Uitspraak
202300986/1/R2.
Datum uitspraak: 6 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Simpelveld,
2. [appellant A] en [appellant B] (hierna in enkelvoud: [appellant]), wonend te Simpelveld,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 januari 2023 in zaak nr. 21/511 en nr. 21/1383 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Simpelveld
en
[wederpartij].
Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft het college [wederpartij] opgedragen om binnen acht weken de tuinberging in zijn geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Als [wederpartij] daar niet aan voldoet, moet hij een dwangsom van €500,00 per week betalen zolang de overtreding voortduurt, met een maximum van €3.000,00.
Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] voor een omgevingsvergunning voor het bouwen (legaliseren) van de tuinberging afgewezen.
Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 augustus 2020 ongegrond verklaard.
Tegen het besluit van 22 december 2020 heeft [wederpartij] bezwaar gemaakt en op grond van artikel 7:1a van de Awb het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de Afdeling.
Het college heeft ingestemd met rechtstreeks beroep en heeft het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank. De rechtbank heeft deze zaak samen behandeld met het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 2 februari 2021.
Bij uitspraak van 12 januari 2023 heeft de rechtbank de door [wederpartij] ingestelde beroepen tegen de weigering van de omgevingsvergunning en de last onder dwangsom gegrond verklaard. De rechtbank heeft de besluiten van 22 december 2020 en 2 februari 2021 vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten te nemen.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant] hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 7 augustus 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.L. Crins en mr. M.J.J. Mevis, [appellant], vertegenwoordigd door mr. M. Bos, advocaat in Heerlen, en [wederpartij], bijgestaan door mr. G.G. Kranendonk, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de procedures over de besluiten van 22 december 2020 en 2 februari 2021 geldt het recht zoals dat gold op het moment van het nemen van de besluiten.
Inleiding
2. [wederpartij] woont aan [locatie] in Simpelveld en heeft een tuinberging in zijn tuin. [wederpartij] heeft op zijn perceel meerdere bouwwerken die worden aangemerkt als ‘bijbehorende bouwwerken’ als bedoeld in het bestemmingsplan "Buitengebied 2016". Het gaat dan om een uitbreiding van het oorspronkelijke hoofdgebouw (69,1m²), een garage met open overkapping (93,5 + 13,2m²) en de al genoemde tuinberging (40,3m²). [appellant] zijn buren van [wederpartij] en hebben samen met nog een van de buren een verzoek om handhaving ingediend tegen deze tuinberging omdat deze hun uitzicht wegneemt en volgens hen in strijd is met artikel 27.2.3, onderdeel a, van de planregels. Het maximaal toegestane aantal vierkante meters aan bijbehorende bouwwerken wordt volgens hen namelijk overschreden.
2.1. Naar aanleiding van verschillende controles heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Deze houdt in dat [wederpartij] binnen acht weken de tuinberging moet verwijderen en verwijderd moet houden, omdat de berging zonder omgevingsvergunning is gebouwd.
2.2. Om de tuinberging te legaliseren heeft [wederpartij] alsnog een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft deze vergunning geweigerd omdat de oppervlakte van de aanwezige bijbehorende bouwwerken de toegestane maximale oppervlakte van 150m² overschrijdt. [wederpartij] betoogt dat het college de regels in het bestemmingsplan verkeerd uitlegt en dat de bijgebouwen binnen het bouwvlak op zijn perceel niet meegeteld mogen worden bij de toegestane 150m² aan bijgebouwen.
2.3. In deze uitspraak zal de Afdeling ingaan op de vraag of de tuinberging in strijd is met de planregels en of de rechtbank terecht het besluit op de aanvraag voor een omgevingsvergunning samen met de last onder dwangsom heeft vernietigd.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte de omgevingsvergunning van de tuinberging heeft geweigerd, omdat het college dit besluit niet goed heeft gemotiveerd. Het college had de bijbehorende bouwwerken die binnen het bouwvlak zijn gebouwd niet mogen meenemen in de berekening van de totale toegestane 150m2 aan bijbehorende bouwwerken, bedoeld in artikel 27.2.3, onderdeel a, van de planregels. Volgens de rechtbank moet bij die planregel het begrip ‘met dien verstande’ zo worden gelezen dat alleen wanneer aan (genoemde) voorwaarden uit het eerste onderdeel van de planregel is voldaan, wordt toegekomen aan het tweede onderdeel. De rechtbank heeft daarbij aangesloten bij de definitie uit het Van Dale groot woordenboek van de Nederlandse taal. Volgens de rechtbank ziet het tweede onderdeel van de planregel dan ook alleen op de oppervlakte van bijbehorende bouwwerken buiten het bouwvlak.
3.1. De rechtbank heeft ook geoordeeld dat het college het besluit op het bezwaar tegen de last onder dwangsom van 2 februari 2021 onzorgvuldig heeft voorbereid. Omdat de bijbehorende bouwwerken binnen het bouwvlak niet meegeteld hoeven te worden, heeft de rechtbank geconstateerd dat de overschrijding van de op grond van het bestemmingsplan toegestane oppervlakte aan bijbehorende bijgebouwen nog maximaal 13m² bedraagt. Omdat [wederpartij] meerdere malen te kennen heeft gegeven de overkapping bij zijn garage van 13,2m² te willen verwijderen, heeft de rechtbank geoordeeld dat [wederpartij] op een minder bezwarende wijze dan door middel van het verwijderen van de tuinberging de geconstateerde overtreding van de planregels kan beëindigen. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat handhaving in de vorm van een last onder dwangsom tot verwijdering van de berging niet evenredig is.
Hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 27.2.3, onderdeel a, van de planregels zo moet worden uitgelegd dat bijbehorende bouwwerken binnen het bouwvlak niet hoeven worden meegeteld bij het maximaal toegestane oppervlakte van bijbehorende bouwwerken. [appellant] voert aan dat ‘met dien verstande’ een randvoorwaarde betreft en dat de komma slechts een leespauze is. Volgens een door [appellant] ingeschakelde deskundige zal de ‘gemiddelde’ burger/lezer snappen dat alle bijgebouwen meegeteld moeten worden bij de oppervlaktemeting. [appellant] wijst daarbij op artikel 1.41 van het bestemmingsplan waarin een bijbehorend bouwwerk wordt gedefinieerd als "…aan een hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw…".
4.1. Het college betoogt ook dat de rechtbank artikel 27.2.3, onderdeel a, verkeerd heeft uitgelegd. Daarover voert het college aan dat bij een onvoldoende duidelijke planregel moet worden gekeken naar de bedoeling van de planwetgever. In dit geval is de bedoeling van de planwetgever geweest om aan te sluiten bij de maximale oppervlakte van 150m² uit het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Daarnaast betoogt het college dat de uitleg van de rechtbank niet wenselijk is in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Het zonder begrenzing toestaan van bijbehorende bouwwerken binnen het bouwvlak kan ertoe leiden dat er meer dan 150m² aan bijgebouwen worden gebouwd op een perceel. Dat zorgt voor rechtsongelijkheid, aldus het college.
Relevante regelgeving en feiten
4.2. De Afdeling stelt vast dat de tuinberging binnen het bestemmingsplan "Buitengebied 2016" ligt en dat de planregels van dat bestemmingsplan van toepassing zijn op de tuinberging. De relevante planeregels zijn in de bijlage opgenomen. De planregel in kwestie (artikel 27.2.3, onderdeel a) bepaalt het volgende: ‘de gronden buiten het bouwvlak mogen voor maximaal 60% worden bebouwd, met dien verstande dat de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken, aanbouwen en bijgebouwen en open overkappingen maximaal 150m² mag bedragen’.
4.3. De Afdeling stelt vast dat [wederpartij] 216,1 m2 aan bijbehorende bouwwerken op zijn perceel heeft gebouwd. Daarvan ligt 159,9 m² buiten het bouwvlak.
Uitleg van de planregel
4.4. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college zijn standpunt dat de bijbehorende bouwwerken binnen het bouwvlak meetellen bij de maximale toegestane 150m² aan bijbehorende bouwwerken onjuist heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft namelijk ten onrechte overwogen dat de letterlijke betekenis is dat de voorwaarde die na ‘met dien verstande’ volgt, niet los kan worden gezien van de eerste voorwaarde. Daarmee leest de rechtbank een beperking in de tweede voorwaarde die er letterlijk niet staat, namelijk dat alleen bijbehorende bouwwerken buiten het bouwvlak is bedoeld in plaats van gewoon de bijbehorende bouwwerken die aan de definitie voldoen.
4.5. Bovendien is het onderwerp van artikel 27.2.3 van de planregels ‘Bijbehorende bouwwerken’. Artikel 27.2.3 van het bestemmingsplan is daarom van toepassing op alle bijbehorende bouwwerken, aanbouwen, bijgebouwen en open overkappingen, zowel binnen als buiten het bouwvlak en bepaalt daarover dat de gezamenlijke oppervlakte daarvan maximaal 150 m2 mag bedragen. Daarnaast is in dit onderdeel opgenomen dat de gronden buiten het bouwvlak voor maximaal 60% mogen worden bebouwd. Zoals het college heeft gesteld, is beoogd met de maximale oppervlakte van 150 m2 aan te sluiten bij het Bor. Deze uitleg komt de Afdeling niet onlogisch voor.
4.6. Dit betekent dat alle bijbehorende bouwwerken op het perceel van [wederpartij] moeten worden meegerekend voor de maximale toegestane 150m² aan bijbehorende bouwwerken. Met de toevoeging van de 40m² grote tuinberging heeft [wederpartij] 216,1m² aan bijbehorende bouwwerken op zijn perceel. Het college heeft daarom terecht de toevoeging van de tuinberging in strijd met artikel 27.2.3, onderdeel a, van het bestemmingsplan geacht.
Last onder dwangsom
5. Omdat de Afdeling onder 4.4 heeft overwogen dat alle bijbehorende bouwwerken op het perceel van [wederpartij] moeten worden meegerekend, heeft de rechtbank bij de toetsing van het besluit van 2 februari 2021 ten onrechte overwogen dat de overschrijding van de maximale toegestane 150m² maar 13m² bedraagt. In het verlengde hiervan heeft de rechtbank daarom ten onrechte overwogen dat [wederpartij] deze overtreding van 13m² op een minder bezwarende wijze dan opgelegd in de last onder dwangsom (verwijdering van de berging) kan beëindigen.
Conclusie hoger beroep
6. De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het is niet nodig wat [appellant] in hoger beroep verder heeft aangevoerd te bespreken. De Afdeling beoordeelt de beroepen. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Vertrouwensbeginsel
7. [wederpartij] betoogt dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. [wederpartij] voert aan dat hij erop mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend en dat het college niet handhavend zou optreden. Hij heeft namelijk eerder een omgevingsvergunning gekregen voor dezelfde berging op een andere plek op zijn perceel en een casemanager van de gemeente Simpelveld heeft hem medegedeeld dat hij de tuinberging kon verplaatsen.
7.1. Het college stelt dat het beroep van [wederpartij] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, omdat geen toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit [wederpartij] het gerechtvaardigde vertrouwen kon afleiden dat hij de tuinberging vergunningvrij mocht bouwen. Weliswaar heeft het college eerder een omgevingsvergunning verleend voor een tuinberging op het perceel van [wederpartij], maar dit is niet hetzelfde bouwwerk als hij uiteindelijk heeft gebouwd. Het bouwwerk heeft namelijk een andere hoogte en is daarnaast gebouwd op een ander perceel waarop ook een ander bestemmingsplan van toepassing is. Bovendien is het besluit op de aanvraag voor een omgevingsvergunning afgewezen op grond van een beoordeling van de goede ruimtelijke ordening in afwijking van het geldende bestemmingsplan en die vraag was bij de eerdere verlening van een omgevingsvergunning niet aan de orde. [wederpartij] kon ten slotte volgens het college geen gerechtvaardigd vertrouwen aan de reactie van een casemanager op een vraag over vergunningsvrij bouwen ontlenen, omdat hij bij zijn vraag aan deze casemanager de relevante feiten en omstandigheden niet correct heeft weergegeven.
7.2. De Afdeling stelt vast dat het college op 22 november 2019 aan [wederpartij] een omgevingsvergunning heeft verleend voor de bouw van een tuinberging met een bouwhoogte van 3,00 meter en een oppervlakte van 41,2m², op het perceel kadastraal bekend als gemeente Simpelveld, sectie E, nummers 29 en 660. Kort daarna kon [wederpartij] een stuk grond van de achterburen kopen, kadastraal bekend als gemeente Simpelveld, sectie E, 818. Op 22 april 2020 heeft [wederpartij] een e-mailbericht gestuurd naar een casemanager van de gemeente met de vraag of hij de vergunde tuinberging vergunningvrij mocht verplaatsen naar zijn aangekochte perceel. Op 30 april 2020 heeft die casemanager [wederpartij] een e-mailbericht gestuurd met het antwoord "We hebben onderstaand voorstel bekeken en komen - op basis van de aangeleverde gegevens - tot de conclusie dat het verplaatsen van het tuinhuis mogelijk is". Daaropvolgend heeft [wederpartij] op 6 mei 2020 een verzoek tot intrekking van de omgevingsvergunning van 22 november 2019 ingediend. Dit heeft het college ingewilligd. Vervolgens heeft [wederpartij] de tuinberging op het perceel met kadastraal nummer 818 gebouwd.
7.3. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [wederpartij] heeft dat niet gedaan. De tuinberging is namelijk niet met dezelfde afmetingen gebouwd als in de omgevingsvergunning van 22 november 2019. Uit de foto’s van de controle 25 juni 2020 blijkt dat de berging op die dag een hoogte had van tussen de 3,17 en 3,30 meter boven het maaiveld. Zoals volgt uit het controlerapport van 25 juni 2020 was de hoogte van de tuinberging dus hoger dan de vergunde 3,00 meter boven het maaiveld. Om die reden kan de gerealiseerde tuinberging al niet als een ‘verplaatsing’ van de eerder vergunde tuinberging worden gezien. Om diezelfde reden kan [wederpartij] ook niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen aan het e-mailbericht van de casemanager dat hij de tuinberging zonder omgevingsvergunning mocht bouwen, dat het college een omgevingsvergunning zou verlenen voor de tuinberging zoals deze er nu staat of dat het college daartegen niet handhavend zou optreden. Hij heeft namelijk bij zijn vraag niet de juiste relevante afmetingen van de tuinberging vermeld. Het betoog van [wederpartij] slaagt niet.
Ruimtelijke ordening
8. [wederpartij] betoogt dat het college ten onrechte geen omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan heeft verleend. Volgens [wederpartij] is het bouwwerk namelijk niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. [wederpartij] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er meer verstening komt met de bouw van de tuinberging. [wederpartij] wijst daarbij op het feit dat hij voor de realisatie van de tuinberging een terrasoverkapping van 38m² heeft verwijderd en bereid is om nog eens 13,2m² te verwijderen. Verder wijst [wederpartij] op het rapport van het planologisch adviesbureau Vandewall van 14 januari 2021 waarin wordt geconcludeerd dat de inpassing van de tuinberging geen belemmeringen geeft voor de omgeving.
8.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
8.2. Het college heeft geen omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan hoeven verlenen. Het college heeft zich namelijk op het standpunt mogen stellen dat de bouw van de tuinberging in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft het college het belang van het voorkomen van extra verstening in het buitengebied zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [wederpartij] bij de extra tuinberging. Het college heeft bij die afweging erop mogen wijzen dat de mogelijkheden binnen het bestemmingsplan voor bijbehorende bouwwerken al erg ruim zijn en dat het een verdere overschrijding van het toegestane oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken niet ruimtelijk aanvaardbaar acht, omdat het geen extra verstening wil toevoegen in het buitengebied. Daarnaast heeft het college de conclusie van het rapport van Vandewall dat volgens hen inpassing van de tuinberging geen belemmeringen voor de omgeving geeft, niet hoeven volgen, omdat aan het college beleidsruimte toekomt en het aan hem is om de betrokken belangen af te wegen. Dat [wederpartij] eerder een terrasoverkapping heeft verwijderd en bereid is om nog een overkapping te verwijderen, is voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de weigering van de omgevingsvergunning niet relevant, omdat alleen de situatie kan worden beoordeeld zoals die is aangevraagd en daarbij niet wordt beoordeeld hoe de situatie ooit was of door de aanvrager mogelijk in de toekomst wordt gerealiseerd. Het betoog slaagt niet.
Last onder dwangsom
9. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, heeft het college terecht een last onder dwangsom opgelegd wegens het bouwen van de tuinberging zonder omgevingsvergunning. Dat betekent niet dat de tuinberging illegaal moet blijven. Indien [wederpartij] in een nieuwe vergunningsaanvraag aantoont dat hij voldoende bijbehorende bouwwerken kan slopen en voldoet aan de bestemmingsplanregels, dan zou voor de tuinberging een vergunning kunnen worden verleend waardoor deze zou kunnen blijven staan.
Conclusie beroepen
10. De beroepen zijn ongegrond.
11. Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 januari 2023 in zaken nrs. 21/511 en 21/1383;
III. verklaart de beroepen ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Simpelveld tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Simpelveld aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht van € 274,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
w.g. Jurgens
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Ahmady-Pikart
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2024
638-1045
BIJLAGE
Planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2016"
Artikel 1.3 luidt:
"Aanbouw:
een gebouw dat als afzonderlijke ruimte is gebouwd aan een hoofdgebouw waarmee het in directe verbinding staat en dat voor wat betreft afmetingen en/of in architectonisch opzicht (onder meer voor wat betreft goothoogte, dakhelling en/of dakvorm) ondergeschikt is aan dat hoofdgebouw, maar er functioneel onderdeel van uitmaakt. Een aanbouw is een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in de Wabo."
Artikel 1.41 luidt:
"bijbehorend bouwwerk:
uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw of ander met de aarde verbonden bouwwerk, met dak."
Artikel 27.2.3, aanhef en onderdeel a, luidt:
"Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bijgebouwen gelden de volgende regels:
a. de gronden buiten het bouwvlak mogen voor maximaal 60% worden bebouwd, met dien verstande dat de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken aanbouwen en bijgebouwen en open overkappingen maximaal 150 m2 mag bedragen;
[…]"