Uitspraak
202104000/1/A2.
Datum uitspraak: 6 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Sociaal en Werkgelegenheidsfonds Timmerindustrie (hierna: SSWT), gevestigd te Bussum,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 mei 2021 in zaken nrs. 19/2708, 19/2706 en 19/2662 in de gedingen tussen:
SSWT
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, nu: de minister van Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 21 september 2017 heeft de staatssecretaris de aan SSWT verleende subsidies voor drie projecten (herzien) vastgesteld op nihil en de teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd.
Bij afzonderlijke besluiten van 4 juni 2019 heeft de staatssecretaris de door SSWT daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de besluiten van 21 september 2017 herroepen, de verleende subsidies vastgesteld op onderscheidenlijk € 506.105,00, € 1.635.688,00 en € 1.113.343,00 en de teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd.
Bij uitspraak van 11 mei 2021 heeft de rechtbank de door SSWT daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft SSWT hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
SSWT heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2023, waar SSWT, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd mr. M.B. Gschwind en C.G.A. de Kok, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Onder de minister wordt hierna ook de rechtsvoorganger van de minister verstaan.
2. SSWT is een Opleidings- en Ontwikkelingsfonds voor de timmerindustrie. SSWT heeft namens een aantal werkgevers en een aantal samenwerkingsverbanden van werkgevers subsidie uit het Europees Sociaal Fonds (hierna: ESF) aangevraagd voor drie scholingsprojecten. Met deze projecten willen de deelnemende organisaties hun werknemers praktijkopleidingen aanbieden om hen breder inzetbaar te maken en hun positie op de arbeidsmarkt te verbeteren.
Bij besluit van 21 juli 2009 heeft de minister voor het project Employability Timmerindustrie, projectnummer 2009ESFN478 (hierna: project 1) een subsidie verleend van maximaal € 2.016.650,00. De begindatum van het project is 1 april 2009 en de einddatum is 31 maart 2010. Bij besluit van 21 september 2013 heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 606.400,00.
Bij besluit van 10 mei 2010 heeft de minister voor het project Slimmer produceren Timmerindustrie, projectnummer 2010ESFN489 (hierna: project 2) een subsidie verleend van maximaal € 2.229.740,00. De begindatum van het project is 1 april 2010 en de einddatum is 15 augustus 2011.
Bij besluit van 4 mei 2011 heeft de minister voor het project De Extra Mijl, projectnummer 2011ESFN578 (hierna: project 3) een subsidie verleend van maximaal € 2.561.980. De begindatum van het project is 1 april 2011 en de einddatum is 17 augustus 2012.
3. De minister heeft SSWT op 17 november 2016 te kennen gegeven het voornemen te hebben om, naar aanleiding van een rapport van bevindingen van 17 november 2016 in het kader van project 3, de voor projecten 1, 2 en 3 verleende subsidie (herzien) vast te stellen op nihil. Op 31 januari 2017 heeft SSWT haar zienswijze op het voornemen gegeven.
4. Bij de besluiten van 21 september 2017 heeft de minister de voor de drie projecten verleende subsidie al dan niet herzien vastgesteld op nihil, omdat namens zes samenwerkingsverbanden van werkgevers - die lid zijn van Stichting Houtcirkel - buitenproportionele kosten aan praktijkopleidingen zijn gedeclareerd. Gelet op de omvang en inhoud van de bevindingen én het wezenlijke deel van de einddeclaraties dat de namens de zes samenwerkingsverbanden opgevoerde kosten voor de praktijkopleidingen vertegenwoordigen, heeft de minister de ESF-einddeclaraties en onderliggende ESF-administratie in zijn geheel als onvoldoende en onbetrouwbaar aangemerkt. Tegen deze besluiten heeft SSWT bezwaar gemaakt.
5. Hierop heeft de minister bij de besluiten van 4 juni 2019 zijn standpunt verlaten dat de ESF-einddeclaraties en de onderliggende
ESF-administratie in zijn geheel onvoldoende en onbetrouwbaar zijn. De minister stelt in plaats daarvan dat SSWT buitenproportionele kosten aan praktijkopleidingen heeft gedeclareerd en dat deze kosten daarom niet subsidiabel zijn. De minister heeft de voor de drie projecten verleende subsidies daarom in bezwaar vastgesteld op onderscheidenlijk € 506.105,00, € 1.635.688,00 en € 1.113.343,00. Daarbij heeft de minister een korting van 25% per onregelmatigheid toegepast op de door de zes samenwerkingsverbanden van werkgevers gedeclareerde kosten.
Wettelijk kader
6. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
7. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht tekortkomingen heeft vastgesteld in de wijze waarop de kosten voor de praktijkopleidingen zijn verantwoord. Voor de projecten 2 en 3 betekent dit dat de minister de verleende subsidie terecht lager heeft vastgesteld. Voor project 1 betekent dit dat de minister bevoegd was om de vastgestelde subsidie te herzien, omdat hij aannemelijk heeft gemaakt dat de eerdere subsidievaststelling onjuist was en SSWT dit wist of behoorde te weten. Gelet op het Europese karakter van de subsidie en artikel 70 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 heeft de minister volgens de rechtbank terecht geconcludeerd dat hij tot correctie van de subsidievaststelling en terugvordering van teveel betaalde subsidiegelden en lagere subsidievaststellingen moet overgaan. De rechtbank is van oordeel dat de minister daarbij een korting van 25% heeft kunnen toepassen, omdat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval sprake is van incidentele tekortkomingen die ernstig zijn, maar niet het gehele project ondeugdelijk maken.
Hoger beroep
Bevoegdheidsgrondslag project 1
8. SSWT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was om de eerdere subsidievaststelling voor project 1 te herzien, omdat zij behoorde te weten dat die vaststelling onjuist was.
8.1. De minister heeft de subsidie voor project 1 al bij het besluit van 21 september 2013 vastgesteld. De minister kan deze subsidievaststelling (zonder acht te slaan op het Unierecht) alleen wijzigen als aan de vereisten van artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is voldaan. De minister heeft ter zitting gesteld dat de herziene vaststelling van de subsidie voor project 1 primair op artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, en subsidiair op artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan worden gegrond.
Het bestuursorgaan kan op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb de subsidievaststelling ten nadele van de ontvanger wijzigen op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld. De minister heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat hij ten tijde van het besluit van 21 september 2013 niet op de hoogte was van het volledige feitencomplex. Ten tijde van het besluit van 21 september 2013 waren geen omstandigheden aanwezig die erop wezen dat Stichting Houtcirkel niet zelf de opleidingen verzorgde. Ook was ten tijde van de subsidievaststelling niet duidelijk dat opleidingen meermaals onder verschillende projecten werden gedeclareerd, aldus de minister. De minister en de Auditdienst Rijk hebben onderzoek naar de projectadministratie voor project 1 gedaan. De bevindingen van de minister staan in het rapport van bevindingen van 27 augustus 2012 en de bevindingen van de Auditdienst Rijk in het rapport van bevindingen van 24 april 2013. Met hetgeen de minister ter zitting heeft gesteld heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hij en de Auditdienst Rijk als gevolg van de door hen uitgevoerde onderzoeken naar de projectadministratie redelijkerwijs niet van de gestelde feiten en omstandigheden op de hoogte konden zijn. De minister en de Auditdienst Rijk hebben ervoor gekozen de projectadministratie niet op dit punt te controleren of te wachten met het vaststellen van de subsidie voor project 1 totdat de projectadministraties voor projecten 2 en 3 waren ontvangen. Artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb biedt daarom geen grondslag voor de wijziging van de subsidievaststelling.
Een dergelijke grondslag is evenmin gelegen in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Deze bepaling kan slechts worden toegepast als de subsidievaststelling kennelijk onjuist was (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7970). De door de minister voor de onderbouwing van de gewijzigde subsidievaststelling gestelde onregelmatigheden kunnen niet als kennelijk worden aangemerkt.
Verder is niet in geschil dat zich geen geval als bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb voordoet.
8.2. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat wijziging van het besluit tot subsidievaststelling op grond van artikel 4:49 van de Awb niet mogelijk is, zodat naar nationaal recht (zonder acht te slaan op het Unierecht) geen grondslag voor deze wijziging en dus ook niet voor de terugvordering van de subsidie bestaat. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Dezelfde praktijkopleiding meermaals gedeclareerd voor dezelfde deelnemer (project 1, 2 en 3)
9. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat SSWT per deelnemer meermaals dezelfde praktijkopleiding heeft gedeclareerd. De minister heeft hiervoor sterke aanwijzingen gevonden in de administratie van SSWT. Deze zijn volgens de minister bevestigd na verdergaand onderzoek. Uit het door de minister bij de besluiten van 4 juni 2019 gevoegde overzicht volgt dat voor verschillende deelnemers meermaals dezelfde praktijkopleidingen zijn gedeclareerd. Dat, zoals SSWT betoogt, het om steeds een andere praktijkopleiding op een ander niveau gaat, volgt niet uit de certificaten, noch uit de declaratieformulieren, waarin het veld "Opleidingsniveau na afloop van cursus" veelal niet is ingevuld. De minister heeft er verder op gewezen dat de praktijkopleidingen zijn voorzien van één daaraan gerelateerd crebo-nummer, behorend bij één niveau opleiding in het kader van de Beroepsbegeleidende leerweg (hierna: BBL-opleiding). Ook uit een door SSWT overgelegde brief van 11 december 2007 van Stichting Hout en Meubel (hierna: SH&M) volgt dat SH&M de praktijkopleidingen aan slechts één niveau BBL-opleiding koppelt. Verder heeft de minister erop gewezen dat, gelet op de ongeveer 3.000 uren beroepspraktijkvorming waaruit een BBL-opleiding bestaat, het onmogelijk is om daarnaast zoveel verschillende praktijkopleidingen te volgen. SSWT heeft haar stelling, dat het aantal uren dat in de beroepspraktijkovereenkomsten staat een maximum is waarvan door de onderwijsinstelling mag worden afgeweken, niet onderbouwd.
9.1. SSWT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij dezelfde praktijkopleiding ten onrechte meermaals per deelnemer heeft gedeclareerd. De minister heeft dit standpunt gebaseerd op een niet inzichtelijke steekproef en op indirecte stellingen. De rechtbank heeft ten onrechte uit het door de minister overgelegde overzicht afgeleid dat voor verschillende deelnemers meermaals dezelfde praktijkopleidingen zijn gedeclareerd. De praktijkopleidingen zijn weliswaar voorzien van één daaraan gerelateerd crebo-nummer, maar dit bevestigt juist dat de praktijkopleidingen verdiepingen of verbredingen zijn van een bepaalde BBL-opleiding op een bepaald niveau. De rechtbank heeft verder te weinig betekenis toegekend aan de certificaten die worden uitgereikt bij het voltooien van een praktijkopleiding. De rechtbank heeft ook ten onrechte belang gehecht aan de omstandigheid dat op de declaratieformulieren het veld "Opleidingsniveau na afloop van cursus" niet altijd wordt ingevuld. SSWT wijst verder op verklaringen van een docent en twee deelnemers waarin zij hebben verklaard dat zij niet dezelfde opleidingen volgden. Ook onderwijskundigen hebben volgens SSWT over de verschillen tussen de BBL-opleidingen en de praktijkopleidingen gerapporteerd. SSWT voert verder aan dat het vreemd is dat werkgevers in de timmerindustrie jaarlijks miljoenen euro’s betalen om hun werknemers herhalingscursussen te laten volgen. Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat het mogelijk is om naast een BBL-opleiding verschillende praktijkopleidingen te volgen. De onderwijsinstelling kan op grond van artikel 7.2.7 van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de WEB) in overleg met de werkgever toestaan dat een werknemer een lager aantal uren werkt dan in de beroepspraktijkovereenkomsten staat. Bovendien sluit het volgen van een BBL-opleiding van 3.000 uur per jaar niet uit dat gedurende 320 uur per jaar praktijkopleidingen kunnen worden gevolgd, aldus SSWT.
9.2. Dit betoog slaagt. De minister heeft met het rapport van bevindingen van 17 november 2016 onvoldoende gemotiveerd dat de administratie van SSWT, voor zover het de door de zes samenwerkingsverbanden gedeclareerde kosten betreft, ondeugdelijk is. Uit het rapport van bevindingen volgt dat de daarin opgenomen bevindingen zijn gebaseerd op een steekproef van 150 dossiers. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze steekproef representatief is. Ook is niet inzichtelijk welke dossiers onderdeel uitmaakten van de steekproef, waardoor niet is na te gaan of de door de minister geconstateerde onregelmatigheden zich daadwerkelijk hebben voorgedaan. Zo bevinden zich in de gedingstukken niet alle certificaten en declaratieformulieren van de deelnemers die volgens de minister meermaals dezelfde opleiding zouden hebben gevolgd. Verder acht de Afdeling de verklaring van SSWT, dat verscheidene deelnemers verschillende praktijkopleidingen op verschillende niveaus hebben gevolgd, mede gelet op crisis in de bouwwereld tijdens de kredietcrisis na 2008, op voorhand niet onaannemelijk. De minister heeft verder onvoldoende gemotiveerd dat het niet mogelijk is dat deelnemers naast een BBL-opleiding ook nog verscheidene praktijkopleidingen volgen.
Declaratie op factuurbasis (project 1, 2 en 3)
10. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit artikel 13, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF 2007-2013 (hierna: de Subsidieregeling) en de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid, zoals vastgelegd in artikel 30 van het Financieel Reglement (lees: Verordening (EG, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB 2012 L 298/1), volgt dat in geval van dienstverlening tussen gelieerde entiteiten niet op basis van facturen kan worden gedeclareerd. Bij declaratie op factuurbasis is sprake van een procentuele opslag voor winst en overhead, terwijl in het geval van dienstverlening tussen gelieerde entiteiten in feite sprake is van interne kosten.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van gelieerde ondernemingen. De minister heeft aan de hand van onder andere uittreksels uit het Handelsregister onderbouwd dat sprake is van een organisatorische en economische verbinding tussen de samenwerkingsverbanden van werkgevers en de uitvoeringsorganisaties die de opleidingen verzorgden. Omdat SSWT hierover een onduidelijke voorstelling van zaken heeft gegeven, kan het beroep van SSWT op het vertrouwensbeginsel volgens de rechtbank niet slagen.
10.1. SSWT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op grond van artikel 13, eerste lid, van de Subsidieregeling geen kosten van overhead kunnen worden gedeclareerd. Uit de Handleiding Projectadministratie Europees Sociaal Fonds 2007-2013 volgt dat onder noodzakelijke kosten in de zin van die bepaling ook de loonkosten vallen van de medewerkers die bezig zijn met het organiseren en opzetten van de praktijkopleidingen. De Subsidieregeling houdt ook rekening met exploitatiekosten door te rekenen met een forfaitaire opslag van 32% op de directe brutoloonkosten van het onderwijzend personeel. De rechtbank heeft niet onderkend dat er weinig verschil in uitkomst is tussen de berekening van de kosten op factuurbasis en de berekening op basis van interne kosten, doordat de uitvoerders van de praktijkopleidingen nauwelijks overhead hebben en zij geen winstmarge hanteren.
SSWT betoogt daarnaast dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op basis van externe kosten moet worden gedeclareerd, omdat geen sprake is van een organisatorische en economische verbinding tussen de samenwerkingsverbanden en de uitvoeringsorganisaties. De meeste deelnemers waren niet in dienst van de samenwerkingsverbanden maar van een werkgever die een timmerfabriek of houthandel exploiteert. Ook de meeste docenten van de uitvoeringsorganisaties waren daar niet in dienst. De rechtbank heeft voor OBD-Opleidingen en Espeq ten onrechte van belang geacht dat sprake is van een gezamenlijke holding, omdat de organisaties binnen een holding door het arm’s length principe juist met een winstmarge aan elkaar leveren.
SSWT betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verworpen. Volgens SSWT heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat zij een onduidelijke voorstelling van zaken heeft gegeven over door wie de praktijkopleidingen werden verzorgd. De rechtbank heeft in dit verband verder ten onrechte aan haar tegengeworpen dat zij de oprichtingsakte van Stichting Houtcirkel niet bij de aanvraag om subsidie heeft overgelegd, omdat dit geen vereiste is. Ook had de minister op basis van eerdere onderzoeken kunnen en moeten weten dat Stichting Houtcirkel een stichting is die opleidingen door regionale uitvoerders laat verzorgen. De rechtbank heeft ook ten onrechte overwogen dat de facturen een vertekend beeld geven, omdat daar binnen de timmerindustrie en bij de Belastingdienst nooit een misverstand over heeft bestaan, aldus SSWT.
10.2. Op basis van de Subsidieregeling, zoals deze bij aanvang van alle drie de projecten gold, volgt dat uitsluitend de noodzakelijke kosten die rechtstreeks aan de uitvoering en het beheer van het project zijn toe te rekenen voor subsidiëring in aanmerking komen. Ook is in de Subsidieregeling bepaald dat onredelijk gemaakte kosten ter uitvoering van het project of een onderdeel daarvan niet voor subsidiëring in aanmerking komen. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat in geval van dienstverlening tussen verbonden organisaties niet op basis van facturen mag worden gedeclareerd, omdat in dat geval niet-noodzakelijke kosten kunnen worden gedeclareerd. Het in het belastingrecht gehanteerde arm’s length beginsel is niet van belang voor de beoordeling of sprake is van een verbonden organisatie.
De minister heeft bij de aan de zes samenwerkingsverbanden verleende subsidie onregelmatigheden geconstateerd. Het gaat om de samenwerkingsverbanden Espeq, OBD-Opleidingen, Technopark, SWV Hout, SPTM en Samenwerkingsverband Opleiding Timmerindustrie Regio Oost. Niet in geschil is dat bij Espeq en OBD-Opleidingen sprake is van verbonden organisaties. Wat betreft de overige vier samenwerkingsverbanden heeft de minister aannemelijk gemaakt dat in ieder geval bij twee hiervan eveneens sprake is van facturering tussen verbonden organisaties, omdat het samenwerkingsverband enig aandeelhouder is van de uitvoeringsorganisatie of omdat het samenwerkingsverband en de uitvoeringsorganisatie tezamen worden bestuurd door dezelfde organisatie.
De minister mocht op basis van artikel 16, eerste lid, van de Subsidieregeling verlangen dat SSWT in haar administratie inzichtelijk maakt van welke organisatie de gedeclareerde facturen afkomstig zijn, door wie deze facturen zijn betaald en wat de onderlinge verhouding tussen die organisaties is. De minister mocht ook oordelen dat de administratie van SSWT op dit punt onvoldoende inzichtelijk is. De rechtbank heeft hierover terecht overwogen dat SSWT, door het logo en het KvK-nummer van Stichting Houtcirkel op de facturen te vermelden, een onduidelijke voorstelling van zaken heeft gegeven over door wie de praktijkopleidingen werden verzorgd. Dat binnen de timmerindustrie en bij de Belastingdienst geen misverstand over de facturen is ontstaan maakt, wat hier ook van zij, niet dat die indruk niet bij de minister kan zijn gewekt. Dat het de minister uit andere hoofde bekend had kunnen zijn door welke organisaties de opleidingen werden verzorgd ontslaat SSWT, wat hier ook van zij, ook niet van de plicht een inzichtelijke administratie bij te houden. Op de minister rust niet de plicht om, in weerwil van de indruk die door de door SSWT ingediende facturen is gewekt, onderzoek te doen naar door wie de opleidingen daadwerkelijk werden verzorgd.
Voor zover SSWT met betrekking tot projecten 2 en 3 een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan, is van belang dat de controle die is uitgevoerd door de Auditdienst Rijk, is gedaan in het kader van project 1 en dus geen gerechtvaardigde verwachtingen kon wekken voor projecten 2 en 3.
Het betoog faalt.
Overlap tussen praktijkopleidingen en BBL-opleiding (project 3)
11. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht stelt dat sprake is van overlap tussen de praktijkopleidingen en de BBL-opleiding. Uit uitingen van SSWT in het kader van projecten 1 en 2 en haar brief van 5 april 2011 volgt dat SSWT de praktijkopleidingen als onderdeel van de BBL-opleiding aanmerkt. De rechtbank onderschrijft het standpunt van de minister dat er woordelijk een grote overlap is tussen de beschreven aan te leren vakvaardigheden van de BBL-opleiding en de praktijkopleidingen. Het overzicht van onderwijskundigen waarmee SSWT heeft willen onderbouwen dat desondanks geen sprake is van overlap is van haarzelf afkomstig, waardoor het volgens de rechtbank onvoldoende objectief is. De rechtbank heeft daarbij van belang geacht dat een docent en twee deelnemers als getuigen uitdrukkelijk hebben verklaard dat de praktijkopleidingen werden uitgevoerd als onderdeel van de BBL-opleiding.
11.1. SSWT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft gesteld dat sprake is van overlap tussen de praktijkopleidingen en de BBL-opleiding. SSWT voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij zelf praktijkopleidingen als onderdeel van de BBL-opleiding heeft aangemerkt. SSWT voert daarnaast aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de uitvoeringsorganisaties niet bevoegd zijn om middelbaar beroepsonderwijs volgens de BBL te geven. SSWT voert aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de door haar overgelegde overzichten van de verschillen tussen de BBL-opleiding en de praktijkopleidingen. De onderwijskundigen, die een van de overzichten hebben opgesteld, zijn niet in dienst van SSWT, maar in dienst van het Kenniscentrum SH&M. SSWT wijst er op dat het merendeel van de getuigen die zijn gehoord, hebben verklaard dat de praktijkopleidingen niet werden uitgevoerd als een onderdeel van de BBL-opleiding.
11.2. De praktijkopleidingen die door de uitvoeringsorganisaties werden aangeboden zijn branchegerichte vakopleidingen die verschillen van de
BBL-opleidingen in het middelbaar beroepsonderwijs. Het enkele feit dat er enige inhoudelijke overlap tussen de aan te leren vakvaardigheden van de praktijkopleidingen en de BBL-opleiding lijkt te bestaan, maakt nog niet dat SSWT de facturen van de gevolgde praktijkopleidingen niet had mogen declareren.
Het betoog slaagt.
Conclusie en slotoverwegingen
12. Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van SSWT tegen de besluiten 4 juni 2019 alsnog gegrond verklaren. Deze besluiten komen wegens strijd met het motiveringsbeginsel, en voor zover het besluit over project 1 betreft ook met artikel 4:49, eerste lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking. Het college dient nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
12.1. Voorzover de minister met betrekking tot project 1 bij zijn nieuw te nemen besluit vasthoudt aan herziene vaststelling en terugvordering, dient hij hierbij te betrekken of het Unierecht, al dan niet in combinatie met het nationale recht, hiervoor een rechtsgrondslag biedt. De minister zal daarbij dan ook moeten bezien of SSWT een beroep op het Unierechtelijk vertrouwensbeginsel toekomt.
12.2. Met het oog op de nieuw te nemen besluiten over de subsidie voor projecten 2 en 3 overweegt de Afdeling dat als de minister op grond van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb de subsidie lager vaststelt, hij daarbij het evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen. Het hanteren van een kortingspercentage om het bedrag van de lagere vaststelling te bepalen waarbij wordt aangesloten bij richtsnoeren van de Europese Commissie, zoals de minister in zijn besluitvorming heeft gedaan, is op zichzelf niet onevenredig.
13. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
14. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 11 mei 2021 in zaken nrs. 19/2708, 19/2706 en 19/2662;
III. verklaart de beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van 4 juni 2019, met kenmerken WBJA/JA-BBS/2.2017.2011.001, WBJA/3ABBS/2.2017.2013:001 en WBJA/JA-BBS/2.2017.2015.001;
V. draagt de minister van Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de minister van Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen tot vergoeding van bij Stichting Sociaal en Werkgelegenheidsfonds Timmerindustrie in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister van Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen aan Stichting Sociaal en Werkgelegenheidsfonds Timmerindustrie het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.576,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Komduur
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
809
BIJLAGE
Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, zoals gewijzigd bij Verordening (EG, Euratom) nr. 1995/2006 van de Raad van 13 december 2006 (PB 2006 L 390)
Artikel 27
1. De begrotingskredieten worden aangewend volgens het beginsel van goed financieel beheer, dat zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid inhoudt.
2. Zuinigheid betekent dat de door de instelling voor haar activiteiten ingezette middelen tijdig, in passende hoeveelheid en kwaliteit en tegen de best mogelijke prijs beschikbaar worden gesteld.
Efficiëntie betekent dat de beste verhouding tussen de ingezette middelen en de verkregen resultaten wordt nagestreefd.
Doeltreffendheid betekent dat de gestelde doelen en de beoogde resultaten worden bereikt.
[…]
Verordening (EG, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB 2012 L 298)
Artikel 30
1. De kredieten worden aangewend volgens de beginselen van goed financieel beheer, met name de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid.
2. Zuinigheid betekent dat de door de instelling voor haar activiteiten ingezette middelen tijdig, in passende hoeveelheid en kwaliteit en tegen de best mogelijke prijs beschikbaar worden gesteld.
Efficiëntie betekent dat de beste verhouding tussen de ingezette middelen en de verkregen resultaten wordt nagestreefd.
Doeltreffendheid betekent dat de gestelde doelen en de beoogde resultaten worden bereikt.
[…]
Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB 2006 L 210/55)
Artikel 2
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
„onregelmatigheid": elke inbreuk op een bepaling van het Gemeenschapsrecht als gevolg van een handeling of nalatigheid van een marktdeelnemer waarbij de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen door een onverschuldigde uitgave wordt of zou kunnen worden benadeeld.
[…]
Artikel 70
1. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het beheer en de controle van de operationele programma's, in het bijzonder door middel van de volgende maatregelen:
a) zij zorgen ervoor dat beheers- en controlesystemen voor operationele programma's worden ingesteld overeenkomstig de artikelen 58 tot en met 62, en dat deze systemen doeltreffend functioneren;
b) zij voorkomen onregelmatigheden, sporen ze op en corrigeren ze en vorderen onverschuldigd betaalde bedragen terug, in voorkomend geval verhoogd met rente wegens laattijdige betaling. Zij stellen de Commissie in kennis van onregelmatigheden en houden haar op de hoogte van het verloop van administratieve en gerechtelijke procedures.
2. Als bedragen die onverschuldigd aan een begunstigde zijn betaald, niet kunnen worden teruggevorderd, is de lidstaat verantwoordelijk voor de terugbetaling van die voor de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen verloren gegane bedragen, indien is aangetoond dat het verlies door zijn onregelmatigheid of nalatigheid is berokkend.
3. De uitvoeringsvoorschriften voor de leden 1 en 2 worden door de Commissie vastgesteld volgens de in artikel 103, lid 3, bedoelde procedure.
Artikel 99
1. De Commissie kan financiële correcties toepassen door de bijdrage van de Gemeenschap aan een operationeel programma volledig of gedeeltelijk in te trekken als zij, na het nodige onderzoek, tot de conclusie komt dat:
a) het beheers- en controlesysteem van het programma ernstige tekortkomingen vertoont die de reeds voor het programma betaalde communautaire bijdrage in gevaar brengen;
b) de uitgaven in een gecertificeerde uitgavenstaat onregelmatigheden vertonen die niet door de lidstaat zijn gecorrigeerd voordat de in dit lid bedoelde correctieprocedure werd ingeleid;
c) een lidstaat niet aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 98 heeft voldaan voordat de in dit lid bedoelde correctieprocedure werd ingeleid.
2. De Commissie baseert haar financiële correcties op geconstateerde afzonderlijke onregelmatigheden, waarbij zij rekening houdt met de systematische aard van de onregelmatigheid om te bepalen of het nodig is een forfaitaire of geëxtrapoleerde correctie toe te passen.
3. De Commissie houdt bij de vaststelling van het bedrag van een correctie rekening met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, en met de omvang en de financiële consequenties van de tekortkomingen die in het betrokken operationele programma zijn geconstateerd.
4. Wanneer de Commissie haar standpunt baseert op feiten die zijn geconstateerd door andere auditeurs dan die van haar eigen diensten, trekt zij met betrekking tot de financiële consequenties haar eigen conclusies, na onderzoek van de op grond van artikel 98, lid 2, door de betrokken lidstaat genomen maatregelen, de overeenkomstig artikel 70, lid 1, onder b), verstrekte verslagen en de eventuele antwoorden van de lidstaat.
5. Wanneer een lidstaat zijn in artikel 15, lid 4, vermelde verplichtingen niet nakomt, kan de Commissie, proportioneel aan de mate van niet-nakoming van deze verplichtingen, een financiële correctie toepassen door de bijdrage van de structuurfondsen aan de betrokken lidstaat geheel of gedeeltelijk in te trekken.
Het percentage dat toepasselijk is op de in dit lid bedoelde financiële correctie wordt bepaald in de uitvoeringsbepalingen voor deze verordening die de Commissie volgens de in artikel 103, lid 3, bedoelde procedure heeft vastgesteld.
Besluit van de Commissie van 19 oktober 2011 tot goedkeuring van richtsnoeren inzake de beginselen, criteria en indicatieve schalen die moeten worden toegepast ten aanzien van de financiële correcties die door de Commissie krachtens de artikelen 99 en 100 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 worden uitgevoerd
Inleiding
[…]
Er wordt aanbevolen dat de lidstaten dezelfde criteria en percentages toepassen bij de correctie van de onregelmatigheden die door hun diensten worden geconstateerd tijdens de controles en audits die worden uitgevoerd overeenkomstig artikel 60, onder b), artikel 61, onder b), en artikel 62, lid 1, onder a) en b), van Verordening (EG) nr. 1083/2006 en tijdens andere controles, tenzij zij meer gedetailleerde voorschriften willen toepassen met
inachtneming van deze richtsnoeren en het evenredigheidsbeginsel.
1.4.1. Kwantificeerbare correcties
Het financiële effect van een onregelmatigheid is precies kwantificeerbaar, als het mogelijk is om op basis van een onderzoek van de individuele dossiers het exacte bedrag te berekenen van de aan de Commissie verkeerd gedeclareerde uitgaven (bv. niet-subsidiabele uitgaven). In dergelijke gevallen moet de financiële correctie exact worden berekend.
1.4.2. Niet-kwantificeerbare correcties
In andere gevallen kan het wegens de aard van de onregelmatigheid of de tekortkoming in het systeem niet mogelijk zijn om het financiële effect precies te kwantificeren (bv. niet-naleving van de voorschriften inzake overheidsopdrachten of publiciteit). In deze gevallen moet op de afzonderlijke concrete actie een forfaitaire correctie worden toegepast, gebaseerd op de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid of tekortkoming. De voor forfaitaire correcties te gebruiken criteria en schalen staan vermeld in punt 2.
2.3. Indicatieve schalen voor de forfaitaire correcties
[…]
Correctie van 25%
Wanneer het beheers- en controlesysteem van een lidstaat ernstige tekortkomingen vertoont en er aanwijzingen zijn van wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheid bij het bestrijden van onregelmatige of frauduleuze praktijken, is een correctie van 25% gerechtvaardigd, omdat in een dergelijk geval redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de mogelijkheid om straffeloos onregelmatige aanvragen in te dienen tot buitengewoon grote verliezen voor de EU-begroting zal leiden.
Een correctie van 25% is ook passend voor incidentele onregelmatigheden die ernstig zijn maar niet de gehele concrete actie ondeugdelijk maken.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:46
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
Artikel 4:49
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
[…]
Subsidieregeling ESF 2007-2013, zoals deze luidde op 1 april 2009
Artikel 3.4
1. Met betrekking tot een project als bedoeld in artikel 1.2, eerste lid, onder d, komen, met inachtneming van bijlage 3 bij deze regeling, slechts voor subsidie in aanmerking de volgende noodzakelijke, rechtstreeks aan de uitvoering en het beheer van het project toe te rekenen, na indiening van de volledige subsidieaanvraag door of op verzoek van de begunstigde werkelijk gemaakte en ten laste van de begunstigde gebleven kosten van:
a. opleidingen, cursussen en trainingen tot en met MBO-4 niveau, alsmede van de toepassing van de EVC-procedure;
b. ontwikkeling van opleidingen, cursussen en trainingen tot en met MBO-4 niveau tot een maximum van 10% van de in de beschikking tot subsidieverlening opgenomen, voor subsidie in aanmerking komende kosten;
c. exploitatie gerelateerd aan de activiteiten, bedoeld in de onderdelen a en b; of
d. overhead en aan overhead gerelateerde exploitatiekosten tot een maximum van 20% van de in de beschikking tot subsidievaststelling opgenomen, voor subsidie in aanmerking komende kosten op grond van de onderdelen a, b en c.
2. Met betrekking tot de exploitatiekosten, bedoeld in het eerste lid, onder c en d, is artikel 3.3, tweede lid, van overeenkomstige toepassing.
Artikel 3.6
Zo nodig in afwijking van de artikelen 3.1 tot en met 3.5 wordt geen subsidie verleend:
[…]
b. voor naar het oordeel van de minister onredelijk gemaakte kosten ter uitvoering van het project of een onderdeel daarvan;
c. voor kosten gemaakt ter uitvoering van activiteiten, die naar het oordeel van de minister redelijkerwijs niet passen binnen de met het project beoogde doelstelling;
[…]
Subsidieregeling ESF 2007-2013, zoals deze luidde op 1 april 2010
Artikel 13
1. Voor subsidiering komen uitsluitend in aanmerking:
a. de noodzakelijke kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt ter uitvoering van de subsidiabele projectactiviteiten, zoals opgenomen in Bijlage 1, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en zijn betaald op het moment van indienen van de eindverantwoording en die rechtstreeks aan de uitvoering en het beheer van het project zijn toe te rekenen,
[…]
Artikel 14
Niet voor subsidiering komen in aanmerking:
a. onredelijk gemaakte kosten ter uitvoering van het project of een onderdeel daarvan;
[…]
Artikel 16
1. De begunstigde houdt een inzichtelijke en controleerbare administratie bij met betrekking tot de uitvoering van het project en de in verband daarmee gedane uitgaven en verworven inkomsten. Deze administratie bestaat uit een projectadministratie, waaronder begrepen een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en ten behoeve van de vaststelling van de subsidiabiliteit zijn te verifiëren met bewijsstukken.
2. De projectadministratie geeft inzicht in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren, dan wel in termen van geleverde producten of diensten.
3 De financiële administratie geeft inzicht in de subsidiabele kosten, de inkomsten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.
4. De deelnemersadministratie geeft inzicht in de subsidiabiliteit van de projectactiviteiten en de behaalde resultaten per individuele deelnemer.
5. De begunstigde bewaart alle administratieve bescheiden die betrekking hebben op het gesubsidieerde project tot en met 31 december 2020. Van bewijsstukken dient het originele stuk, dan wel een voor authentiek gewaarmerkte versie van het originele stuk, te worden bewaard volgens de in Bijlage 3 vastgestelde procedure.
6. Begunstigde verstrekt desgevraagd aan door de minister dan wel door de Europese Commissie daartoe aangewezen personen inzage in of informatie uit de administratie. Tevens verstrekt hij de voornoemde personen desgevraagd informatie over de voortgang van het voor subsidie in aanmerking gebrachte project.
Bijlage 1
Artikel D4
Een project in het kader van Actie D heeft tot doel de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt van laaggekwalificeerde werkenden te vergroten
Artikel D7
1. Voor subsidie komen slechts de volgende activiteiten in aanmerking, voor zover zij de doelstelling uit artikel D4 ondersteunen:
a. opleidingen, cursussen en trainingen tot en met MBO-4 niveau, alsmede de toepassing van de EVC-procedure;
b. ontwikkeling van opleidingen, cursussen en trainingen tot en met MBO-4 niveau tot een maximum van 10% van de in de beschikking tot subsidieverlening opgenomen, voor subsidie in aanmerking komende kosten.
[…]
Subsidieregeling ESF 2007-2013, zoals deze luidde op 1 april 2011
Artikel 13
1. Voor subsidiering komen uitsluitend in aanmerking:
a. de noodzakelijke kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt ter uitvoering van de subsidiabele projectactiviteiten, zoals opgenomen in Bijlage 1, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en zijn betaald uiterlijk binnen zes weken na het indienen van de eindverantwoording en die rechtstreeks aan de uitvoering en het beheer van het project zijn toe te rekenen.
[…]
3. Kosten voor opleidingen in het kader van de Beroepsbegeleidende leerweg (BBL) ter hoogte van de vastgestelde standaardprijs á € 3.700,- per opleiding, per schooljaar, mits de volgende bewijsstukken kunnen worden overgelegd:
- de toepasselijke beroepspraktijkvormingsovereenkomst,
- loonstrook deelnemer van de laatste scholingsmaand in het ESF project,
- behaald diploma of bewijsstuk van het ROC waaruit blijkt dat de leerling gedurende een schooljaar de betreffende opleiding heeft genoten.
Artikel 14
Niet voor subsidiering komen in aanmerking:
a. onredelijk gemaakte kosten ter uitvoering van het project of een onderdeel daarvan;
[…]
Artikel 16
1. De begunstigde houdt een inzichtelijke en controleerbare administratie bij met betrekking tot de uitvoering van het project en de in verband daarmee gedane uitgaven en verworven inkomsten. Deze administratie bestaat uit een
projectadministratie, waaronder begrepen een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en ten behoeve van de vaststelling van de subsidiabiliteit zijn te verifiëren met bewijsstukken. Deze administratie is voor controle beschikbaar op één locatie.
2. De projectadministratie geeft inzicht in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren, dan wel in termen van geleverde producten of diensten.
3. De financiële administratie geeft inzicht in de subsidiabele kosten, de inkomsten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.
4. De deelnemersadministratie geeft inzicht in de subsidiabiliteit van de projectactiviteiten en de behaalde resultaten per individuele deelnemer.
5. De begunstigde bewaart alle administratieve bescheiden die betrekking hebben op het gesubsidieerde project tot en met 31 december 2020. Van bewijsstukken dient het originele stuk, dan wel een voor authentiek gewaarmerkte versie van het originele stuk, te worden bewaard volgens de in Bijlage 3 vastgestelde procedure.
6. Begunstigde verstrekt desgevraagd aan door de minister dan wel door de Europese Commissie daartoe aangewezen personen inzage in of informatie uit de administratie. Tevens verstrekt hij de voornoemde personen desgevraagd informatie over de voortgang van het voor subsidie in aanmerking gebrachte project.
Bijlage 1
Artikel D4
Een project in het kader van Actie D heeft tot doel de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt van laaggekwalificeerde werkenden te vergroten.
Artikel D7
1. Voor subsidie komen slechts de volgende activiteiten in aanmerking, voor zover zij de doelstelling uit artikel D4 ondersteunen:
a. opleidingen, cursussen en trainingen tot en met MBO-4 niveau, alsmede de toepassing van de EVC-procedure;
b. ontwikkeling van opleidingen, cursussen en trainingen tot en met MBO-4 niveau tot een maximum van 10% van de in de beschikking tot subsidieverlening opgenomen, voor subsidie in aanmerking komende kosten.