Uitspraak
202206877/1/R1.
Datum uitspraak: 28 februari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Veere,
2. [appellant sub 2], wonend te Westkapelle, gemeente Veere,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 november 2022 in zaken nrs. 22/4399 en 22/2396 in het geding tussen:
[partij], wonend te Westkapelle, gemeente Veere,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2021 heeft het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een zomerwoning op het perceel aan de [locatie 1] in Westkapelle.
Bij besluit van 24 maart 2022 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 november 2022 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2022 vernietigd, het besluit van 5 oktober 2021 herroepen en het college opgedragen om opnieuw op de aanvraag van [appellant sub 2] te beslissen met inachtneming van die uitspraak.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 12 januari 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hofs en T.A. Koole, is verschenen. Verder is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. A. Schreijenberg, advocaat te Middelburg, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 29 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant sub 2] is eigenaar van en woont op het perceel aan de [locatie 1] in Westkapelle (hierna: het perceel). Het college heeft bij besluit van 5 oktober 2021 aan hem een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bijgebouw op het achtererf van zijn perceel. Hij wil dit bijgebouw gebruiken om het aan derden te verhuren als zomerwoning/ recreatief nachtverblijf.
[partij] woont aan [locatie 2] in Westkapelle. Dat perceel grenst aan de achterzijde zijdelings aan het perceel van [appellant sub 2]. Hij is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning, omdat hij vreest dat hij hinder zal ondervinden van het bouwplan.
3. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het bouwplan, anders dan het college meent, in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Westkapelle". De reden daarvoor is dat het te realiseren gebouw niet kwalificeert als bijgebouw. De rechtbank heeft in dat verband overwogen dat het bouwplan voorziet in een vrijstaand gebouw van 5 m bij 8 m met een zadeldak en een bouwhoogte van 6,90 m, terwijl het hoofdgebouw op het perceel een woning is van ongeveer 8 m bij 7 m met een aanbouw, een zadeldak en een bouwhoogte van ongeveer 5 m. Doordat het beoogde bouwwerk een stuk hoger is dan het hoofdgebouw en een relatief groter oppervlakte heeft dan de woning op het perceel, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van bouwkundige ondergeschiktheid.
Gelet op artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo had het college volgens de rechtbank de aanvraag om omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo voor de activiteit "bouwen" daarom ook moeten aanmerken als een aanvraag op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en en onder c, van de Wabo voor de activiteit "gebruiken in strijd met het bestemmingsplan" en had moeten beoordelen of de vergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo kon worden verleend.
Hoger beroep
Strijd met de goede procesorde?
4. [appellant sub 2] betoogt dat [partij] de beroepsgrond dat het bouwplan niet voorziet in een bijgebouw, als bedoeld in artikel 1.31 van de planregels, pas tegen het einde van de zitting bij de rechtbank heeft aangevoerd. Volgens hem had de rechtbank deze beroepsgrond daarom buiten beschouwing moeten laten vanwege strijd met de goede procesorde.
4.1. Ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nieuwe argumenten worden aangevoerd en stukken, ter motivering van een eerdere beroepsgrond, worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval als die argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
4.2. In het beroepschrift van [partij] is aangevoerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en in het bijzonder artikel 17.3.2 van de planregels, omdat daarin is opgenomen onder welke voorwaarden het gebruik van een gebouw voor recreatief nachtverblijf is toegestaan. De Afdeling is van oordeel dat het argument dat geen sprake is van een bijgebouw een nadere motivering van die beroepsgrond is. De Afdeling is niet gebleken dat [appellant sub 2] tijdens de zitting bij de rechtbank niet voldoende gelegenheid heeft gehad daarop te kunnen reageren.
Het betoog slaagt niet.
Domburgse zomerwoning
5. [appellant sub 2] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een zogenoemde "Domburgse zomerwoning" binnen de gemeente Veere formeel geldt als een "bijgebouw voor recreatief nachtverblijf". De maximale toegestane bouwhoogte voor zo’n zomerwoning is 7 m en de oppervlakte is maximaal 40 m². Volgens hem hoeft een Domburgse zomerwoning niet te voldoen aan de eisen die de planregels stellen aan een bijgebouw. Het college betoogt in dit verband dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het te realiseren gebouw voor recreatief nachtgebruik een bijgebouw is, zoals bedoeld in artikel 1.31 van de planregels, nu het gebouw geen aan- of uitbouw of hoofdgebouw is. Volgens het college dient een aanvraag voor een bijgebouw getoetst te worden aan de bouwregels uit artikel 17.2.3 van het bestemmingsplan, waarmee het bouwplan in overeenstemming is. Het bouwwerk waarvoor vergunning is gevraagd heeft namelijk een bouwhoogte van 6,90 meter en een goothoogte van 2,90 meter.
5.1. Voor zover hier van belang, geldt ter plaatse de bestemming "Wonen". De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 17.1, aanhef en onder a, van de planregels bestemd voor wonen. Aan de gronden buiten het bouwvlak op het perceel is de functieaanduiding "erf" toegekend. Op deze gronden mogen uitsluitend aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd die bij het hoofdgebouw op hetzelfde bouwperceel behoren.
Artikel 17.3.2 van de planregels luidt: "Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf is toegestaan, met inachtneming van de volgende regels:
[…]"
5.2. De Afdeling overweegt dat uit artikel 17.3.2 volgt dat het gebruik van een gebouw voor recreatief nachtverblijf is toegestaan onder de in dat artikel genoemde voorwaarden, mits dat gebouw een aan- of uitbouw of bijgebouw is. Uit de planregels kan niet worden afgeleid dat voor het realiseren van een zomerwoning daarop een uitzondering geldt. Een bijgebouw is volgens artikel 1.31 van de planregels een vrijstaand gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw. De rechtbank heeft daarom terecht getoetst of sprake is van bouwkundige ondergeschiktheid ten opzichte van het hoofdgebouw.
De betogen slagen niet.
Bouwkundig ondergeschikt?
6. [appellant sub 2] en het college betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de zomerwoning in bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan de woning van [appellant sub 2]. Volgens hen heeft de rechtbank de conclusie dat het beoogde bouwwerk geen bijgebouw is, getrokken op basis van de verkeerde feitelijke gegevens, omdat de feiten op de zitting niet zijn besproken. In dat verband stelt [appellant sub 2] dat de woning die het hoofdgebouw op het perceel vormt, een bouwhoogte van 6,75 m heeft en dat de oppervlakte van die woning inclusief de aangebouwde keuken en de schuur 71,13 m2 is. Daarbij moet volgens [appellant sub 2] en het college voor het bepalen van de bouwkundige ondergeschiktheid gekeken worden naar de maximale planologische mogelijkheden en niet naar de feitelijke situatie. Tijdens de zitting heeft het college toegelicht dat weliswaar ook naar de feitelijke situatie op het perceel gekeken moet worden, maar dat de maximale planologische mogelijkheden inzicht bieden in wat er op het perceel gerealiseerd zou kunnen worden. Om die reden kan bij de beoordeling niet aan de maximale planologische mogelijkheden voorbij worden gegaan, aldus het college.
6.1. In het bestemmingsplan is in artikel 1.41 van de planregels het begrip hoofdgebouw als volgt gedefinieerd: "een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn aard, functie, constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken." Een bijgebouw is volgens artikel 1.31 van de planregels een vrijstaand gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw. Een bouwperceel is ingevolge artikel 1.27 van de planregels een aaneengesloten stuk grond, waarop op grond van het plan zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten. Het uitgangspunt bij de beoordeling is dat nu er in de planregels definities zijn opgenomen van de begrippen bijgebouw en hoofdgebouw, het bouwplan dient te worden getoetst aan die definities.
6.2. Naar het oordeel van de Afdeling is het zomerhuis op hetzelfde bouwperceel als de woning van [appellant sub 2] voorzien. Daarbij is van belang dat de gronden kadastraal gezien één geheel vormen en als een geheel in eigendom en in gebruik zijn bij [appellant sub 2]. Dit kadastrale perceel - dat de enkelbestemming "Wonen" heeft - vormt een aaneengesloten stuk grond, waarop op grond van het bestemmingsplan zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten. Het kadastrale perceel moet daarom als één bouwperceel worden beschouwd. Het enkele feit dat de zomerwoning een eigen ontsluiting zal krijgen en dat het, naar ter zitting is gesteld door [partij], de bedoeling van [appellant sub 2] is om een afscheiding tussen de beide perceelsgedeelten te realiseren, maakt dit niet anders. Verder staat vast dat de woning van [appellant sub 2] - die een feitelijke bouwhoogte van 6,75 m heeft - als hoofdgebouw moet worden gezien. De rechtbank is er bij de beoordeling of het bouwplan voorziet in een bijgebouw, ten onrechte van uitgegaan dat de woning van [appellant sub 2] een feitelijke bouwhoogte van 5 m heeft.
Het bouwplan voorziet in een gebouw met een oppervlakte van 40 m2 en een bouwhoogte van 6,90 m.
Uit de bouwvergunning uit 1957 voor het hoofdgebouw komt naar voren dat destijds een vloeroppervlak van circa 58 m2 voor de woning als hoofdgebouw is vergund. [appellant sub 2] heeft uiteengezet dat zijn woning met de aangebouwde keuken en de schuur inmiddels een oppervlakte van ca. 71 m2 heeft. De Afdeling ziet, mede gelet op de luchtfoto’s van het perceel, geen aanleiding aan deze afmetingen te twijfelen. Anders dan tijdens de zitting is betoogd door [partij], is de Afdeling van oordeel dat bij de vergelijking tussen de maten van de woning van [appellant sub 2] en van de zomerwoning waarvoor vergunning is gevraagd, moet worden uitgegaan van de woning van [appellant sub 2] inclusief de daarbij behorende aanbouwen. Daarbij wordt in beschouwing genomen dat die aanbouwen, en in het bijzonder de daarin ondergebrachte keuken, integraal deel zijn gaan uitmaken van de woning. Dit in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat, hoewel de zomerwoning 0,15 m hoger is dan de woning van [appellant sub 2], de zomerwoning bouwkundig ondergeschikt is aan het hoofdgebouw dat op hetzelfde perceel is gelegen. Hierbij kan in het midden blijven of voor de beoordeling of sprake is van bouwkundige ondergeschiktheid de planologische mogelijkheden tot verdere vergroting van het hoofdgebouw in ogenschouw moeten worden genomen. De Afdeling betrekt bij haar oordeel dat de commissie voor ruimtelijke kwaliteit heeft aangegeven dat het bouwwerk qua hoogte en opbouw past in de structuur van de dorpskern, nu eenlaagse volumes met een zadeldak vaker voorkomen in het achtererfgebied en het geheel in overwegende mate de karakteristiek van een bijgebouw heeft. Verder staat vast dat, gelet op de bestemming "Wonen" en het feit dat [appellant sub 2] de woning bewoont terwijl het bouwplan voorziet in het realiseren van een gebouw voor recreatief verblijf, sprake is van functionele ondergeschiktheid.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de zomerwoning als bijgebouw kwalificeert. De rechtbank heeft ten onrechte anders beslist.
Het betoog slaagt.
6.3. Omdat het betoog slaagt, zal de Afdeling hierna de beroepsgronden van [partij] die niet door de rechtbank zijn besproken, alsnog beoordelen.
Onevenredige aantasting gebruiksmogelijkheden
7. [partij] voert aan dat het bouwplan leidt tot een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken, als bedoeld in artikel 17.3.2, onder h, van de planregels. Volgens hem zal de bouwhoogte van bijna 7 meter schaduwhinder veroorzaken. Verder is het kadastrale perceel 5916, dat de toegangsweg naar de garageboxen vormt, gezamenlijk eigendom van de omwonenden. De bewoners hebben een recht van erfdienstbaarheid, maar de gebruikers van de zomerwoning zullen ook langs deze toegangsweg moeten om de zomerwoning te bereiken. Omdat zij geen recht van erfdienstbaarheid hebben, wordt volgens [partij] niet voorzien in parkeerruimte op eigen terrein, als bedoeld in artikel 17.3.2, onder e, van de planregels.
7.1. Gelet op artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo dient het college uitsluitend te beoordelen of zich voor de omgevingsvergunning een van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet. Als dat niet het geval is, moet de omgevingsvergunning worden verleend; als dat wel zo is, moet deze worden geweigerd.
7.2. Artikel 17.3.2, aanhef en onder e en h, luidt: "Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf is toegestaan, met inachtneming van de volgende regels:
[…]
e. op eigen terrein dient te worden voorzien in parkeerruimte voor minimaal één auto;"
[…]
h. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken worden niet onevenredig aangetast."
7.3. Het door [partij] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat hij als gevolg van de realisering van het bouwplan onevenredige nadelige gevolgen zal ondervinden en dat het college zijn belangen daarom doorslaggevend had moeten achten. De eventuele schaduwhinder als gevolg van de realisering van het bouwplan en de vrees dat de gronden intensiever gebruikt zullen worden, zijn daarvoor onvoldoende. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [partij] zijn perceel op eenzelfde wijze kan blijven bereiken. Verder wordt het achterdakvlak tegen de zijde van zijn perceel vanaf 3 m hoog afgeschuind en is bewust niet gekozen voor een rechte topgevel op de perceelsgrens, zodat er meer zonlicht in zijn tuin kan komen en de schaduwhinder wordt beperkt. De Afdeling acht daarbij verder van belang dat het bestemmingsplan ter plaatse bijgebouwen met een bouwhoogte van 7 m toestaat. De Afdeling is van oordeel dat het college, gelet op het voorgaande, zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van het perceel en de woning van [partij] en dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 17.3.2, onder h, van de planregels.
De Afdeling begrijpt het betoog van [partij] aldus dat, omdat de gebruikers van de zomerwoning geen recht van erfdienstbaarheid hebben voor het gebruik van de weg die toegang geeft tot de parkeerruimte bij de zomerwoning, niet daadwerkelijk wordt voorzien in parkeerruimte op eigen terrein. De Afdeling ziet in de aanwezigheid van de erfdienstbaarheid echter geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan evident niet kan worden uitgevoerd. Daarbij is van belang dat niet is komen vast te staan dat de gebruikers van de zomerwoning, zoals [partij] stelt, de betrokken weg om privaatrechtelijke redenen niet mogen gebruiken. Ook zijn er geen aanknopingspunten om op voorhand aan te nemen dat als die redenen er wel zijn, deze niet kunnen worden weggenomen, eventueel via een gerechtelijke procedure. Gelet daarop moet het ervoor worden gehouden dat kan worden voorzien in parkeerruimte voor één auto op eigen terrein, zodat het plan niet in strijd is met het bepaalde in artikel 17.3.2, onder e, van de planregels.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8. De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [partij] tegen het besluit van 24 maart 2022 alsnog ongegrond verklaren. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft.
9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
10. Nu het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond is, bestaat aanleiding te bepalen dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht terugbetaalt. Van het college wordt geen griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 november 2022 in zaken nrs. 22/4399 en 22/2396;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Knol
voorzitter
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
195-1036