Uitspraak
202301743/1/A2.
Datum uitspraak: 2 april 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante] (hierna: de maatschap), gevestigd in [plaats],
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: gedeputeerde staten),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2018 hebben gedeputeerde staten aan de maatschap, op grond van (paragraaf 9.4 van) het Uitvoeringsbesluit subsidies Overijssel 2017, een subsidie verleend van € 221.476,62 voor het verplaatsen van haar landbouwbedrijfsgebouw(en) en dit bedrag tegelijkertijd (ongewijzigd) vastgesteld.
Bij besluit van 8 februari 2023 hebben gedeputeerde staten opnieuw op het door de maatschap gemaakte bezwaar beslist, de maatschap aanvullend een subsidie verleend van € 183.763,35 en dit bedrag tegelijkertijd (ongewijzigd) vastgesteld. Daarnaast hebben gedeputeerde staten de maatschap een vergoeding toegekend voor de door haar in bezwaar gemaakte proceskosten.
Tegen dit besluit heeft de maatschap beroep ingesteld.
Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
De maatschap heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2025, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en mr. J. de Vet, en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door L.J. Honigh en mr. J. Kone, zijn verschenen. Aan het eind van de behandeling hebben partijen afgesproken over een deel van de geschilpunten nog eens overleg te hebben. Daarvoor is de behandeling geschorst.
Bij brieven van 20 februari 2025 hebben de maatschap en gedeputeerde staten ieder aangegeven dat het overleg niet tot overeenstemming heeft geleid.
Na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, heeft geen van de partijen binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht opnieuw op zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. De maatschap exploiteerde een melkveebedrijf aan de [locatie 1] in Mariënheem, gemeente Raalte (hierna: oude locatie). Dit bedrijf, waar ongeveer 340 melkkoeien met bijbehorend jongvee werden gehouden, was gelegen op 550 meter van het Natura 2000-gebied Boetelerveld en op 200 meter van de rondom dat natuurgebied te realiseren bufferzone. Op 4 april 2016 is een zogeheten overeenkomst inzake bedrijfsverplaatsing tot stand gekomen tussen de maatschap en de provincie Overijssel. Daarbij zijn door de maatschap (onder andere) een aantal nabij het Boetelerveld gelegen cultuurgronden, die gebruikt werden voor de exploitatie van het bedrijf, aan de provincie Overijssel verkocht. De provincie kan door het verwerven van die gronden maatregelen treffen die voor de instandhouding van het Boetelerveld noodzakelijk zijn.
2. De maatschap is tot deze verkoop overgegaan, omdat zij de wens had (een gedeelte van) haar melkveebedrijf te verplaatsen naar de [locatie 2] in Tiendeveen, gemeente Hoogeveen (hierna: nieuwe locatie). Zij heeft voor die verplaatsing op 7 juli 2017, overeenkomstig paragraaf 9.4 van het Uitvoeringsbesluit subsidies Overijssel 2017 (hierna: het Ubs 2017), een subsidie van € 759.104,00 aangevraagd. De maatschap heeft dit bedrag bij e-mailbericht van 4 augustus 2017 bijgesteld naar € 600.000,00. Deze aanvraag is door gedeputeerde staten bij het besluit van 20 juli 2018 deels gehonoreerd in zoverre dat aan de maatschap een subsidie is verleend van € 221.476,62. In datzelfde besluit is die subsidie (ongewijzigd) vastgesteld. Volgens gedeputeerde staten zijn de kosten van de maatschap die zijn gemaakt vóór de ontvangst van de subsidieaanvraag op 7 juli 2017 niet subsidiabel. Ook de sloopkosten van de maatschap zijn, voor zover die zien op de oude locatie, niet subsidiabel. Sloop op die locatie was volgens gedeputeerde staten niet nodig, aangezien daarover niets is opgenomen in de overeenkomst over bedrijfsverplaatsing.
3. Bij besluit van 18 maart 2019 hebben gedeputeerde staten het door de maatschap hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het hiertegen gerichte beroep eveneens ongegrond verklaard.
Uitspraak Afdeling 3 november 2021
4. Bij uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2441, heeft de Afdeling het hoger beroep van de maatschap gegrond verklaard, en de uitspraak van de rechtbank Overijssel en het besluit op bezwaar van 18 maart 2019 vernietigd. Volgens de Afdeling moeten gedeputeerde staten de sloopkosten van de maatschap, die zien op de oude locatie, alsnog subsidiëren, omdat de maatschap er naar aanleiding van een mededeling van een medewerker van de provincie op mocht vertrouwen dat die kosten vergoed zouden worden. Verder heeft zij overwogen dat de subsidieperiode is aangevangen op 7 juli 2017, de dag van ontvangst van de aanvraag, maar ten onrechte is geëindigd op 1 april 2018, omdat het gedeputeerde staten duidelijk had moeten zijn dat de subsidiabele activiteiten toen nog niet (volledig) waren uitgevoerd. Gelet hierop moeten gedeputeerde staten opnieuw bezien wanneer de subsidieperiode is geëindigd, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat zij een subsidieperiode van in beginsel twee jaren hanteren. De Afdeling heeft ten slotte bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Besluit van 8 februari 2023
5. Bij besluit van 8 februari 2023 hebben gedeputeerde staten opnieuw op het bezwaar van de maatschap beslist. In dit besluit hebben gedeputeerde staten uiteengezet dat zij de subsidieperiode hebben verlengd, in de zin dat de periode is aangevangen op 7 juli 2017 en vanaf dat moment twee jaar bedraagt. Dit betekent dat extra subsidie wordt verleend over de periode na april 2018 (het oorspronkelijke einde van de subsidieperiode) tot juli 2019. Het gaat om een bedrag van € 54.855,00, aldus gedeputeerde staten.
Gedeputeerde staten hebben in het besluit verder uiteengezet dat de kosten die binnen de oorspronkelijke subsidieperiode zijn gemaakt, dus tot en met april 2018, niet opnieuw zijn beoordeeld. Tegen de berekening van die kosten is geen bezwaar gemaakt en uit de uitspraak van de Afdeling volgt ook niet dat deze berekening moet worden heroverwogen, aldus gedeputeerde staten. Wel hebben zij een extra subsidiebedrag van € 112.000,00 toegekend voor de kosten van de bouw van een nieuwe stal. Deze kosten waren aanvankelijk niet vergoed, omdat het vermoeden bestond dat er facturen waren gecrediteerd om de kosten binnen de subsidieperiode te laten vallen. Inmiddels is gebleken dat het om voorschotbedragen ging en dat de facturen in overeenstemming zijn gebracht met de fasering van de gerealiseerde activiteiten. Om die reden zijn deze kosten nu wel subsidiabel, aldus gedeputeerde staten.
Gedeputeerde staten hebben ten slotte in het besluit uiteengezet dat zij de sloopkosten die zijn gemaakt na de aanvang van de subsidieperiode en nadat de mededeling door hun medewerker is gedaan, vergoeden. Het gaat om een bedrag van in totaal € 10.148,35. Een gedeelte van de factuur die is opgevoerd als sloopkosten is aan te merken als verhuiskosten. Dat bedrag van € 6.760,00 komt als zijnde verhuiskosten voor vergoeding in aanmerking.
Het voorgaande betekent dat de maatschap aanspraak maakt op een aanvullende subsidie van € 10.148,35 voor sloopkosten, € 166.855,00 voor investeringskosten en € 6.760,00 voor advies- en verhuiskosten. Daarmee heeft de maatschap recht op een bedrag van € 183.763,35 aan aanvullende subsidie, aldus gedeputeerde staten.
6. De maatschap kan zich met dit nieuwe besluit op bezwaar niet verenigen en heeft beroep ingesteld.
Het oordeel van de Afdeling over het beroep
7. De maatschap betoogt dat gedeputeerde staten niet voor al haar facturen, die betrekking hebben op investeringen in de subsidieperiode, subsidie hebben verstrekt, terwijl er nog voor € 34.592,00 ruimte is aan subsidie. Zij wijst er in dit kader op dat zij voor € 95.000,00 heeft geïnvesteerd in zonnepanelen. Volgens de maatschap zijn de facturen voor zonnepanelen destijds wel ingediend, maar was als bedrag van de facturen toen ‘PM’ vermeld. De reden hiervoor was dat deze facturen toentertijd niet meer nodig waren om tot het maximaal subsidiabele investeringsbedrag te komen. Dat ligt nu anders. Gedeputeerde staten hebben niet onderbouwd waarom de kosten van de zonnepanelen niet subsidiabel zouden zijn. De overige facturen zijn toentertijd wel ingediend onder vermelding van het specifieke factuurbedrag, maar het is onduidelijk gebleven waarom er voor deze facturen geen subsidie is verstrekt. Het lijkt er op dat deze door gedeputeerde staten gewoon over het hoofd zijn gezien. Het gaat om een bedrag van € 10.700,00 aan facturen, waarvoor maximaal € 4.280,00 (= 40%) aan subsidie had moeten worden verstrekt. Voor zover gedeputeerde staten nu stellen dat de maatschap al eerder over het niet subsidiëren van de facturen had moeten klagen, volgt de maatschap dit niet. Volgens haar is destijds iedereen ontgaan dat de betreffende facturen niet voor subsidie in aanmerking zijn gebracht, omdat de discussie toen niet op het niveau van individuele facturen werd gevoerd. Het verzuim is aan het licht gekomen omdat ter uitvoering van de uitspraak van 3 november 2021 opnieuw in de administratie moest worden gedoken. Nu de zaak na die uitspraak is terugverwezen naar de bezwaarfase en daarin nieuwe informatie met betrekking tot destijds in bezwaar gemiste feiten aan het licht is gekomen, dienen gedeputeerde staten, ex nunc oordelend, deze feiten alsnog mee te nemen, aldus de maatschap.
7.1. De maatschap heeft voordat het (primaire) besluit van 20 juli 2018 was genomen haar subsidieaanvraag nader onderbouwd door facturen en overzichten van haar investeringen en overige kosten over te leggen. Op één van die overzichten zijn onder meer de posten ‘geplande investering in zonnepanelen’ ter hoogte van € 120.000,00 en ‘verzwaring meterkast t.b.v. zonnepanelen’ ter hoogte van € 15.000,00 opgenomen. In de bijlage bij het besluit van 20 juli 2018 zijn deze posten niet opgenomen. Daarmee zijn deze posten niet voor subsidie in aanmerking gebracht. De maatschap is hier in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 niet tegen op gekomen.
7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder r.o. 12), is in de rechtspraak van de Afdeling de mogelijkheid begrensd om nieuwe gronden aan te dragen in een beroep tegen een nieuw besluit dat genomen wordt nadat een eerder besluit is vernietigd. Die begrenzing houdt in dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Gronden hadden niet eerder kunnen worden aangevoerd als bijvoorbeeld het nieuwe besluit de partij in een nadeligere positie brengt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit en die gronden daarover gaan.
7.3. Nu de maatschap in de procedure die uiteindelijk heeft geleid tot voormelde uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 niet heeft aangevoerd dat de kosten van de zonnepanelen ten onrechte niet voor subsidie in aanmerking zijn gebracht, terwijl zij dat redelijkerwijs wel had kunnen doen, en het nieuwe besluit op bezwaar niet nadeliger is voor de maatschap dan de eerdere besluitvorming, dient deze grond nu buiten beschouwing te blijven.
Dat, naar de maatschap op de zitting van 23 januari 2025 heeft gesteld, voor haar niet duidelijk was dat de kosten van de zonnepanelen niet voor subsidie in aanmerking waren gebracht, kan niet tot een ander oordeel leiden. In het besluit van 20 juli 2018 is voor de berekening van de subsidie uitdrukkelijk verwezen naar de bijlage, waarin de toegekende subsidie per post uiteen was gezet. Gelet hierop had voor de maatschap duidelijk moeten zijn dat als een post in de bijlage niet werd vermeld, daarvoor ook geen subsidie was toegekend.
7.4. Ook de grond die betrekking heeft op facturen van in totaal € 10.700,00 moet buiten beschouwing blijven. Over deze facturen, die betrekking hebben op de investeringskosten in de oorspronkelijk vastgestelde subsidieperiode (juli 2017-april 2018), hebben gedeputeerde staten gesteld, en dit is door de maatschap bevestigd, dat deze door de maatschap niet zijn overgelegd bij de aanvraag of in de periode daarna. Daarom zijn deze facturen niet meegenomen bij de vaststelling van de subsidie. In de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 zijn de facturen ook niet alsnog overgelegd en heeft de maatschap hierover niets aangevoerd, terwijl de maatschap dat redelijkerwijs wel had kunnen doen. Daarbij geldt ook hier dat het nieuwe besluit op bezwaar niet nadeliger is voor de maatschap dan het eerder vernietigde besluit. Dit betekent dat de grond nu niet meer aangevoerd kan worden.
7.5. Het betoog slaagt niet.
8. De maatschap betoogt verder dat met het bedrag aan sloopkosten van € 10.408,00 slechts 40% is vergoed, en deze kosten daarmee als investeringskosten zijn aangemerkt. Dit is echter onjuist; het gaat om sloopkosten. Dit betekent enerzijds dat de overige 60% nog moet worden vergoed, en anderzijds dat deze kosten ten onrechte ten laste van het subsidiebedrag dat beschikbaar is voor de investeringskosten zijn gebracht, aldus de maatschap.
8.1. Uit de bijlage bij het besluit van 8 februari 2023 kan worden afgeleid dat alle sloopkosten die betrekking hebben op de oude locatie en die zijn gemaakt na de aanvraag en na de door de medewerker gedane toezegging zijn vergoed. De sloopkosten waar het betoog van de maatschap op ziet, zijn gemaakt voorafgaand aan het indienen van de subsidieaanvraag. Om die reden zijn deze kosten niet subsidiabel. Dat gedeputeerde staten deze kosten voor 40% hebben vergoed en hebben aangegeven dit bedrag niet terug te vorderen, waardoor zij deze kosten feitelijk toch gedeeltelijk voor subsidie in aanmerking hebben gebracht, betekent, anders dan de maatschap betoogt, niet dat zij deze kosten nu alsnog volledig, voor 100%, voor vergoeding in aanmerking hoefden te brengen.
Het betoog slaagt niet.
9. De maatschap betoogt ten slotte dat gedeputeerde staten weliswaar hebben toegezegd dat zij wettelijke rente zullen vergoeden over het na te betalen bedrag, maar dat zij daarbij ten onrechte uitgaan van het consumententarief. Omdat de maatschap ondernemer is, heeft zij recht op de commerciële rente voor handelstransacties, aldus de maatschap.
9.1. Bij besluit van 24 maart 2023 hebben gedeputeerde staten de maatschap laten weten de wettelijke rente te zullen vergoeden en daarbij uit te gaan van de consumentenrente. Op grond van artikel 4:125, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft dit beroep mede betrekking op dit besluit.
9.2. De aan de maatschap toegekende tegemoetkoming is een bestuursrechtelijke geldschuld als bedoeld in artikel 4:85, eerste lid, van de Awb. Ingevolge artikel 4:98, eerste lid, van de Awb is de schuldenaar, in dit geval gedeputeerde staten, wettelijke rente overeenkomstig artikel 6:119, eerste lid van het Burgerlijk Wetboek verschuldigd indien hij niet binnen de voorgeschreven termijn heeft betaald. Laatstgenoemde bepaling schrijft het tarief voor dat van toepassing is op niet-handelstransacties (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2053). Dit betekent dat gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt stellen dat het tarief voor niet-handelstransacties van toepassing is.
9.3. Voor zover de maatschap heeft betoogd dat gedeputeerde staten ook rente verschuldigd waren over het later alsnog toegekende subsidiebedrag van € 112.000,00, volgt de Afdeling dit evenmin. De maatschap heeft op de zitting van 23 januari 2025 erkend dat er aanvankelijk onduidelijkheid bestond over de datering van deze facturen en dat het logisch was dat gedeputeerde staten om die reden aanvankelijk het bedrag van € 112.000,00 niet voor subsidie in aanmerking hebben gebracht. Nu het aan de maatschap was om die onduidelijkheid op te helderen en zij dit pas na de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 heeft gedaan, is het niet aan gedeputeerde staten te wijten dat het bedrag niet al eerder voor subsidie in aanmerking is gebracht. Gedeputeerde staten zijn over dit bedrag dan ook geen wettelijke rente verschuldigd.
9.4. Het betoog slaagt niet.
Conclusie beroep
10. Het beroep is ongegrond.
Overschrijding redelijke termijn
11. De maatschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: het EVRM).
11.1. Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
11.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
11.3. Gedeputeerde staten hebben het (pro forma) bezwaar van de maatschap ontvangen op 30 augustus 2018. Zij hebben op 18 maart 2019 op dit bezwaar beslist. De rechtbank heeft het daartegen gerichte beroep op 29 april 2019 ontvangen. Zij heeft op 24 april 2020 uitspraak gedaan. De Afdeling heeft het hoger beroep ontvangen op 2 juni 2020. Zij heeft op 3 november 2021 op het hoger beroep beslist en daarbij bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Het college heeft ter uitvoering van die uitspraak op 8 februari 2023 een nieuw besluit genomen. De Afdeling heeft het daartegen door de maatschap ingestelde beroep ontvangen op 17 maart 2023. Met de uitspraak van vandaag is op dat beroep beslist.
11.4. Vanaf het indienen van het bezwaarschrift op 30 augustus 2018 tot aan de uitspraak van vandaag zijn in totaal zes jaar en ruim zeven maanden verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn met twee jaar en ruim zeven maanden is overschreden (in totaal afgerond naar boven 32 maanden).
11.5. In zaken waarin een judiciële lus is toegepast, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De Afdeling zal beoordelen of dit het geval is.
11.6. De rechtbank heeft binnen de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar uitspraak gedaan op het bij haar ingestelde beroep. De Afdeling heeft na zeventien maanden uitspraak gedaan op het bij haar ingestelde hoger beroep. Dat betekent dat de redelijke behandelingsduur van het hoger beroep toen niet is overschreden. Vervolgens heeft de Afdeling na twee jaar en bijna twee maanden uitspraak gedaan op het beroep tegen het nieuwe besluit op bezwaar van 8 februari 2023. De Afdeling heeft daarmee de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar van dit beroep met bijna acht maanden overschreden. De totale overschrijding van de redelijke behandelingsduur door de Afdeling komt daarmee op - afgerond - acht maanden.
11.7. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 8/32 deel moet worden toegerekend aan de Afdeling. Gelet op wat hierboven staat, wordt de overschrijding van de redelijke termijn voor het overige, 24/32 deel, toegerekend aan gedeputeerde staten.
11.8. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan de maatschap toe te kennen bedrag € 3.000,00. Omdat de overschrijding aan gedeputeerde staten en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van gedeputeerde staten en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). De Staat wordt veroordeeld tot betaling van € 750,00 en gedeputeerde staten worden veroordeeld tot betaling van € 2.250,00 aan de maatschap als vergoeding voor door de maatschap geleden immateriële schade.
12. Gedeputeerde staten en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moeten, eveneens naar rato, de proceskosten die de maatschap in het kader van het doen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft gemaakt vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel om aan [appellante] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 2.250,00;
III. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 750,00;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 340,13, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 113,37, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
752