarde verbonden bouwwerk, met een dak.
Artikel 50.1 Bestemmingsomschrijving
De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. woonhuizen en bijbehorende bouwwerken ten behoeve van permanente bewoning;
[…].
Artikel 50.2.2 Gebouwen en overkappingen
Voor het bouwen van gebouwen en overkappingen gelden de volgende regels:
[…];
g. per woning mogen maximaal twee bijbehorende bouwwerken worden gebouwd, exclusief de onder sub k bedoelde opstallen;
h. de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken en overkappingen bij een woning mag maximaal 100 m² bedragen, exclusief de oppervlakte zoals genoemd in sub k van dit artikel;
[…];
k. de recreatieve opstallen dienen te voldoen aan de bouwregels van het artikel Recreatie - Recreatief opstal;
[…].
Artikel 50.4.4 Strijdig gebruik
Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in ieder geval gerekend:
[…];
c. het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken voor bewoning;
[…].