Uitspraak
202303317/1/R1.
Datum uitspraak: 9 april 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, deels tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
1. Morgan en Mees Amsterdam B.V., gevestigd in Amsterdam,
2. [appellante sub 2], gevestigd in Amsterdam,
3. [appellante sub 3A], gevestigd in [plaats], en [appellante sub 3B], gevestigd in [Amsterdam],
4. [appellante sub 4A], gevestigd in Amsterdam, en [appellant sub 4B], wonend in Amsterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 4]),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 april 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Westerpark Zuid" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Morgan en Mees, [appellant sub 2], [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B] en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2], [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 januari 2025, waar Morgan en Mees, vertegenwoordigd door mr. I. Haverkate, advocaat te Amsterdam, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. D. op de Hoek, advocaat te Amsterdam, [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B], vertegenwoordigd door mr. S.T.J. Olierook, advocaat te Den Haag, [appellant sub 4], vertegenwoordigd door [appellant sub 4] en mr. I.L. Haverkate, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door P. van Buul en R. Offenberg, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangswet inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 10 juni 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Bestemmingsplan
2. Het bestemmingsplan heeft betrekking op een gebied ten zuiden van de Haarlemmerweg in Amsterdam. Tot het plangebied behoren de Staatsliedenbuurt en de Frederik Hendrikbuurt, met uitzondering van een deel van het Frederik Hendrikplantsoen. Het plan is een actualisering en herziening van de bestaande bestemmingsplannen binnen de plangrens. Verder zijn in het plan locaties opgenomen waarvoor tot dan nog geen bestemmingsplan van kracht was, zogenoemde "witte vlekken". Het bestemmingsplan is overwegend conserverend van aard.
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
4. De relevante regelgeving en planregels van het vastgestelde bestemmingsplan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Het beroep van Morgan en Mees
5. Morgan en Mees exploiteert een boetiekhotel, restaurant en café aan de Tweede Hugo de Grootstraat 2 tot en met 8 in Amsterdam. Zij voert aan dat de raad het bestemmingsplan naar aanleiding van haar zienswijze weliswaar gewijzigd heeft vastgesteld, maar dat de wijzigingen op de verbeelding niet correct zijn doorgevoerd in de planregels. In de bestemmingsomschrijving in artikel 4.1 van de planregels ontbreekt namelijk een verwijzing naar de aanduidingen "horeca van categorie 5" en "terras" en in artikel 4.3.2, onder d, van de planregels wordt nog verwezen naar de onjuiste aanduiding "gemengd". Verder is de bedoeling van de raad om de bestaande rechten te behouden niet volledig in het plan verwerkt, omdat de horecafuncties in artikel 4.1, onder n, van de planregels beperkt zijn tot de kelder, het souterrain en de eerste bouwlaag.
5.1. De raad erkent dat hij in gebreke is gebleven om de door Morgan en Mees bedoelde aanpassingen correct in het bestemmingsplan door te voeren. Het bestreden besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Dit is in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
5.2. Het betoog slaagt.
Het beroep van [appellant sub 2]
6. [appellant sub 2] is eigenaar van houtzaagmolen De Otter en een aantal andere opstallen op het molenterrein aan de Gillis van Ledenberchstraat in Amsterdam. Zij wil de molen weer permanent laten draaien en het terrein herstellen en verduurzamen. Haar plannen omvatten de inrichting van het terrein en bijbehorende opstallen tot een museum met bijbehorende houtzaagactiviteiten, evenementen, horeca, bedrijven, kantoor en detailhandel en het realiseren van een bedrijfswoning voor de beheerder van het terrein.
Ingetrokken beroepsgrond
7. [appellant sub 2] heeft op de zitting haar beroepsgrond over digitale producten ingetrokken.
Oppervlakte ondergeschikte detailhandel
8. [appellant sub 2] voert aan dat de oppervlakte van ondergeschikte detailhandel binnen de functie bedrijven te klein is vastgesteld. Zij vertrouwde erop dat het ontwerpplan op dit punt zou worden aangepast en dat een oppervlakte van 200 m2 zou worden toegestaan, conform het voorheen geldende bestemmingsplan.
8.1. Aan het molenterrein is de bestemming "Gemengd-7" toegekend. Op grond van artikel 10.1 van de planregels zijn gronden met die bestemming onder meer bestemd voor ‘bedrijven’ en ‘cultuur en ontspanning’. Uit de begripsbepalingen volgt dat bij die beide functies ondergeschikte detailhandel mogelijk is. Artikel 1.65 van de planregels bepaalt dat ondergeschikte detailhandel niet-zelfstandige detailhandel is, die wordt of is gerealiseerd binnen een andere hoofdfunctie, tot een maximum van 20% van het vloeroppervlakte van de hoofdfunctie tot maximaal 100 m2.
8.2. Op de zitting heeft de raad, na overleg en met instemming van [appellant sub 2], gesteld dat het bestemmingsplan zo moet worden aangepast dat op het molenterrein in totaal 200 m2 aan ondergeschikte detailhandel mogelijk is en dat dit vrij te verdelen is over de functies ‘bedrijven’ en ‘cultuur en ontspanning’.
Het bestemmingsplan is in zoverre niet zorgvuldig voorbereid. Dit is in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
8.3. Het betoog slaagt.
Kantoorfunctie
9. [appellant sub 2] betoogt dat het gebruik als kantoor ten onrechte alleen als ondergeschikte of ondersteunende functie binnen de functie bedrijven is toegestaan. Het plan is volgens haar op dit punt in strijd met de in 2017 opgestelde gemeentelijke visie "Visie op Molenterrein De Otter", die als bijlage 5 bij de plantoelichting hoort (hierna: de gemeentelijke visie). Een kantoorfunctie past volgens haar ook goed bij het molenterrein.
9.1. Op de zitting heeft [appellant sub 2] erkend dat, anders dan zij in haar beroepschrift veronderstelde, het op 18 november 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Westerpark Zuid" geen zelfstandig kantoor op het molenterrein toeliet. Op het molenterrein waren bedrijven toegestaan. Een zelfstandig kantoor was niet mogelijk.
In de gemeentelijke visie is de locatie van het voormalige kantoorgebouw op het molenterrein weergegeven en benoemd. Daaruit volgt niet dat het toestaan van een kantoorfunctie uitgangspunt is. Wat [appellant sub 2] over de kantoorfunctie aanvoert, leidt niet tot het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd is met de gemeentelijke visie.
Verder is niet gebleken dat [appellant sub 2] voor de vaststelling van het bestemmingsplan een concreet initiatief voor een zelfstandig kantoor kenbaar heeft gemaakt. Gegeven het overwegend conserverende karakter van het bestemmingsplan, heeft de raad in wat [appellant sub 2] aanvoert geen aanleiding hoeven zien om een kantoorfunctie toe te staan.
9.2. Het betoog slaagt niet.
Parkeren
10. [appellant sub 2] betoogt dat artikel 10.3.2 van de planregels onrechtmatig is. Zij leidt uit die bepaling in samenhang met artikel 30.4 van de planregels af dat daarin een dynamische verwijzing naar parkeerbeleid is opgenomen, wat in strijd is met artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro).
10.1. Artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro bepaalt:
"Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten:
a. waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels;
[…]."
In artikel 10.3.2 van de planregels is bepaald dat voor de in artikel 10.1 onder b tot en met d vermelde functies geldt dat deze zijn toegestaan mits zij aan de gestelde parkeernormen voldoen.
In artikel 30.4 van de planregels is bepaald dat voor parkeren geldt dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen voldoende parkeergelegenheid voor auto’s moet worden gerealiseerd, waarbij voldoende betekent dat wordt voldaan aan de normen in de gemeentelijke parkeernota "Nota Parkeernormen Auto" (in werking per 1 juli 2017). Indien deze beleidsregel wordt gewijzigd, dient rekening te worden gehouden met de wijziging.
10.2. De Afdeling overweegt dat onduidelijk is wat moet worden verstaan onder "de gestelde parkeernormen" in artikel 10.3.2 van de planregels. Als daarmee de in artikel 30.4 bedoelde parkeernormen worden bedoeld, is van belang dat de verwijzing in die planregel naar beleidsregels een dynamische verwijzing is. Op grond van artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro is een dynamische verwijzing naar beleidsregels in beginsel toegestaan. Die bepaling biedt echter geen grondslag voor de verwijzing die hier dan aan de orde zou zijn. De verwijzing naar parkeernormen in artikel 10.3.2 van de planregels is namelijk niet beperkt tot gevallen waarin een bevoegdheid wordt uitgeoefend, zoals bedoeld in artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Gelet hierop is artikel 10.3.2 van de planregels in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
10.3. Het betoog slaagt.
Molenbiotoop
11. [appellant sub 2] betoogt ten slotte dat in het bestemmingsplan ten onrechte geen vrijwaringszone ten behoeve van de molenbiotoop rond molen De Otter is opgenomen ter bescherming van de functie van de molen. Volgens haar is het opnemen van een vrijwaringszone nodig om verder verlies van windvang te voorkomen.
11.1. In de Nota van beantwoording zienswijzen heeft de raad toegelicht waarom geen vrijwaringszone is opgenomen. De raad stelt zich op het standpunt dat een vrijwaringszone ten behoeve van de molenbiotoop niet nodig is, omdat het plangebied al volledig bebouwd is en het bestemmingsplan geen nieuwe de windvang verstorende bouwmogelijkheden biedt. In verweer heeft de raad verder toegelicht dat het bestemmingsplan in de brede omtrek rond de molen geen nieuwe bouwhoogtes mogelijk maakt, omdat daarin geregeld is dat de bestaande bouwhoogte heeft te gelden als maximale bouwhoogte. Daarmee is voor ieder perceel gegarandeerd dat de bouwhoogte niet toeneemt en is planologisch geen afname van de bestaande windvang aan de orde. Het college ziet geen grond voor opneming van een vrijwaringszone met het oog op aanvragen voor afwijking van het bestemmingsplan. Wanneer een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan wordt aangevraagd, zal het college het belang van behoud van windvang, indien dat in geding is, bij de ruimtelijke afweging moeten betrekken. Op de zitting heeft de raad overigens gewezen op het beleid om in deze omgeving niet mee te werken aan het zogenoemde "optoppen" van gebouwen.
11.2. In het voorgaande, op 18 november 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Westerpark Zuid" is geen vrijwaringszone ten behoeve van de molenbiotoop opgenomen.
In nationale wettelijke bepalingen zijn geen concrete normen opgenomen over bebouwing binnen molenbiotopen. Ook in de provinciale Omgevingsverordening NH2020 zijn daarover geen normen opgenomen. De Leidraad Landschap en Cultuurhistorie 2018 (hierna: de Leidraad) heeft betrekking op ruimtelijke ontwikkelingen in het landelijke gebied. Het plangebied behoort daar niet toe. De raad heeft daarop gewezen in de Nota van beantwoording zienswijzen. Zoals [appellant sub 2] heeft gesteld, is molen De Otter wel weergegeven op een bijlage bij de Leidraad die over molenbiotopen gaat. Ook als die bijlage moet worden gezien als provinciaal beleid voor ontwikkelingen buiten het landelijke gebied, is de raad daaraan echter niet gebonden. Hij moet daarmee dan wel rekening houden.
In de bedoelde bijlage bij de Leidraad staat dat bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen rekening moet worden gehouden met de molenbiotoop. Daarbij is uitgangspunt dat binnen 100 m rond de molen geen bebouwing hoger dan de onderste punt van de verticaal staande wiek mag worden opgericht en dat binnen 100 tot 400 m rond de molen geen bebouwing hoger dan 1/100 van de afstand tussen bouwwerk en molen mag worden opgericht.
De raad heeft gemotiveerd waarom hij niet aansluit bij de normen in de Leidraad. Volgens de raad maakt het bestemmingsplan geen ontwikkelingen mogelijk die de bestaande windvang van de molen verder beperken. In het bestemmingsplan is wel een algemeen geformuleerde bevoegdheid opgenomen om bij omgevingsvergunning van bepaalde bouwregels in het plan af te wijken. Zoals de raad stelt, moet een eventuele beperking van de windvang worden betrokken bij de beoordeling of zo’n afwijking in een individueel geval ruimtelijk aanvaardbaar is. Die beoordeling vindt plaats in een vergunningprocedure en hoeft niet bij de vaststelling van het bestemmingsplan plaats te vinden. Wat [appellant sub 2] aanvoert, geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet heeft mogen beslissen om geen vrijwaringszone ten behoeve van de molenbiotoop op te nemen.
11.3. Het betoog slaagt niet.
12. [appellant sub 2] voert verder aan dat de grenzen van het bestemmingsplan moeten worden aangepast om een effectief beschermde molenbiotoop met een straal van 400 m mogelijk te maken. Gronden binnen die straal hebben in het op 1 april 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Food Center Amsterdam" een woonbestemming die door middel van een uitwerkingsplan moet worden uitgewerkt.
12.1. De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Wat [appellant sub 2] aanvoert, geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient. Zij betrekt daarbij dat de bescherming van het belang van de molen ook in het bestemmingsplan "Food Center Amsterdam" kan worden gewaarborgd. Met het oog op die bescherming is overigens een specifieke bepaling in de uitwerkingsregels van dat plan opgenomen.
12.2. Het betoog slaagt niet.
Het beroep van [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B]
13. [appellante sub 3A] is eigenaar van de panden aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Amsterdam. [appellante sub 3B] exploiteert een supermarkt in die panden. Zij voeren aan dat de percelen [locatie 1] en [locatie 2] ten onrechte niet de functieaanduiding "supermarkt" hebben gekregen. Door het ontbreken van die aanduiding is de supermarktfunctie daar wegbestemd, terwijl uit de plantoelichting volgt dat bestaande rechten worden gerespecteerd.
13.1. De raad erkent dat hij aan de percelen [locatie 1] en [locatie 2] ten onrechte niet de aanduiding "supermarkt" heeft toegekend. Het bestreden besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Dit is in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
13.2. Het betoog slaagt.
Het beroep van [appellant sub 4]
14. [appellante sub 4A] is eigenaar en verhuurder van de begane grond van het pand aan het [locatie 1] in Amsterdam (hierna: de locatie). [appellant sub 4B] was ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan bestuurder en enig aandeelhouder van de vennootschap. [appellant sub 4] wil een tandartsenpraktijk op de locatie vestigen, maar dat laat het vastgestelde bestemmingsplan niet toe. Ook wil zij de mogelijkheid behouden om daar een kleine supermarkt of horeca van categorie 1 te vestigen.
Dienstenrichtlijn
15. [appellant sub 4] betoogt dat de in de planregels opgenomen beperkingen van detailhandel en horeca op de locatie in strijd zijn met artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Op de zitting heeft zij daaraan toegevoegd dat ook de gebruiksregel over de vestigingsgrootte in strijd is met die bepaling. De noodzakelijkheid en de evenredigheid van het vestigingsverbod voor detailhandel in de vorm van een supermarkt en horeca van categorie 1 en de beperking van de grootte van een vestiging zijn volgens haar niet onderbouwd en kunnen daarom niet worden getoetst.
Op de zitting heeft [appellant sub 4] laten weten dat haar betoog over de Dienstenrichtlijn geen betrekking meer heeft op maatschappelijke dienstverlening.
15.1. Aan de locatie is de bestemming "Gemengd-1" toegekend. Verder heeft de locatie in het bestemmingsplan de aanduiding "horeca van categorie 3" gekregen.
Artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels bepaalt, voor zover hier van belang, dat de voor "Gemengd-1" aangewezen gronden bestemd zijn voor detailhandel, niet zijnde een supermarkt. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder h, is horeca van categorie 1 uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "horeca van categorie 1".
Artikel 4.3.2, onder a, van de planregels bepaalt dat voor de in artikel 4.1 genoemde functies een maximale bruto vloeroppervlakte van 250 m2 per vestiging geldt.
15.2. Artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels bevat een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn. Die eis is echter niet relevant voor de locatie. Een supermarkt in de zin van het bestemmingsplan is een winkel met een bruto vloeroppervlakte van minimaal 500 m2. De locatie heeft een veel kleinere oppervlakte en de planregel staat er niet aan in de weg dat daar een winkel voor hoofdzakelijk levensmiddelen wordt gevestigd. De vraag of het niet toelaten van een supermarkt in de zin van het bestemmingsplan noodzakelijk en evenredig is, hoeft daarom niet te worden beantwoord. De Afdeling gaat in zoverre aan het betoog van [appellant sub 4] voorbij.
15.3. [appellant sub 4] stelt dat de in artikel 4.3.2, onder a, van de planregels opgenomen maximale bruto vloeroppervlakte (bvo) van 250 m2 een eis is in de zin van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn die voor haar een beperking oplevert. In de door [appellant sub 4] overgelegde ruimtelijke onderbouwing van 15 maart 2022 staat dat de locatie een totale oppervlakte heeft van 252 m2. Die oppervlakte wordt door de raad niet betwist. Dit betekent dat [appellant sub 4] niet de totale oppervlakte van de locatie mag gebruiken voor de vestiging van detailhandel of een andere dienstenactiviteit.
In paragraaf 6.3.2 van de plantoelichting staat dat de in de Structuurvisie Amsterdam 2040 aangewezen stadsstraten de bestemming "Gemengd-1" hebben gekregen. Uitgangspunt voor deze bestemming is primair de bescherming van de winkelfunctie in de onderste bouwlagen (plint). De visie is dat deze straten een publieksgerichte uitstraling en aantrekkingskracht moeten hebben, mede om de leefbaarheid van de gemengde woongebieden te beschermen. Toegelicht is dat bij recht een maximum vestigingsgrootte van 250 m2 bvo wordt toegestaan zodat de diversiteit van een winkelstraat voorop staat. Ook in paragraaf 2.2 van de plantoelichting staat dat voor de verschillende functies een maximum vestigingsgrootte is opgenomen om de diversiteit van de winkels en het winkelaanbod te stimuleren. In paragraaf 5.4.1 is verder met verwijzing naar de Structuurvisie toegelicht dat stadsstraten en -pleinen de stedelijke openbare ontmoetings- en uitwisselingsruimtes bij uitstek zijn. Daar moeten de rustige woonmilieus worden voorzien van de noodzakelijke stedelijkheid ‘om de hoek’. Op de zitting heeft de raad bevestigd dat met de planregel wordt beoogd de diversiteit in het aanbod te behouden en te stimuleren en toegelicht dat het opnemen van een maximale vestigingsgrootte van 250 m2 gebruikelijk is in Amsterdamse bestemmingsplannen.
Hieruit volgt dat de raad met de beperking van het aantal m2 bvo de diversiteit in de stadsstraten wil waarborgen ter bescherming van het stedelijke milieu. Een dergelijk doel waarmee de raad de planregel rechtvaardigt, is in artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn aangemerkt als een dwingende reden van algemeen belang. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat de planregeling een goede ruimtelijke ordening dient. [appellant sub 4] heeft alleen in algemene zin gesteld dat de planregel in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Niet gebleken is dat de nadelige gevolgen van de eis voor haar onevenredig zijn in verhouding tot het te dienen doel. Dat [appellant sub 4] een geringe oppervlakte van 2 m2, van in totaal 252 m2 bvo, niet mag gebruiken voor detailhandel of een andere dienstenactiviteit, betekent nog niet dat zij onevenredig wordt beperkt in haar mogelijkheden. De Afdeling is van oordeel dat de planregeling op dit punt voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Het betoog slaagt in zoverre niet.
15.4. In het bestemmingsplan heeft "horeca van categorie 1" betrekking op fastfood. Anders dan het voorgaande op 18 november 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Westerpark Zuid", laat het bestemmingsplan horeca van categorie 1 niet toe op de locatie. Horeca van de categorieën 3 en 4, een café of restaurant, is daar vanwege de toekenning van de aanduiding "horeca van categorie 3" wel toegestaan. In de Nota van beantwoording zienswijzen staat dat die functieaanduiding is toegekend, omdat het Van Limburg Stirumplein in de Horecanota 2011 is aangewezen als horecaconcentratiegebied en dat dit beleid nog steeds van toepassing is. In paragraaf 5.5.1 van de plantoelichting staat echter dat het plangebied geen onderdeel is van een horecaconcentratiegebied. Onduidelijk is daarom of de locatie volgens de raad in een horecaconcentratiegebied ligt. Onduidelijk is ook wat een aanwijzing als horecaconcentratiegebied betekent voor de mogelijkheden om horeca van categorie 1 te vestigen. Op de zitting heeft de raad die onduidelijkheid niet kunnen wegnemen. Uit de plantoelichting kan ook niet worden opgemaakt waarom het bestemmingsplan horeca van categorie 1 op de locatie niet langer mogelijk maakt. De raad heeft niet onderbouwd dat de eis in artikel 4.1, aanhef en onder h, van de planregels, die samen met de verbeelding de vestiging van horeca van categorie 1 op de locatie verbiedt, voldoet aan de criteria in artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Het bestreden besluit is op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd en daarom in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
15.5. Het betoog slaagt voor zover dat betrekking heeft op horeca van categorie 1.
Tandartsenpraktijk
16. [appellant sub 4] betoogt dat de motivering van het bestreden besluit ontoereikend is, omdat een afweging over haar concrete initiatief om een tandartsenpraktijk op de locatie te vestigen ontbreekt. Zij wijst op het ontwerpplan, waarin wel een maatschappelijke functie was toegekend aan andere panden aan het Van Limburg Stirumplein. Dat was voor haar aanleiding om een omgevingsvergunning voor een tandartsenpraktijk aan te vragen. [appellant sub 4] voert aan dat de raad bij afweging van de betrokken belangen niet heeft kunnen weigeren om een tandartsenpraktijk op de locatie mogelijk te maken. Zij wijst er daarbij op dat niet duidelijk is of het Van Limburg Stirumplein nog tot een horecaconcentratiegebied behoort. Bovendien kan door de aanwezigheid van afvalcontainers die zijn geplaatst pal voor haar pand geen terras voor haar pand worden aangelegd, terwijl aantrekkelijke terrassen in de Horecanota juist als een beleidsdoelstelling is geformuleerd. De locatie is hierdoor ook nagenoeg ongeschikt om te verhuren aan een horecaondernemer.
16.1. In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
16.2. [appellant sub 4] heeft in haar zienswijze gewezen op haar plannen voor de vestiging van een tandartsenpraktijk. In de Nota van beantwoording heeft de raad naar aanleiding van haar zienswijze gesteld dat het Van Limburg Stirumplein in de Omgevingsvisie is aangewezen als stadsstraat en dat de raad wil dat stadsstraten een publieksgerichte uitstraling en aantrekkingskracht hebben. Verder stelt de raad daarin dat het Van Limburg Stirumplein is aangewezen als horecaconcentratiegebied.
In verweer stelt de raad dat hij niet tot een andere conclusie kan komen dan dat vestiging van een tandartsenpraktijk op de locatie ongewenst is. Hij verwijst daartoe naar de besluitvorming van het college van burgemeester en wethouders over het door [appellant sub 4] gewenste gebruik van de locatie. Daarin is uiteengezet dat het Van Limburg Stirumplein zich volgens het college goed leent voor horeca en andere publieksgerichte functies en bovendien een representatieve functie heeft waar mensen elkaar kunnen ontmoeten. Door het faciliteren van publieksgerichte functies blijft de representatieve uitstraling geborgd en behouden en een tandartsenpraktijk heeft niet de gewenste publieksgerichte uitstraling en aantrekkingskracht. De vestiging van een tandartsenpraktijk is doorgaans alleen interessant voor omwonenden.
16.3. De Afdeling is van oordeel dat de raad hiermee niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij een tandartsenpraktijk op de locatie niet ruimtelijk aanvaardbaar vindt. Gelet op wat hiervoor onder 15.4 is overwogen, ligt de locatie volgens de raad mogelijk niet meer in een horecaconcentratiegebied. De raad heeft op de zitting verklaard dat hij inmiddels in dit deel van het plangebied niet meer vol wil inzetten op horeca en dat hij niet meer volledig achter het beleid staat dat in de Horecanota 2011 is neergelegd. Verder maakt het bestemmingsplan op de locatie, naast detailhandel en horeca, ook consumentverzorgende dienstverlening en publieksgerichte zakelijke dienstverlening mogelijk. Daartoe behoren volgens de begripsomschrijvingen in de planregels bijvoorbeeld een schoonheidsinstituut, een pedicure en een bankfiliaal. Niet valt in te zien dat een kleinschalige tandartsenpraktijk zich in ruimtelijk relevante zin onderscheidt van dit soort functies. In het licht daarvan heeft de raad ook onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van [appellant sub 4] bij de vestiging van een tandartsenpraktijk op de locatie minder zwaar zou moeten wegen dan het belang om vast te houden aan de toegelaten functies. Het bestreden besluit is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd en daarom in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
16.4. Het betoog slaagt.
Overige beroepsgronden
17. De overige beroepsgronden van [appellant sub 4] over de voorbereidingsprocedure en de beantwoording van haar zienswijze geven geen aanleiding voor de conclusie dat het bestreden besluit andere gebreken bevat.
Conclusie en opdracht
Einduitspraak voor Morgan en Mees en [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B]
18. De beroepen van Morgan en Mees en [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B] zijn gegrond. Gelet op wat hiervoor onder 5.1 en 13.1 is overwogen, moet het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan gedeeltelijk worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
19. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
Op voorstel van Morgan en Mees en met instemming van de raad zal de Afdeling bepalen dat:
- artikel 4.1, onder n, van de planregels komt te luiden: "horeca van categorie 3, horeca van categorie 4, kantoren, bedrijven en maatschappelijke dienstverlening niet zijnde geluidsgevoelige bestemming, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van gemengd-1";";
- in artikel 4.1 direct onder n, twee nieuwe onderdelen worden toegevoegd, die komen te luiden:
"o. horeca van categorie 5, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "horeca van categorie 5";
p. terras, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "terras";"
en dat de daaropvolgende alfabetische volgorde in artikel 4.1 daarop wordt aangepast;
- artikel 4.3.2, onderdeel d, komt te luiden: "het bepaalde onder a. is ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van gemengd-1" alleen van toepassing op detailhandel".
Op voorstel van [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B] en met instemming van de raad zal de Afdeling verder bepalen dat aan percelen [locatie 1] en [locatie 2] de functieaanduiding "supermarkt" wordt toegekend.
20. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
21. De raad moet de proceskosten van Morgan en Mees en van [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B] vergoeden.
Tussenuitspraak voor [appellant sub 2] en [appellant sub 4]
22. De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 4] hebben gebreken in het bestreden besluit aan het licht gebracht.
Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om deze gebreken binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. De raad kan dat doen door met inachtneming van wat onder 8.2, 10.2, 15.4 en 16.3 is overwogen:
a. de planregels zo aan te passen dat op het molenterrein ondergeschikte detailhandel mogelijk is met een vloeroppervlakte van in totaal 200 m2, vrij te verdelen over de toegestane functies ‘bedrijven’ en ‘cultuur en ontspanning’;
b. artikel 10.3.2 van de planregels te schrappen of te wijzigen;
c. alsnog toereikend te motiveren dat de planregeling in artikel 4.1, aanhef en onder h, van de planregels samen met de verbeelding, in overeenstemming is met artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn, dan wel een ander besluit te nemen;
d. alsnog toereikend te motiveren dat een tandartsenpraktijk op de locatie niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, dan wel een ander besluit te nemen.
De raad moet de Afdeling, [appellant sub 2] en [appellant sub 4] de uitkomst meedelen en het gewijzigde of nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. De raad hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw toe te passen.
23. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
Einduitspraak:
I. verklaart de beroepen van Morgan en Mees Amsterdam B.V. en [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B] gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Amsterdam van 5 april 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Westerpark Zuid" voor zover:
- het betreft artikel 4.1, onder n, van de planregels en voor zover in artikel 4.1 van de planregels niet een verwijzing naar de aanduidingen "horeca van categorie 5" en "terras" is opgenomen;
- het betreft artikel 4.3.2, onder d, van de planregels;
- aan de percelen [locatie 1] en [locatie 2] niet de functieaanduiding "supermarkt" is toegekend;
III. bepaalt dat:
- artikel 4.1, onder n, van de planregels komt te luiden:
"horeca van categorie 3, horeca van categorie 4, kantoren, bedrijven en maatschappelijke dienstverlening niet zijnde geluidsgevoelige bestemming, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van gemengd-1";";
- in artikel 4.1 direct onder n, twee nieuwe onderdelen worden toegevoegd, die komen te luiden:
"o. horeca van categorie 5, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "horeca van categorie 5";
p. terras, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "terras";"
en dat de daaropvolgende alfabetische volgorde in artikel 4.1 daarop wordt aangepast;
- artikel 4.3.2, onderdeel d, komt te luiden:
"het bepaalde onder a. is ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van gemengd-1" alleen van toepassing op detailhandel."
- op de verbeelding aan de percelen [locatie 1] en [locatie 2] de functieaanduiding "supermarkt" wordt toegekend;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van de raad van de gemeente Amsterdam van 5 april 2023;
V. draagt de raad van de gemeente Amsterdam op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II en III worden verwerkt op de landelijke voorziening;
VI. veroordeelt de raad van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van:
- Morgan en Mees Amsterdam B.V. tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B] tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Amsterdam aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
- € 365,00 voor Morgan en Mees Amsterdam B.V.;
- € 365,00 voor [appellante sub 3A] en [appellante sub 3B] , met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Tussenuitspraak:
draagt de raad van de gemeente Amsterdam op om:
- binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overweging 22 de daar omschreven gebreken in het besluit van 5 april 2023 te herstellen, en- de Afdeling, [appellante sub 2] en [appellante sub 4A] en [appellant sub 4B] de uitkomst daarvan mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
w.g. Visser
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2025
148
BIJLAGE
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn)
Artikel 4
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
7) "eis": elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;
8) "dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, waaronder de volgende gronden: […], bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, […];
[…].
Artikel 15
1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[…].
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
[…]
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
[…].
Bestemmingsplan Westerpark Zuid, zoals dat is vastgesteld op 5 april 2023
Artikel 1 Begrippen
[…]
1.12 Bedrijven
ondernemingen, daaronder mede begrepen broedplaatsen, waar goederen worden vervaardigd, bewerkt, geïnstalleerd of verhandeld, waarbij ondergeschikte detailhandel, ondergeschikte horeca en kantoor als bedrijfsondersteunend onderdeel is toegestaan, met dien verstande dat alleen bedrijven (niet zijnde zelfstandig kantoor, detailhandel, horeca, onderwijs of gezondheids- en welzijnszorg) zijn toegestaan, zoals weergegeven in desbetreffend artikel.
[…]
1.28 Consumentverzorgende dienstverlening
Persoonlijke verzorging van consumenten, waaronder kapperszaken, schoonheidsinstituten, nagelstudio’s, yoga, pilates en naar de aard daarmee gelijk te stellen bedrijven.
1.29 Cultuur en ontspanning
Musea, (muziek)theaters, dansscholen, expositieruimten en naar de aard daarmee gelijk te stellen voorzieningen, met inbegrip van bijbehorende ondergeschikte horeca en detailhandel.
[…]
1.46 Horeca van categorie 1
Fastfood (waaronder begrepen automatiek, snackbar, loketverkoop, fastfoodrestaurant en naar de aard daarmee te vergelijken bedrijven).
[…]
1.48 Horeca van categorie 3
Café (café, bar en naar de aard daarmee te vergelijken bedrijven).
1.49 Horeca van categorie 4
Restaurant (restaurant, koffie-, en theehuis, espressobar, lunchroom, juicebar en naar de aard daarmee te vergelijken bedrijven).
[…]
1.65 Ondergeschikte detailhandel
Niet-zelfstandige detailhandel, die wordt of is gerealiseerd binnen een andere hoofdfunctie, tot een maximum van 20% van het vloeroppervlakte van de hoofdfunctie tot maximaal 100 m².
[…]
1.75 Publieksgerichte zakelijke dienstverlening
Het bedrijfsmatig verlenen van diensten waarbij het publiek in overwegende mate rechtstreeks te woord wordt gestaan en geholpen, zoals reis- en uitzendbureaus, kapsalons, pedicures, wasserettes, makelaarskantoren en bankfilialen.
[…]
1.81 Supermarkt
Een vorm van detailhandel waar in overwegende mate levensmiddelen worden verkocht waarbij de winkel een bruto vloeroppervlakte heeft van minimaal 500 m2.
Artikel 4 Gemengd-1
4.1 Bestemmingsomschrijving
De voor Gemengd-1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. detailhandel, niet zijnde een supermarkt, inclusief bijbehorende ondergeschikte horeca in de kelder, souterrain en eerste bouwlaag;
b. consumentverzorgende dienstverlening in de kelder, souterrain en eerste bouwlaag;
c. publieksgerichte zakelijke dienstverlening in de kelder, souterrain en eerste bouwlaag;
d. toeristische voorzieningen, waar deze ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan rechtmatig zijn gerealiseerd;
e. woningen, al dan niet in combinatie met praktijk- of vrije beroepsuitoefening aan huis / bedrijf aan huis, in de tweede en hoger gelegen bouwlagen, waarbij toegangen tot woningen tevens in de eerste bouwlaag zijn toegestaan;
f. woningen inclusief ruimten ten behoeve van praktijk- of vrije beroepsuitoefening aan huis / bedrijf aan huis in de kelder, souterrain en eerste bouwlaag, waar deze ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan rechtmatig zijn gerealiseerd;
alsmede voor:
g. een supermarkt, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "supermarkt";
h. horeca van categorie 1 en horeca van categorie 4 in de kelder, souterrain en eerste bouwlaag, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "horeca van categorie 1";
i. horeca van categorie 3 en horeca van categorie 4 in de kelder, souterrain en eerste bouwlaag, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "horeca van categorie 3";
j. horeca van categorie 4 in de kelder, souterrain en eerste bouwlaag, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "horeca van categorie 4";
k. maatschappelijke dienstverlening niet zijnde geluidsgevoelige bestemmingen in de kelder, het souterrain en de eerste bouwlaag, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "maatschappelijk";
l. een sportschool, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "sportschool";
m. bijbehorende gebouwde parkeervoorzieningen in de kelder met bijbehorende in- en uitritten, bergingen en technische ruimten ter plaatse van de aanduiding "parkeergarage";
n. horeca van categorie 3, horeca van categorie 4, kantoren, bedrijven en maatschappelijke dienstverlening niet zijnde geluidsgevoelige bestemming in de kelder, souterrain en eerste bouwlaag, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van gemengd-1".
met bijbehorende;
o. tuinen en erven, zulks met uitzondering van horecaterrassen;
p. groenvoorzieningen;
q. speelvoorzieningen;
r. verblijfsgebied;
s. nutsvoorzieningen;
t. afvalinzamelingssystemen;
u. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
v. bergingen en andere nevenruimten.
[…]
4.3 Specifieke gebruiksregels
[…]
4.3.2 Vestigingsgrootte
a. Voor de in lid 4.1 genoemde functies geldt een maximale bruto vloeroppervlakte van 250 m2 per vestiging;
[…]
d. het bepaalde onder a. is ter plaatse van de aanduiding gemengd alleen van toepassing op detailhandel.
Artikel 10 Gemengd-7
10.1 Bestemmingsomschrijving
De voor Gemengd-7 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. een houtzaagmolen;
b. bedrijven;
c. maatschappelijke dienstverlening met uitzondering van geluidsgevoelige maatschappelijke voorzieningen;
d. cultuur en ontspanning;
met bijbehorende:
[…].
10.3 Specifieke gebruiksregels
[…]
10.3.2 Functies 10.1 b. t/m d.
Voor deze functies geldt dat deze zijn toegestaan mits zij aan de gestelde parkeernormen voldoen.
Artikel 30 Algemene gebruiksregels
[…]
30.4 Parkeernormen auto
Voor parkeren geldt dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen voldoende parkeergelegenheid voor auto's moet worden gerealiseerd, waarbij voldoende betekent dat wordt voldaan aan de normen in de beleidsregels die zijn neergelegd in de gemeentelijke parkeernota 'Nota Parkeernormen Auto' (in werking per 1 juli 2017). Indien deze beleidsregel gedurende de planperiode bij besluit (gelet op artikel 1:3, vierde lid, van de Awb) worden gewijzigd, dient rekening te worden gehouden met de wijziging.