Uitspraak
202205734/1/R1.
Datum uitspraak: 21 februari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Bergen (NH),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 september 2022 in zaak nr. 22/1610 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH).
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2021 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 75.000,00 ineens gelast het gebruik van de dienstwoning aan de [locatie] te Bergen (NH; hierna het perceel) als burgerwoning binnen 26 weken na verzenddatum van dit besluit te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 3 maart 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het bezwaar betrekking heeft op de begunstigingstermijn, de begunstigingstermijn vastgesteld op 52 weken na de verzenddatum van het besluit van 4 oktober 2021 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 maart 2022 vernietigd, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand gelaten en bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van 4 oktober 2021 en 3 maart 2022 geschorst tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft bij mondelinge uitspraak op 27 oktober 2022 bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 3 maart 2022 geheel in stand heeft gelaten, en het besluit van het college van 4 oktober 2021 worden geschorst totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep van [appellante] tegen die rechtbankuitspraak.
Parkhotel Bergen B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. W.J.M. Loomans, advocaat in Hoorn (NH), en mr. J. Struiksma, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.M. de Boer, advocaat in Groningen, en G.I. Remo, zijn verschenen. Voorts is op de zitting Parkhotel, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 4 oktober 2021 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellante] is sinds 15 december 2011 eigenares van de bovenwoning op het perceel en woont daar ook. De bovenwoning is gesitueerd in een pand van vier verdiepingen en beslaat de bovenste drie verdiepingen van dat pand. Op de begane grond onder de woning op het perceel, met het adres Breelaan 21, bevindt zich het restaurant "De Story Bistrobar" dat wordt geëxploiteerd door Parkhotel. Naast het perceel, op de hoek Breelaan en Stationsstraat, ligt het hotel "Parkhotel".
3. Parkhotel heeft het college op 8 september 2020 verzocht om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan "Bergen centrum" (hierna: het bestemmingsplan) strijdige gebruik van de bovenwoning door [appellante]. Op het perceel is de bestemming "Horecabedrijven (H)" en de aanduiding "Hp" van toepassing. Op grond van artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften is het perceel bestemd voor de uitoefening van een horecabedrijf in een pension en mag in verband daarmee een dienstwoning worden gebruikt.
4. Bij besluit van 4 oktober 2021, dat in stand is gelaten bij besluit op bezwaar van 3 maart 2022, heeft het college geoordeeld dat [appellante] de bovenwoning zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning in strijd met artikel 12 van de planvoorschriften als burgerwoning gebruikt. Het college heeft [appellante] gelast dat gebruik te staken en gestaakt te houden. Indien [appellante] dat gebruik niet binnen de begunstigingstermijn staakt zal zij een dwangsom van € 75.000,00 ineens verbeuren.
5. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 3 maart 2022 vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens de rechtbank is in dat besluit niet ingegaan op de argumenten van [appellante] ter onderbouwing van de stelling dat handhaving in dit geval onevenredig is, het handhavingsverzoek moet worden aangemerkt als misbruik van recht en dat de hoogte van de dwangsom disproportioneel is. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand gelaten. Volgens de rechtbank zijn de gevolgen van het besluit tot handhaving niet onevenredig. [appellante] is het hier niet mee eens.
Wet- en regelgeving
6. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
Artikel 12 van de planvoorschriften luidt:
"1. De gronden met de bestemming "Horecabedrijven (H)" zijn bestemd voor de uitoefening van het horecabedrijf in daartoe blijkens hun aard en inrichting bestemde gebouwen, met dien verstande dat:
[…]
- deze gronden voor zover terzake op de kaart de subbestemming Hp is vermeld, nader zijn bestemd voor de uitoefening van het horecabedrijf in een pension:
[…]
en in verband daarmede voor de bouw en het dienovereenkomstig gebruik van daartoe dienende gebouwen, waaronder magazijn- en werkruimten, dienstwoningen, bijgebouwen en andere bouwwerken en voor de aanleg en het dienovereenkomstig gebruik van daartoe dienende andere werken, erven, tuinen en parkeerplaatsen, alsmede voor zover de gronden gelegen zijn binnen de op de kaart aangegeven en als zodanig verklaarde grens van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 25 van deze voorschriften van toepassing is, voor het behoud en herstel van de cultuurhistorische waarden van genoemd gebied.
[…]
3. Het is verboden de in lid 1 bedoelde gronden en de daarop toelaatbare en/of aanwezige bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de bij het plan aan die gronden gegeven bestemming. Onder strijdig gebruik wordt ten deze in ieder geval verstaan:
[…]
c. het gebruik van de gebouwen voor de uitoefening van een ander horeca-bedrijfstype dan overeenstemt met de desbetreffende subbestemming (verwisselingsverbod);
[…]
4. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 3, sub c in dier voege dat:
-de subbestemmingen Hh en Hr onderling verwisseld mogen worden,
-de subbestemming Hb mag worden vervangen door subbestemming Hr,
-de subbestemming Hh mag worden vervangen door de subbestemming Hp,
mits hetgeen ten aanzien van de betreffende bestemmingsoppervlakte op de kaart is aangegeven en in de voorschriften is bepaald in acht wordt genomen en niet op onevenredige wijze afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische waarden van de gronden, gelegen binnen de op de kaart aangegeven en als zodanig verklaarde grens van het gebied, waarop de wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 25 van deze voorschriften van toepassing is, dan wel aan het karakter en de stedenbouwkundige waarden van de overige gronden.
5. Burgemeester en wethouders verlenen vrijstelling van het in lid gestelde verbod indien strikte toepassing ervan leidt tot beperking van het meest doelmatige gebruik die niet door dringende redenen worden gerechtvaardigd. […]."
Het hoger beroep
Had de rechtbank het onderzoek moeten heropenen?
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank het onderzoek had moeten heropenen met toepassing van artikel 8:68 van de Awb. [appellante] voert aan dat de rechtbank rechtsoverweging 13.2 van de uitspraak in belangrijke mate heeft gebaseerd op een uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2457, en dat een vergelijking met die uitspraak niet op gaat. De uitspraak van 24 augustus 2022 is bovendien gedaan nadat de rechtbank het onderzoek ter zitting had gesloten. [appellante] stelt dat zij in de gelegenheid had moeten worden gesteld om een reactie op die uitspraak van de Afdeling te geven.
7.1. Artikel 8:65 van de Awb luidt:
"1. De bestuursrechter sluit het onderzoek ter zitting, wanneer hij van oordeel is dat het is voltooid.
2. Voordat het onderzoek ter zitting wordt gesloten, hebben partijen het recht voor het laatst het woord te voeren.
3. Zodra het onderzoek ter zitting is gesloten, deelt de voorzitter mee wanneer uitspraak zal worden gedaan."
Artikel 8:68 luidt:
"1. Indien de bestuursrechter van oordeel is dat het onderzoek niet volledig is geweest, kan hij het heropenen. De bestuursrechter bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet.
2. De griffier doet zo spoedig mogelijk mededeling daarvan aan partijen."
7.2. De rechtbank heeft in voetnoten bij de rechtsoverwegingen 8.1 en 13.1 van haar uitspraak verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022. In rechtsoverweging 8.1 gaat de rechtbank in op de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisatie en in rechtsoverweging 13.1 heeft de rechtbank vastgesteld dat slechts bij bijzondere omstandigheden van een bestuursorgaan kan worden gevergd niet handhavend op te treden tegen een overtreding om de reden dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Vervolgens heeft de rechtbank in rechtsoverwegingen 8.1, 8.2 en 13.2 van haar uitspraak, los van de omstandigheden die speelden in de uitspraak van 24 augustus 2022, een op de zaak toegesneden overweging neergelegd over de vraag naar concreet zicht op legalisatie en de evenredigheid van het handhavend optreden. Gelet hierop valt niet in te zien waarom de rechtbank het onderzoek had moeten heropenen om [appellante] in de gelegenheid te stellen een reactie te geven op de Afdelingsuitspraak van 24 augustus 2022. Daarbij vindt de Afdeling van belang dat uit het proces-verbaal van het verhandelde op de zitting bij de rechtbank blijkt dat de rechtbank alle vragen heeft gesteld die zij nodig achtte over concreet zicht op legalisatie en de evenredigheid van het handhavend optreden. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling gehandeld in overeenstemming met artikel 8:65 van de Awb en was niet gehouden het onderzoek te heropenen op grond van artikel 8:68 van de Awb.
Het betoog faalt.
Bevoegdheid handhavend optreden
8. Vast staat dat [appellante] in strijd met artikel 12, derde lid, van de planvoorschriften in samenhang bezien met artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo zonder omgevingsvergunning de bovenwoning op het perceel gebruikt als burgerwoning. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden.
Is er sprake van misbruik van recht?
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het verzoek van Parkhotel om handhavend op te treden tegen het gebruik van de bovenwoning als burgerwoning niet-ontvankelijk had moeten verklaren, omdat sprake is van misbruik van recht. Volgens [appellante] dient het handhavingsverzoek geen ander doel dan haar onder druk te zetten om de woning aan Parkhotel te verkopen. Omdat de bovenwoning geen belemmering vormt voor de door Parkhotel gewenste uitbreiding van horeca-activiteiten, heeft de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat Parkhotel belang heeft bij handhaving. [appellante] wijst erop dat Parkhotel door wijziging van de splitsingsakte haar heeft verplicht de bovenwoning uitsluitend als privéwoning te gebruiken. Ook wijst zij erop dat uit de splitsingsakte volgt dat zij en Parkhotel zich jegens elkaar moeten gedragen overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid en dat een eigenaar of gebruiker geen onredelijke hinder mag toebrengen aan de andere eigenaren of gebruikers. Daar voldoet Parkhotel volgens [appellante] niet aan. Gelet hierop had volgens [appellante] de rechtbank de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit, onder meer vanwege het ontbreken van een motivering over misbruik van recht, niet in stand mogen laten.
9.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van misbruik van recht geen sprake is. Voor het oordeel dat sprake is van oneigenlijk gebruik van het verzoek om handhaving bestaat geen aanleiding. Het algemeen belang is, zoals door het college is toegelicht in het besluit van 4 oktober 2021, gediend bij het beëindigen van de overtreding en het handhaven van het bestemmingsplan. Het college was derhalve, ook los van het verzoek om handhaving van Parkhotel, niet alleen bevoegd, maar gelet op het algemeen belang in beginsel ook verplicht om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de bovenwoning door [appellante]. De achtergrond van het verzoek om handhaving van Parkhotel noch de relatie tussen [appellante] en Parkhotel bieden grond voor het oordeel dat sprake zou zijn van misbruik van recht of oneigenlijk gebruik van het verzoek om handhaving. De rechtbank heeft terecht overwogen dat Parkhotel een legitiem belang bij handhaving heeft omdat het gebruik als burgerwoning van de bovenwoning belemmerend zou kunnen zijn voor Parkhotel. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7290, onder 2.4.1. Dit betekent dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit op dit punt in stand heeft mogen laten. Of er sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhavend op te treden af te zien, zal de Afdeling hierna beoordelen.
Het betoog faalt.
Wanneer zijn er bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien?
10. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Bestaat er concreet zicht op legalisatie?
11. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. [appellante] voert aan dat de weigering van de door haar gevraagde omgevingsvergunning voor het gebruik van de bovenwoning als burgerwoning geen stand houdt. Het gebruik van de bovenwoning als burgerwoning werkt volgens [appellante] niet belemmerend voor de door Parkhotel gewenste uitbreiding. Zij wijst op de in haar opdracht door DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. opgestelde rapportage van 9 november 2020 (hierna: het DGMR rapport), waaruit blijkt dat ter plaatse van de bovenwoning sprake is van een goed woon- en leefklimaat bij gebruik van de begane grond als restaurant of als ontbijtzaal. Ook heeft de rechtbank ten onrechte meegewogen dat een burgerwoning de gebruiksmogelijkheden voor horeca in het centrum niet mag beperken. [appellante] voert verder aan dat het ingevolge het bestemmingsplan toegestane gebruik als pension of als dienstwoning bij een pension objectief gezien redelijkerwijs niet meer mogelijk is.
11.1. De rechtbank heeft onder verwijzing naar het besluit van 19 februari 2021 tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning, zoals in stand gelaten bij besluit op bezwaar van 1 oktober 2021, overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
De rechtbank heeft bij uitspraak van 23 september 2022 in zaak nr. 21/6266 het beroep van [appellante] tegen het besluit op bezwaar van 1 oktober 2021 ongegrond verklaard. Tegen die uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2024:642, dat hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank van 23 september 2022 in zaak nr. 21/6266 vernietigd en het besluit op bezwaar van 1 oktober 2021 vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. De Afdeling verwijst kortheidshalve naar haar uitspraak.
Het college heeft op de zitting toegelicht dat het niet bereid is mee te werken aan vergunningverlening voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning op het perceel. In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat (volgens onder meer de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:609). Verder kan uit de vernietiging van het besluit op bezwaar van 1 oktober 2021 niet worden afgeleid dat de gevraagde vergunning had moeten worden verleend en er thans dus wel concreet zicht op legalisatie bestaat. Het besluit van 19 februari 2021, waarbij de gevraagde vergunning is geweigerd, is bovendien niet herroepen.
Onder deze omstandigheden bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
Het betoog faalt in zoverre.
11.2. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2024:642, onder 10.1, over de geweigerde omgevingsvergunning heeft overwogen, is een zinvol gebruik overeenkomstig de bestemming objectief gezien nog mogelijk. Dit betekent dat aan de zogeheten toverformule als bedoeld in artikel 12, vijfde lid, van de planvoorschriften geen toepassing mag worden gegeven door het college. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat in zoverre geen sprake is van een bijzondere omstandigheid die aan handhavend optreden in de weg staat.
Het betoog faalt
Is handhavend optreden onevenredig?
12. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit op bezwaar van 3 maart 2022 in stand heeft gelaten. Zij voert aan dat handhavend optreden gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met handhaving te dienen doelen. De rechtbank heeft ten onrechte het algemeen belang bij handhavend optreden en het belang van Parkhotel zwaarder laten wegen dan haar belang bij gebruik van de bovenwoning als burgerwoning. Zij wijst erop dat de rechtbank geen rekening heeft gehouden met de menselijke maat. De last heeft voor haar verstrekkende gevolgen. Zij wijst er verder op dat de rechtbank onder verwijzing naar haar uitspraak van 23 september 2022 in zaak nr. 21/6266 ten onrechte van belang heeft geacht dat het gebruik van de bovenwoning als burgerwoning belemmerend zal werken voor de bedrijfsuitoefening van Parkhotel en andere horeca in het centrum van Bergen. [appellante] stelt dat niemand last heeft van het gebruik van de bovenwoning als burgerwoning. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst [appellante] op het door haar overgelegde DGMR rapport. Ook wijst zij er op dat het college met handhavend optreden niet kan bereiken dat de bovenwoning conform het bestemmingsplan zal worden gebruikt. Het bestemmingsplan is oud en er is al tientallen jaren sprake van een ander gebruik van het perceel, zodat volgens [appellante] handhavend optreden achterwege moet blijven. Volgens [appellante] heeft handhavend optreden tot gevolg dat de bovenwoning als dienstwoning onverkoopbaar is. Tot slot stelt [appellante] dat haar niet valt te verwijten dat zij de bovenwoning in gebruik heeft als burgerwoning. Onder deze omstandigheden is het haar niet duidelijk waarom haar belangen moeten wijken voor het algemeen belang dat gediend is met handhaving en het belang van Parkhotel bij handhavend optreden.
12.1. De Afdeling zal bezien of de rechtbank de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit terecht in stand heeft gelaten.
De Afdeling begrijpt met de rechtbank dat de gevolgen van handhavend optreden voor [appellante] ingrijpend zijn, omdat handhaving zorgt voor een woonprobleem en mogelijk financieel verlies voor [appellante]. De rechtbank heeft echter terecht overwogen dat het college aan het algemeen belang om handhavend op te treden tegen een overtreding van het bestemmingsplan een zwaarder wegend belang mocht toekennen dan aan het belang van [appellante] bij het gebruik van de bovenwoning als burgerwoning in strijd met dat bestemmingsplan. De omstandigheid dat het gaat om een oud bestemmingsplan, betekent niet dat het college daarom het gebruik van de bovenwoning als burgerwoning in strijd met het bestemmingsplan had moeten staan. Het bestemmingsplan is immers het voor dit perceel geldende bestemmingsplan. De Afdeling is verder van oordeel dat niet is gebleken dat de bovenwoning vanwege de bestemming van het perceel onverkoopbaar is of tot leegstand leidt. Zoals hiervoor onder 11.2 is overwogen, ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de woning niet meer overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat het voor risico van [appellante] is dat zij het aanbod van Parkhotel voor een andere woning en een niet onaanzienlijk aankoopbedrag voor het thans door haar als woning gebruikte panddeel heeft afgeslagen. Anders dan [appellante] stelt, blijkt uit de uitspraak van de rechtbank niet dat het college slechts oog heeft voor het private belang van Parkhotel. Het college is immers gehouden om te reageren op een verzoek van een derde, in dit geval Parkhotel, die aankaart dat sprake is van een illegale situatie. Daarbij is van belang dat het college, ook los van het verzoek van Parkhotel om handhavend op te treden, bevoegd en zelfs verplicht is handhavend op te treden tegen overtredingen van het bestemmingsplan.
De rechtbank heeft verder in het tijdverloop tussen de aankoop van de bovenwoning op het perceel door [appellante] en het opleggen van de last onder dwangsom geen omstandigheid hoeven zien om te oordelen dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat het gebruik van de bovenwoning als burgerwoning in strijd met het bestemmingsplan pas een rol ging spelen door de uitbreidingsplannen van Parkhotel en het door Parkhotel gedane verzoek om handhaving. Dat Parkhotel volgens [appellante] niet van plan is haar uitbreidingsplannen door te zetten, wat daar ook van zij, maakt ook niet dat het college het gebruik in strijd met het bestemmingsplan moet toestaan.
Verder kan uit de omstandigheden dat de bovenwoning als hebbende een woonfunctie is geregistreerd in de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG) en als burgerwoning wordt belast, in de splitsingsakte is opgenomen dat [appellante] de woning alleen mag gebruiken voor privédoeleinden en de makelaar de woning als burgerwoning heeft verkocht, niet worden afgeleid dat aan andere regelgeving, zoals het bestemmingsplan waarmee het gebruik als burgerwoning in strijd is, niet voldaan hoeft te worden. Bovendien had [appellante] zich bij de aankoop van de bovenwoning op de hoogte kunnen stellen van de inhoud van het bestemmingsplan. Dan was haar ook gebleken dat het panddeel waarin zich de door haar aan te kopen bovenwoning bevond geen woonbestemming had. Dat zij dat niet heeft gedaan en de makelaar haar onjuist zou hebben geïnformeerd, wat daar ook van zij, behoort voor haar rekening en risico te blijven en geeft geen grond voor het oordeel dat zij door handhaving onevenredig in haar belangen wordt geschaad.
De stelling van [appellante] dat Parkhotel noch andere horecabedrijven door het gebruik van de bovenwoning als burgerwoning worden belemmerd in hun bedrijfsuitoefening en niemand van dat gebruik overlast ervaart, betekent evenmin dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Nog daargelaten de juistheid van die stelling, mocht het college, zoals hiervoor al is overwogen, een zwaarder wegend belang toekennen aan handhaving van het bestemmingsplan.
Tot slot ziet de Afdeling in het handelen van de gemeente in deze zaak als ook in de wijze waarop het college met [appellante] heeft gecommuniceerd geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is.
Onder deze omstandigheden en het algemeen belang bij een adequate handhaving van bestemmingsplannen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van optreden had moeten afzien. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank daarom terecht de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand heeft gelaten.
Het betoog faalt.
13. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft nagelaten te motiveren waarom voor de hoogte van de opgelegde dwangsom is aangesloten bij de "Beleidsregels handhaving permanente bewoning recreatiewoningen" (hierna: het beleid). Het beleid is volgens [appellante] niet van toepassing omdat het in dit geval niet gaat om het gebruik van een recreatiewoning. Ook is niet duidelijk hoe aan het in het beleid opgenomen bedrag van € 75.000,00 is gekomen. [appellante] stelt slechts een baan van vier dagen te hebben en geen reserves. Volgens [appellante] valt niet in te zien waarom niet zou kunnen worden volstaan met een veel lagere dwangsom. Gelet hierop had volgens [appellante] de rechtbank de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit, onder meer vanwege het ontbreken van een motivering over de hoogte van de dwangsom, niet in stand mogen laten.
13.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom mocht aansluiten bij het beleid over de permanente bewoning van recreatiewoningen in strijd met het bestemmingsplan. In het geval van [appellante] gaat het weliswaar niet om permanente bewoning van een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan, maar het gaat wel om met het bestemmingsplan strijdige bewoning van een dienstwoning als burgerwoning. Anders dan [appellante] stelt, blijkt uit het beleid hoe tot een bedrag van € 75.000,00 is gekomen. De Afdeling is van oordeel dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Daarbij betrekt de Afdeling dat in het beleid wordt uitgegaan van een gemiddelde illegale bewoning van 5 jaar, terwijl vast staat dat [appellante] de woning langer dan vijf jaar in gebruik heeft als burgerwoning. Het voorgaande betekent dat de rechtbank ook op dit punt terecht de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit op bezwaar van 3 maart 2023 in stand heeft gelaten.
Het betoog faalt.
Conclusie
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
15. Omdat hiermee uitspraak wordt gedaan op het hoger beroep, vervalt de door de voorzieningenrechter van de Afdeling bij mondelinge uitspraak van 27 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3329, uitgesproken schorsing van de opgelegde last en herleeft deze. Dit heeft tot gevolg dat de dwangsom onmiddellijk is verbeurd, omdat de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken. Om te voorkomen dat de dwangsom onmiddellijk verbeurd is, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening treffen. De last onder dwangsom wordt bij wijze van voorlopige voorziening met terugwerkende kracht geschorst tot 16 weken na de verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat [appellante] na het verstrijken van deze periode de gestelde dwangsom van € 75.000,00 verbeurt indien zij niet aan de opgelegde last voldoet.
16. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. schorst bij wijze van voorlopige voorziening met terugwerkende kracht het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 4 oktober 2021, kenmerk UI21/00710, tot 16 weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Kuijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Montagne
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2024
374