Uitspraak
202400326/1/R3.
Datum uitspraak: 9 april 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Havenbedrijf Amsterdam N.V. (hierna: het Havenbedrijf), gevestigd in Amsterdam,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2023 heeft het college aan Larendael Participaties B.V. (hierna: Larendael) een ontgrondingenvergunning verleend voor het uitvoeren van ontgrondingswerkzaamheden voor het op diepte brengen van het watergedeelte en het ontgraven van de landbodem van het perceel K-4493, aan de Hornweg 26 in Amsterdam.
Tegen dit besluit heeft het Havenbedrijf beroep ingesteld.
Larendael en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 7 januari 2025, waar het Havenbedrijf, vertegenwoordigd door mr. J.E. Panneman en M.L. de Jong MSc, bijgestaan door mr. M.E. van Velzen-de Boer en mr. M. Rus-van der Velde, beiden advocaat te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.O. Klaassen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Verder is op de zitting Larendael, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet en geldend recht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een ontgrondingenvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een ontgrondingenvergunning is ingediend op 12 juli 2023. Dat betekent dat de Ontgrondingenwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft op de inhoudelijke beoordeling van de bij het bestreden besluit verleende ontgrondingenvergunning.
2. In deze uitspraak is ook de vraag aan de orde of de inwerkingtreding van de Omgevingswet maakt dat er geen belang meer is bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep gericht tegen de verleende ontgrondingenvergunning. Om die vraag te beantwoorden, wordt in deze uitspraak ook ingegaan op het recht zoals dat sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet geldt.
3. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Waarvoor is de ontgrondingenvergunning verleend?
4. Larendael heeft een ontgrondingenvergunning aangevraagd om het in- en uitvaren van (super)jachten in het droogdok van hal 3 van haar scheepswerf mogelijk te maken. Volgens het aanvraagformulier moet daarvoor de voorliggende landbodem op het perceel K-4493, aan de Hornweg 26 in Amsterdam worden ontgraven en de waterbodem plaatselijk worden verdiept. De waterbodem zal tot -10,4 NAP worden gebracht. De oppervlakte van het te ontgronden gebied is 15.000 m². In totaal wordt ongeveer 53.660 m³ ontgraven.
5. Bij het bestreden besluit van 18 december 2023 heeft het college de aangevraagde ontgrondingenvergunning op grond van artikel 3 van de Ontgrondingenwet verleend. Het college heeft ook voorschriften verbonden aan die vergunning.
Waarom heeft het Havenbedrijf beroep ingesteld?
6. Een deel van de gronden die liggen naast het te ontgronden gebied is in erfpacht bij het Havenbedrijf. Het Havenbedrijf vreest dat de ontgronding nadelige gevolgen heeft voor zijn grond en de daarop aanwezige bebouwing; deze zal namelijk door de ontgronding in het water glijden. Er zijn volgens het Havenbedrijf geen waarborgen getroffen om dit te voorkomen en het besluit bevat geen voorschriften op dit punt. Het college heeft ten onrechte de belangen van het Havenbedrijf niet meegenomen bij de verlening van de vergunning. Het Havenbedrijf heeft daarom beroep ingesteld tegen het bestreden besluit tot verlening van de ontgrondingenvergunning.
Wat is tussen partijen in geschil?
7. Tussen partijen is in geschil of het Havenbedrijf nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep (procesbelang) nu de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden. Volgens het college en Larendael is hierdoor de aangevraagde ontgronding, waarvoor bij het bestreden besluit een ontgrondingenvergunning is verleend, niet langer vergunningplichtig. Het Havenbedrijf heeft volgens het college en Larendael daarom geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep, zodat zijn beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het Havenbedrijf voert aan procesbelang te hebben bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep. Het Havenbedrijf betwist dat het hier gaat om een ontgronding waarvoor niet langer een vergunningplicht geldt op grond van de Omgevingswet.
De bij het bestreden besluit verleende ontgrondingenvergunning kan volgens het Havenbedrijf niet in stand blijven en moet daarom worden vernietigd. Het college erkent dat bij de besluitvorming de belangen van het Havenbedrijf niet zijn meegenomen en dat er gebreken zijn in de bij het bestreden besluit verleende ontgrondingenvergunning. Het college en Larendael hebben de Afdeling verzocht om, als het beroep van het Havenbedrijf gegrond wordt verklaard, een zogenoemde bestuurlijke lus toe te passen om die gebreken te kunnen herstellen.
Wat is het oordeel van de Afdeling?
8. De Afdeling komt in deze uitspraak tot de conclusie dat het Havenbedrijf belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep gericht tegen de bij het bestreden besluit verleende ontgrondingenvergunning.
Het beroep van het Havenbedrijf is naar het oordeel van de Afdeling gegrond. De Afdeling vernietigt het bestreden besluit. De Afdeling ziet geen aanleiding een bestuurlijke lus toe te passen.
9. De Afdeling licht hierna toe waarom zij tot dit oordeel komt.
Heeft het Havenbedrijf procesbelang?
10. Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de appellant voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft de appellant die opkomt tegen een besluit procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of (hoger) beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
10.1. De Afdeling stelt vast dat de hier aan de orde zijnde ontgronding nog niet feitelijk heeft plaatsgevonden. Ook stelt de Afdeling vast dat het college geen besluit heeft genomen, waarbij de bij het bestreden besluit verleende ontgrondingenvergunning is ingetrokken. Gelet op het standpunt van het college en Larendael dat het Havenbedrijf geen procesbelang meer heeft, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of met ingang van 1 januari 2024 nog een vergunningplicht bestaat voor de hier aan de orde zijnde ontgronding. Oftewel, gaat het hier om een "omgevingsvergunningplichtige ontgrondingsactiviteit" als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Omgevingswet? De beantwoording van die vraag is van belang voor de beoordeling of nog betekenis toekomt aan de bij het bestreden besluit verleende ontgrondingenvergunning. Als dat zo is, heeft het Havenbedrijf procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep gericht tegen de bij het bestreden besluit verleende ontgrondingenvergunning.
10.2. In artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Omgevingswet is de ontgrondingsactiviteit als een omgevingsvergunningplichtige activiteit aangewezen, tenzij het gaat om een geval dat in het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) is aangewezen.
10.3. Het college en Larendael betogen dat de hier aan de orde zijnde ontgrondingsactiviteit in het Bal is aangewezen als een geval waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is. Het gaat hier volgens hen om een ontgronding in een haven, deels op land en deels in regionale wateren. Havengebonden activiteiten zijn volgens het college en Larendael ter plaatse binnen de bestemming "Bedrijf-1" toegestaan op grond van het oude bestemmingsplan "Amerikahaven", dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is overgegaan in het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan. Ook is binnen die bestemming water bij recht toegestaan. De ontgronding kan daarom volgens het college en Larendael worden aangemerkt als het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan voor het aanleggen of veranderen van een haven. Dit is als een vergunningvrij geval aangewezen in het Bal in samenhang gelezen met de Omgevingsverordening NH2022. Het college en Larendael baseren hun standpunt op de artikelen 16.6, 16.7, aanhef en onder g, en artikel 16.9, tweede lid, van het Bal, in samenhang gelezen met artikel 4.58, tweede lid, van de Omgevingsverordening NH2022.
10.4. De Afdeling overweegt dat de door het college en Larendael genoemde artikelen in het Bal zijn opgenomen in paragraaf 16.2.2. van het Bal. In die paragraaf van het Bal zijn gevallen opgenomen voor ontgrondingsactiviteiten op land, in regionale wateren en in een winterbed van een rivier in beheer bij het Rijk die zonder een omgevingsvergunning mogen worden verricht.
10.5. Het Havenbedrijf betwist dat paragraaf 16.2.2 van het Bal hier van toepassing is, omdat volgens het Havenbedrijf hier geen sprake is van een ontgrondingsactiviteit ter plaatse van regionale wateren, maar van rijkswateren. Het Havenbedrijf verwijst daarvoor naar artikel 3.1 van het Omgevingsbesluit in samenhang gelezen met artikel 2.2 van de Omgevingsregeling. Uit de geometrische begrenzing bij dit artikel in bijlage III van de Omgevingsregeling volgt volgens het Havenbedrijf dat de locatie van de hier aan de orde zijnde ontgronding behoort tot het waterlichaam Noordzeekanaal en in beheer is bij het Rijk.
Voor zover paragraaf 16.2.2 van het Bal wel van toepassing is, betoogt het Havenbedrijf dat het hier niet gaat om een maatregel uit een omgevingsplan als bedoeld in artikel 16.7, aanhef en onder g, van het Bal in samenhang gelezen met artikel 16.9 van het Bal en artikel 4.58, tweede lid, van de Omgevingsverordening NH2022. De enkele omstandigheid dat ter plaatse havengebonden activiteiten zijn toegestaan op grond van het oude bestemmingsplan betekent volgens het Havenbedrijf niet dat over de ontgronding toen al expliciete besluitvorming heeft plaatsgevonden. Nergens is volgens het Havenbedrijf overwogen dat de omzetting van land naar water expliciet is toegestaan. Het Havenbedrijf wijst in dit verband ook op artikel 3.7 van de planregels van het oude bestemmingsplan "Amerikahaven", waarin een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen om de bestemming "Bedrijf-1" in het hele plangebied voor maximaal 10% te kunnen wijzigen in "Water-2". Ter onderbouwing verwijst het Havenbedrijf naar de parlementaire geschiedenis, waaronder de nota van toelichting bij onderdeel g van artikel 16.7 van het Bal.
10.6. De Afdeling overweegt dat de hier aan de orde zijnde ontgronding bestaat uit het ontgraven van de landbodem en het verder verdiepen van de waterbodem op het perceel K-4493 van Larendael. Dit is in de voormalige ADM-haven. Die haven staat in open verbinding met het Noordzeekanaal. Gelet op wat door partijen is aangevoerd, ziet de Afdeling zich voor de volgende vragen gesteld:
- Gaat het hier om een ontgrondingsactiviteit in regionale wateren?
- Gaat het hier om het ontgronden voor het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan voor het aanleggen of veranderen van een haven?
- Gaat het hier om een ontgrondingsactiviteit in regionale wateren?
10.7. Om de vraag te beantwoorden of het hier gaat om een ontgrondingsactiviteit in regionale wateren, zijn onder meer de volgende begripsomschrijvingen in artikel 1.1, eerste lid, van de Omgevingswet in samenhang gelezen met de bijlage bij de Omgevingswet van belang.
"regionale wateren: watersystemen of onderdelen daarvan die niet in beheer zijn bij het Rijk;
rijkswateren: watersystemen of onderdelen daarvan die in beheer zijn bij het Rijk;
watersysteem: samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken;
oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, en de bijbehorende bodem en oevers, alsmede flora en fauna;"
10.8. Uit de hiervoor weergegeven begripsomschrijvingen maakt de Afdeling op dat voor beantwoording van de vraag of de ontgronding plaatsvindt in regionale wateren bepalend is of het water waarin de ontgronding is voorzien, in beheer is bij het Rijk en daarmee dus rijkswater is. Als dat zo is en er (zoals hier het geval is) geen sprake is van een ontgrondingsactiviteit in een winterbed van een rivier in het beheer van het Rijk, dan is paragraaf 16.2.2 van het Bal hier niet van toepassing. In artikel 2.20 van de Omgevingswet zijn regels opgenomen voor de aanwijzing en begrenzing van rijkswateren.
Artikel 2.20 (aanwijzing en begrenzing van rijkswateren) van de Omgevingswet luidt:
"1. Bij algemene maatregel van bestuur worden voor de toepassing van deze wet, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, derde lid, de waterkeringen en oppervlaktewaterlichamen of onderdelen daarvan aangewezen die behoren tot de rijkswateren.
2. Bij ministeriële regeling worden de waterkeringen en oppervlaktewaterlichamen of onderdelen daarvan die behoren tot de rijkswateren geometrisch begrensd.
3. Bij ministeriële regeling kunnen rijkswateren worden aangewezen waarvan het beheer, in afwijking van het eerste lid, geheel of gedeeltelijk berust bij daarbij aangegeven niet tot het Rijk behorende openbare lichamen."
10.9. Het Omgevingsbesluit is de in het eerste lid genoemde algemene maatregel van bestuur. Uit artikel 3.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit in samenhang gelezen met bijlage II, onderdeel 1. A, onder 3o van het Omgevingsbesluit volgt dat de Rijn en daarmee verbonden wateren, waaronder het Noordzeekanaal, zijn aangemerkt als watersysteem of onderdelen daarvan die behoren tot rijkswateren. Zoals hiervoor is overwogen is de voormalige ADM-haven verbonden met het Noordzeekanaal. De vraag is of de voormalige ADM-haven dan ook onderdeel van dat watersysteem in beheer van het Rijk is.
10.10. Om die vraag te beantwoorden is de begrenzing van het oppervlaktewaterlichaam van belang. Daarover gaat het tweede lid van artikel 2.20 van de Omgevingswet. De daarin bedoelde ministeriële regeling is de Omgevingsregeling. Uit artikel 2.2, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage III volgt de geometrische begrenzing van de oppervlaktewaterlichamen. Daaruit maakt de Afdeling op dat de hier aan de orde zijnde locatie van de ontgronding in het water valt binnen de geometrische begrenzing van het waterlichaam Noordzeekanaal. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat het Havenbedrijf terecht stelt dat ter plaatse sprake is van rijkswateren. Het gaat hier dus niet om een ontgrondingsactiviteit in regionale wateren als bedoeld in artikel 16.6 van het Bal, zodat paragraaf 16.2.2 van het Bal niet van toepassing is op de hier aan de orde zijnde ontgrondingsactiviteit in het water. Het standpunt van het college en Larendael dat het hier gaat om een ontgrondingsactiviteit die als vergunningvrij geval is aangewezen in het Bal is dus niet juist.
- Gaat het hier om het ontgronden voor het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan voor het aanleggen of veranderen van een haven?
10.11. De hier aan de orde zijnde ontgronding gaat ook over het ontgraven van landbodem. Op grond van artikel 16.6 van het Bal is paragraaf 16.2.2 van het Bal onder meer van toepassing op een ontgrondingsactiviteit op land. Gelet daarop en op wat partijen hebben aangevoerd, gaat de Afdeling hierna in op de vraag of het hier gaat om een ontgronding voor het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan als bedoeld in artikel 16.7, aanhef en onder g, van het Bal in samenhang gelezen met artikel 16.9 van het Bal en artikel 4.58, tweede lid, van de Omgevingsverordening NH2022.
10.12. Artikel 16.7, aanhef en onder g, van het Bal luidt:
"Het verbod, bedoeld in artikel 5.1, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een ontgrondingsactiviteit te verrichten, geldt niet voor de activiteiten, bedoeld in artikel 16.6, voor zover het gaat om het ontgronden voor:
g. het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan, projectbesluit of omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, voor zover het gaat om:
1°het aanleggen, veranderen of verwijderen van een waterstaatswerk door of namens de waterbeheerder;
2°het aanleggen, veranderen of verwijderen van een plein, weg, spoorweg of luchthaven;"
10.13. Artikel 16.9 van het Bal biedt de mogelijkheid om af te wijken van de aanwijzing van de vergunningvrije gevallen bedoeld in artikel 16.7 van het Bal. Op grond van dit artikel kan een aanvullend verbod of vergunningvrij geval in de omgevingsverordening worden opgenomen als dat doelmatig en doeltreffend is. Provinciale staten van Noord-Holland hebben van die mogelijkheid gebruik gemaakt en in artikel 4.58 van de Omgevingsverordening NH2022 aanvullend vergunningvrije gevallen aangewezen.
10.14. Artikel 4.58, tweede lid, van de Omgevingsverordening NH2022 luidt:
"2. In het werkingsgebied ontgrondingen geldt het verbod om zonder omgevingsvergunning een ontgrondingsactiviteit te verrichten, in aanvulling op artikel 16.7, onder g, onder 2°, van het Besluit activiteiten leefomgeving, niet voor zover het gaat om het aanleggen, veranderen of verwijderen van een haven, industrieterrein, bouwterrein, sportterrein, park of plantsoen."
10.15. Op basis van deze artikelen stellen het college en Larendael dat het hier gaat om een als vergunningvrij aangewezen geval, omdat sprake is van het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan voor zover het gaat om het aanleggen en veranderen van een haven. Volgens het college en Larendael is de omzetting van land naar water namelijk al toegestaan in het oude bestemmingsplan "Amerikahaven", dat nu deel uitmaakt van het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan. Volgens het Havenbedrijf is dit niet juist en gaat het hier niet om een maatregel uit het omgevingsplan.
10.16. De Afdeling overweegt allereerst dat artikel 4.58, tweede lid, van de Omgevingsverordening NH2022 een aanvulling is op artikel 16.7, aanhef en onder g, onder 2°, van het Bal. De aanhef van artikel 16.7, onder g, van het Bal is dus ook van toepassing als het gaat om het aanleggen of veranderen van een haven dat als vergunningvrij geval is opgenomen in de Omgevingsverordening NH2022. Voor de aanwijzing van een vergunningvrij geval moet het hier dus gaan om het ontgronden voor het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan. In het Bal is niet gedefinieerd wanneer sprake is van het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan. In de Nota van toelichting (Stb. 2018, 293) zijn de onderdelen g en h van artikel 16.7, van het Bal, voor zover relevant, als volgt toegelicht:
"Onder g en h
Beide categorieën vergunningvrije gevallen betreffen ontgrondingen waarover al expliciete besluitvorming heeft plaatsgevonden in verhouding tot het vaststellen van het omgevingsplan, het afwijken daarvan bij een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit of een projectbesluit. In dat geval heeft al een brede belangenafweging plaatsgevonden in dat spoor. Zoals toegelicht in de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving heeft het ontgrondingsspoor in dat geval een beperkte betekenis. De vergunning zal vooral betrekking hebben op de veiligheid en stabiliteit van de ontgronding, omdat deze aspecten geen rol spelen in het kader van het omgevingsplan.
Gaat het om het aanleggen, onderhouden, wijzigen of opruimen van een weg, spoorweg, plein, parkeerterrein of luchthaven of het aanleggen, wijzigen of opruimen van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder, dan mag worden aangenomen dat de initiatiefnemer voor het werk bovengenoemde aspecten al afdoende meeweegt bij zijn beslissingen, zodat het niet nodig is ter zake een publiekrechtelijke afweging te laten plaatsvinden. Verzakkingen zouden immers ook het aan te leggen werk ernstig beschadigen. Die ontgrondingen zijn dan ook volledig vergunningvrij. Daarbij gaat het bij de gevallen, bedoeld onder g, om de uitvoering van het werk zelf en niet om ontgrondingen voor activiteiten die verbonden zijn aan het werk of ontgrondingen die grondstoffen leveren voor het werk. Buiten de reikwijdte van onderdeel g vallen bijvoorbeeld de retentievoorzieningen bij een weg of activiteiten buiten de begrenzing van het luchthavengebied bij een luchthaven. Maar die kunnen wellicht wel op grond van onderdeel h vergunningvrij zijn. Dit betreft ontgrondingen van beperkte omvang en diepte. Bij het stellen van de in onderdeel h, onder 1° en 2°, opgenomen maatvoeringseisen is aangesloten bij de provinciale praktijk onder de Ontgrondingenwet. Dat geldt ook voor de eis dat de locatie van de ontgronding is opgenomen in dit besluit."
10.17. De toelichting bij artikel 4.58, tweede lid, van de Omgevingsverordening NH2022 sluit voor de onderbouwing aan bij deze toelichting in de Nota van toelichting bij het Bal. Hieruit maakt de Afdeling op dat het moet gaan om een ontgronding waarover al expliciete besluitvorming heeft plaatsgevonden in verhouding tot het vaststellen van het omgevingsplan. In dat kader heeft dan namelijk al een brede belangenafweging plaatsgevonden in dat spoor. De vraag is of daarvan in dit geval sprake is.
10.18. Het door partijen genoemde oude bestemmingsplan "Amerikahaven" maakt sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege deel uit van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan Amsterdam. Dit volgt uit artikel 22.1 van de Omgevingswet. Voor de hier aan de orde zijnde locatie is nog geen besluit genomen tot vervanging van het tijdelijk deel van het omgevingsplan als bedoeld in paragraaf 22.1.1 van de Omgevingswet. Dit betekent dat de regels in het bestemmingsplan "Amerikahaven" nog geldend zijn. Blijkens de verbeelding van dat bestemmingsplan is aan de grond ter plaatse van de hier aan de orde zijnde ontgronding voor zover die ziet op het ontgraven van landbodem onder meer de bestemming "Bedrijf-1" toegekend.
10.19. Artikelen 3.1 en 3.7 van de planregels van het bestemmingsplan "Amerikahaven", voor zover relevant, luiden als volgt:
"Artikel 3.1 bestemmingsomschrijving
De op de plankaart voor Bedrijf-1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. havengebonden bedrijven, die vallen in categorie 1, 2, 3, 4 of 5 van de van deze regels deel uitmakende Staat van Inrichtingen bestemmingsplan Amerikahaven;
alsmede:
[…];
met daarbij behorende:
[…];
l. water;
m. waterstaatkundige voorzieningen;
[…];
met dien verstande dat:
[…];
binnen de gebiedsaanduiding "milieuzone - 2" Bevi-bedrijven niet zijn toegestaan;
[…].
Artikel 3.7 Wijzigingsbevoegdheid
Burgemeester en wethouders kunnen overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6, lid 1, onder a, van de wet, de bestemming Bedrijf-1 voor maximaal 10% van de aldus bestemde gronden wijzigen in de bestemming Water-2 zoals bedoeld in artikel 11 van deze planregels."
10.20. Op basis van deze planregels zijn ter plaatse bij recht havengebonden bedrijven met daarbij behorend water toegestaan. Daaruit kan echter naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat ter plaatse onbeperkt mag worden ontgrond. Ook de omstandigheid dat een wijzigingsbevoegdheid voor het wijzigen van de bestemming "Bedrijf-1" naar "Water-2" in het bestemmingsplan is opgenomen, maakt niet dat geoordeeld moet worden dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Amerikahaven" al expliciete besluitvorming heeft plaatsgevonden over ontgrondingen ter plaatse.
De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat het hier niet gaat om een ontgronding voor het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan, als bedoeld in artikel 16.7, aanhef en onder g, van het Bal in samenhang gelezen met artikel 4.58, tweede lid, van de Omgevingsverordening NH2022. Dit betekent dat ook in zoverre geen sprake is van een ontgrondingsactiviteit die in het Bal is aangewezen als een vergunningvrij geval.
Conclusie: heeft het Havenbedrijf procesbelang?
10.21. Op basis van het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat de hier aan de orde zijnde ontgrondingsactiviteit een omgevingsvergunningplichtige activiteit is, als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Omgevingswet. Anders dan het college en Larendael naar voren hebben gebracht, gaat het hier niet om een geval dat is aangewezen in het Bal waarvoor de vergunningplicht uit artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Omgevingswet niet geldt. Het Havenbedrijf heeft naar het oordeel van de Afdeling dan ook belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep gericht tegen de bij het bestreden besluit verleende ontgrondingenvergunning. De Afdeling zal daarom hierna beoordelen of het bestreden besluit tot verlening van de ontgrondingenvergunning in stand kan blijven.
Kan het bestreden besluit tot verlening van de ontgrondingenvergunning in stand blijven?
11. Zoals ook de voorzieningenrechter in de uitspraak van 8 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1439, heeft overwogen, erkent het college dat de door het Havenbedrijf naar voren gebrachte zienswijze over de ontwerpvergunning ten onrechte niet is meegenomen in de besluitvorming en ook dat de belangen van het Havenbedrijf onvoldoende zijn afgewogen. Het is volgens het college niet uit te sluiten dat het Havenbedrijf schade kan lijden als gevolg van de ontgronding door Larendael. Omdat het college erkent dat er gebreken zijn in het besluit van 18 december 2023 tot verlening van de aangevraagde ontgrondingenvergunning is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het bestreden besluit kan al daarom niet in stand blijven.
Waarom ziet de Afdeling geen aanleiding een bestuurlijke lus toe te passen?
12. Het college en Larendael hebben de Afdeling gevraagd om een bestuurlijke lus toe te passen. Gelet op de aard en de omvang van de gebreken die aan het bestreden besluit kleven, de beslissingen die nog genomen moeten worden, waarbij mogelijk ook de aanvraag nog aangevuld moet worden, ziet de Afdeling geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen.
Conclusie
13. Het beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt het bestreden besluit tot verlening van de ontgrondingenvergunning. Dit betekent dat de aanvraag om een ontgrondingenvergunning weer open ligt en het college hier opnieuw een besluit op zal moeten nemen. Zoals volgt uit wat onder 1 is overwogen, is op dit te nemen besluit op de aanvraag nog steeds de Ontgrondingenwet van toepassing.
Proceskosten
14. Het college moet de proceskosten van het Havenbedrijf vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 18 december 2023, waarbij een ontgrondingenvergunning is verleend voor het uitvoeren van ontgrondingswerkzaamheden voor het op diepte brengen van het watergedeelte en het ontgraven van de landbodem van het perceel K-4493, aan de Hornweg 26 in Amsterdam;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij Havenbedrijf Amsterdam N.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan Havenbedrijf Amsterdam N.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, mr. M. Soffers en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
w.g. Besselink
voorzitter
w.g. Alderlieste
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2025
590
Bijlage
Volgorde in deze bijlage:
A Invoeringswet Omgevingswet
B Omgevingswet
C Omgevingsbesluit
D Besluit activiteiten leefomgeving
E Omgevingsregeling
F Omgevingsverordening NH2022
G Ontgrondingenwet
H Algemene wet bestuursrecht
A Invoeringswet Omgevingswet
Artikel 4.1 (toepassingsbereik afdeling 4.1 besluiten)
Deze afdeling is, tenzij bij of krachtens dit hoofdstuk anders is bepaald, van toepassing op besluiten op grond van:
[…],
d. de Ontgrondingenwet,
[…].
Artikel 4.3 (besluit op aanvraag)
Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
b. […].
B Omgevingswet
Artikel 1.1 (begripsbepalingen)
1. De bijlage bij deze wet bevat begripsbepalingen voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen.
2. Begripsbepalingen die zijn opgenomen in een bijlage bij een algemene maatregel van bestuur op grond van deze wet zijn ook van toepassing op een ministeriële regeling op grond van deze wet, tenzij in die regeling anders is bepaald.
Bijlage bij artikel 1.1 van deze wet
A. Begrippen
Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
[…];
ontgrondingsactiviteit: activiteit inhoudende het ontgronden;
[…];
oppervlaktewaterlichaam: samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, en de bijbehorende bodem en oevers, alsmede flora en fauna;
[…];
regionale wateren: watersystemen of onderdelen daarvan die niet in beheer zijn bij het Rijk;
[…]
rijkswateren: watersystemen of onderdelen daarvan die in beheer zijn bij het Rijk;
[…];
waterstaatswerk: oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk;
watersysteem: samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken;
[…].
Artikel 5.1 (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
[…],
c. een ontgrondingsactiviteit,
[…],
tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
2. […].
Artikel 2.20 (aanwijzing en begrenzing van rijkswateren)
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden voor de toepassing van deze wet, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3, derde lid, de waterkeringen en oppervlaktewaterlichamen of onderdelen daarvan aangewezen die behoren tot de rijkswateren.
2. Bij ministeriële regeling worden de waterkeringen en oppervlaktewaterlichamen of onderdelen daarvan die behoren tot de rijkswateren geometrisch begrensd.
3. Bij ministeriële regeling kunnen rijkswateren worden aangewezen waarvan het beheer, in afwijking van het eerste lid, geheel of gedeeltelijk berust bij daarbij aangegeven niet tot het Rijk behorende openbare lichamen.
Artikel 22.1 (tijdelijk deel omgevingsplan)
In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:
a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet,
b. de kaarten, bedoeld in artikel 3.5, tweede lid, van de Aanvullingswet bodem Omgevingswet, en de besluiten, bedoeld in artikel 3.5, derde lid, van die wet,
c. de regels waarvoor op grond van artikel 22.2, eerste lid, is bepaald dat ze tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan.
C Omgevingsbesluit
Artikel 3.1 (aanwijzing van rijkswateren)
1. Rijkswateren zijn de watersystemen of onderdelen daarvan, bedoeld in bijlage II.
2. Het beheer van de rijkswateren die op grond van het eerste lid zijn aangewezen, omvat ook het beheer van de daarin gelegen ondersteunende kunstwerken.
Bijlage II. bij artikel 3.1 van dit besluit (aanwijzing van rijkswateren)
1. Oppervlaktewaterlichamen
A. Hoofdwateren
[…]
3°de Rijn en daarmee verbonden wateren
[…], Noordzeekanaal, […];
[…].
D Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
Paragraaf 16.2.2. Ontgrondingsactiviteiten
Artikel 16.6 (toepassingsbereik)
Deze paragraaf is van toepassing op ontgrondingsactiviteiten op land, in regionale wateren en in een winterbed van een rivier in beheer bij het Rijk.
Artikel 16.7 (aanwijzing vergunningvrije gevallen)
1. Het verbod, bedoeld in artikel 5.1, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een ontgrondingsactiviteit te verrichten, geldt niet voor de activiteiten, bedoeld in artikel 16.6, voor zover het gaat om het ontgronden voor:
[…];
g. het treffen van een maatregel uit een omgevingsplan, projectbesluit of omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, voor zover het gaat om:
1°. het aanleggen, veranderen of verwijderen van een waterstaatswerk door of namens de waterbeheerder;
2°. het aanleggen, veranderen of verwijderen van een plein, weg, spoorweg of luchthaven;
[…].
Artikel 16.9 (afwijken van aanwijzing vergunningvrije gevallen)
1. Er kan worden afgeweken van de aanwijzing van de vergunningvrije gevallen, bedoeld in artikel 16.7.
2. Een aanvullend verbod of vergunningvrij geval kan worden opgenomen in de omgevingsverordening, als dat doelmatig en doeltreffend is.
E Omgevingsregeling
Artikel 2.2 (geometrische begrenzing oppervlaktewaterlichamen in beheer bij het Rijk)
1. De geometrische begrenzing van de oppervlaktewaterlichamen, bedoeld in bijlage II, onder 1, bij het Omgevingsbesluit, is vastgelegd in bijlage III.
[…].
Bijlage III. bij hoofdstuk 2 van deze regeling (verwijzing naar GML-bestanden voor werkingsgebieden)
LEGENDA:
artikel: 2.2, eerste lid
Noemer: De geometrische begrenzing van de oppervlaktewaterlichamen in het beheer van het Rijk
Indicatief/exact: Exact
GIO-id1: /join/id/regdata/mnre1034/2021/or_oppervlaktewaterlichamen/nld@2023-07-05
[…]
1 Het GML-bestand voor de werkingsgebieden is via Internet raadpleegbaar door de URL https://identifier.officielebekendmakingen.nl voor /join/.. te zetten (bijvoorbeeld https://identifier.officielebekendmakingen.nl/join/id/regdata/mnre1034/2019/or_waterkwaliteit/nld@2023-01-15).
F. Omgevingsverordening NH2022
Afdeling 4.5 Ontgrondingen
Artikel 4.56 Toepassingsbereik
Deze afdeling regelt de gevallen waarin in afwijking van artikel 16.7 van het Besluit activiteiten leefomgeving geen omgevingsvergunning voor een ontgrondingsactiviteit nodig is.
Artikel 4.57 Oogmerk
Deze afdeling stelt regels met het oog op de doelmatige uitvoering van ontgrondingsactiviteiten.
Artikel 4.58 Aanwijzing vergunningsvrije gevallen
1. […];
2. In het werkingsgebied ontgrondingen geldt het verbod om zonder omgevingsvergunning een ontgrondingsactiviteit te verrichten, in aanvulling op artikel 16.7, onder g, onder 2°, van het Besluit activiteiten leefomgeving, niet voor zover het gaat om het aanleggen, veranderen of verwijderen van een haven, industrieterrein, bouwterrein, sportterrein, park of plantsoen.
G Ontgrondingenwet
Artikel 3
1. Het is verboden, behoudens het bepaalde in de artikelen 12 en 31, zonder vergunning te ontgronden dan wel als eigenaar, erfpachter, vruchtgebruiker, opstalhouder, beklemde meier of gebruiker van enige onroerende zaak toe te laten, dat aldaar zonder vergunning ontgronding plaats heeft.
2. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden ter bevordering en bescherming van belangen, betrokken bij de ontgronding, de herinrichting van de ontgronde onroerende zaken en de aanpassing van de omgeving van de ontgronde onroerende zaken.
[…].
6. Weigering, intrekking of wijziging van een vergunning kan geschieden op grond van strijd met de in het tweede lid bedoelde belangen.
Artikel 10
1. […].
5. Beschikkingen als bedoeld in het eerste lid worden genomen na afweging van de in artikel 3, tweede lid, bedoelde belangen.
H Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.