Uitspraak
202004460/1/A2.
Datum uitspraak: 24 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Humanitas Huisvesting (hierna: SHH), gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 juni 2020 in zaak nr. 19/2159 in het geding tussen:
SHH
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2017 heeft de minister de door SHH ingediende aanvraag om saneringssubsidie afgewezen.
Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft de minister het door SHH daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 juni 2020 heeft de rechtbank het door SHH daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft SHH hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister en SHH hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaken nrs. 202004460/1/A2 en 202003052/1/A2, ter zitting behandeld op 20 september 2021, waar SHH, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. drs. R.P. Wiersma, bijgestaan door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door S. Schilderman en P. Overbeek, bijgestaan door mr. J. Bootsma, mr. J.V. de Kort en mr. J.H. van der Weide, allen advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
De Afdeling heeft de behandeling van het hoger beroep geschorst en iedere verdere beslissing aangehouden, in afwachting van nieuwe besluitvorming in zaak nr. 202003052/1/A2, naar aanleiding van de tussenuitspraak van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2264.
SHH heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw, gelijktijdig met zaken nrs. 202004460/1/A2 en 202003052/2/A2, ter zitting behandeld op 13 februari 2024, waar SHH, vertegenwoordigd door mr. drs. R.P. Wiersma en drs. M.T. Eggermont, bijgestaan door mr. J.R. van Angeren en mr. L.S. Westendorp, beiden advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J.C. van Amerongen en mr. J.S. Dirks, bijgestaan door mr. J.H. van der Weide en mr. J.V. de Kort, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch kader
1. Het juridisch kader in deze zaak wordt gevormd door de Woningwet, het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: het Btiv) en de Beleidsregels financiële sanering toegelaten instellingen 2018 bis (hierna: de Beleidsregels). De relevante onderdelen hiervan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
Inleiding
Saneringssubsidie
2. De minister kan op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet aan een toegelaten instelling saneringssubsidie verlenen als bij die toegelaten instelling de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden voort te zetten en door haar geen maatregelen kunnen worden genomen om de aan haar opgedragen diensten van algemeen economische belang (hierna: DAEB) voort te zetten.
Voorgeschiedenis: financiële problemen SHH
3. SHH is een toegelaten instelling als bedoeld in artikel 19 van de Woningwet. Zij is in 2013 onder verscherpt toezicht gesteld door het Centraal Fonds Volkshuisvesting (hierna: het CFV), de voorganger van de Autoriteit woningcorporaties (hierna: de Aw), vanwege een zeer zwakke financiële positie. Ook is zij onder bijzonder beheer gebracht bij de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (hierna: WSW). WSW is een waarborgfonds dat leningen van financiers aan bij haar aangesloten woningcorporaties kan borgen. Dat houdt in dat WSW garant staat voor de rente en aflossing van die leningen. Dit stelt corporaties in staat tegen gunstige rentetarieven en voorwaarden geld te lenen, waarmee zij hun volkshuisvestelijke doelstellingen kunnen realiseren. SHH is aangesloten bij WSW en haar leningen zijn door WSW geborgd.
4. Van 2014 tot 2016 heeft SHH verschillende oplossingen voor haar financiële problemen onderzocht. Hierbij waren WSW en het CFV (later de Aw) betrokken. Op basis van een in 2014 door SHH opgesteld herstelplan concludeerden het CFV en WSW dat SHH niet in staat was om op eigen kracht binnen tien jaar tot duurzaam herstel te komen. Vervolgens hebben WSW en de Aw SHH een aanwijzing gegeven om eind 2016 een herstructureringsplan op te leveren, waarin verschillende scenario’s moesten worden onderzocht. Uit dit herstructureringsplan bleek dat SHH onvoldoende mogelijkheden had om op eigen kracht haar financiële positie duurzaam te verbeteren en dat zij gezien het naderende liquiditeitsprobleem genoodzaakt zou zijn om op korte termijn een aanvraag voor saneringssubsidie in te dienen.
Besluitvorming: saneringssubsidie voor fusie
5. Op 2 maart 2017 heeft SHH een subsidieaanvraag, als bedoeld in artikel 57, eerste lid, onder a, van de Woningwet, ingediend voor een saneringssubsidie van € 116.000.000,00 voor het realiseren van haar voorkeursscenario, een fusie met een andere woningcorporatie. SHH heeft haar aanvraag van saneringssubsidie meerdere keren aangevuld.
6. SHH en Stichting Woonbron (hierna: Woonbron) hebben op 2 juni 2017 een overeenkomst getekend, waarin zij de intentie hebben uitgesproken om een fusie te onderzoeken. Op 10 augustus 2017 heeft Woonbron een definitief aanbod gedaan om tot een fusie met SHH te komen. Omdat naar aanleiding van een door Woonbron uitgevoerd due dilligence onderzoek was gebleken dat de door SHH ingediende subsidieaanvraag niet toereikend was om een fusie met Woonbron tot stand te brengen, heeft SHH haar subsidieaanvraag op 11 augustus 2017 gewijzigd en verzocht om een bedrag van € 130.000.000,00.
7. Bij brief van 10 november 2017 heeft de minister haar voornemen kenbaar gemaakt om de subsidieaanvraag van SHH af te wijzen, omdat de noodzaak van saneringssubsidie voor het voorzetten van de door de gemeenten als noodzakelijk aangewezen DAEB volgens haar niet is komen vast te staan. Hoewel een analyse van financiële bijdragen van anderen die baat hebben bij continuering van de werkzaamheden van SHH in het saneringsplan ontbreekt, hebben betrokkenen volgens de minister een zodanig belang bij totstandkoming van de fusie en het voorkomen van een faillissement dat ervan moet worden uitgegaan dat de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden ook zonder saneringssubsidie zullen worden voortgezet, zonder dat daarbij het volkshuisvestelijk belang in het geding komt. In een bestuurlijk overleg tussen WSW en de minister van 17 november 2017 en in een overleg van 22 november 2017 tussen partijen over het voorgenomen besluit heeft WSW aangegeven dat zij zich bij een definitieve afwijzing van de saneringsaanvraag van SHH genoodzaakt ziet om actie te ondernemen. Gelet op haar statutaire verantwoordelijkheid voor verliesminimalisatie ligt het volgens WSW in de rede dat zij mee zal werken aan de fusie met Woonbron om zo de kosten voor de sector zo laag mogelijk te houden. Bij het besluit van 22 november 2017 heeft de minister de subsidieaanvraag van SHH definitief afgewezen. SHH is het hier niet mee eens.
Ontwikkelingen na de besluitvorming: afsplitsing
8. SHH heeft WSW bij brief van 22 november 2017 verzocht om een bijdrage ter hoogte van € 130.000.000,00 om een juridische fusie met Woonbron mogelijk te maken. Vervolgens hebben SHH, Woonbron en WSW op 24 november 2017 een intentieovereenkomst en op 15 december 2017 een uitwerkovereenkomst getekend, gericht op het met een bijdrage van WSW realiseren van een juridische fusie tussen Woonbron en SHH. Partijen hebben met een Allonge van 13 juli 2018 de mogelijkheid vastgelegd dat het vermogen van SHH niet middels een juridische fusie, maar op andere wijze, zoals met een juridische afsplitsing, op Woonbron zou overgaan. Op 17 januari 2019 hebben partijen een uitwerkingsovereenkomst voor afsplitsing getekend en op 1 juli 2019 is de juridische afsplitsing geëffectueerd. De juridische afsplitsing houdt in dat nagenoeg alle vermogensbestanddelen en een deel van de leningportefeuille van SHH zijn afgesplitst naar Woonbron. SHH blijft bestaan en is belast met de afhandeling van de overgebleven schulden. Verder is de Stichting Historisch Archief SHH opgericht.
Geschil
9. In deze zaak staat de vraag centraal of de minister de aanvraag om saneringssubsidie van SHH op grond van artikel 112, eerste lid, onder a, van het Btiv heeft mogen afwijzen, omdat de noodzaak van saneringssubsidie voor het voortzetten van DAEB-werkzaamheden niet is komen vast te staan. Het gaat hierbij om de vraag of de minister er vanuit heeft mogen gaan dat WSW een zodanig belang bij de totstandkoming van een fusie en het voorkomen van een faillissement had dat ervan uitgegaan kon worden dat zij ervoor zou zorgen dat ook zonder saneringssubsidie een fusie tot stand zou komen. SHH stelt zich op het standpunt dat de minister hier niet vanuit heeft mogen gaan en dat de minister haar subsidieaanvraag daarom niet heeft mogen afwijzen.
Aangevallen uitspraak
10. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de saneringssubsidie aan SHH heeft mogen weigeren.
De rechtbank heeft overwogen dat de weigering om aan SHH saneringssubsidie te verlenen, anders dan SHH betoogt, niet (mede) gebaseerd is op artikel 111, vijfde lid, van het Btiv, maar op artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv. De argumenten die SHH in het kader van de vermeende weigering op grond van artikel 111, vijfde lid, van het Btiv naar voren heeft gebracht, hoeven daarom niet te worden besproken.
De rechtbank volgt SHH niet in haar betoog dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat haar DAEB-werkzaamheden ook zonder de saneringssubsidie kunnen worden verricht en worden voortgezet. Weliswaar staat niet in de Woningwet dat bij een sanering ook WSW gevraagd zou kunnen worden om een bijdrage, maar de rechtbank ziet niet in waarom WSW als privaatrechtelijke instelling niet zou kunnen bijdragen aan de sanering, wanneer duidelijk is dat zij als borg belang heeft bij het voorkomen van een faillissement van een bij haar aangesloten instelling. De rechtbank vindt steun voor dit standpunt in een brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst van 1 juni 2015 aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2014/15, 29 453, nr. 389, p. 1 en 19. De rechtbank volgt SHH niet in haar standpunt dat de minister gelet op het wettelijk stelsel niet bij zijn besluitvorming mag betrekken of WSW een bijdrage zal gaan verstrekken om faillissement te voorkomen. De bijdrage van WSW, als financiële instelling, verschilt voor zover hier van belang niet van de bijdrage van andere financiers, zoals banken. De minister mag vervolgens, als vaststaat dat een derde, in dit geval WSW, zal bijdragen aan de oplossing, gelet op artikel 112, eerste lid, en onder a, van het Btiv concluderen dat een saneringsbijdrage niet nodig is. Immers, de DAEB-werkzaamheden, waarvoor subsidie verleend zou kunnen worden, kunnen zonder subsidie worden voortgezet. In zo’n geval is subsidieverlening dus niet noodzakelijk. De minister heeft aan de toezeggingen van WSW om bij te dragen de conclusiekunnen verbinden dat niet aan artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv werd voldaan en dat alleen al daarom verlening van de saneringssubsidie niet aan de orde was. Het standpunt van SHH dat ten tijde van het besluit van 22 november 2017 nog niet duidelijk was dat WSW daadwerkelijk zou gaan bijdragen aan de sanering en dat er dus een reële mogelijkheid bestond dat SHH failliet zou gaan, kan de rechtbank niet volgen. De toezeggingen van WSW daarover zijn helder en de minister hoefde niet te verwachten dat WSW, anders dan was toegezegd, toch zou afzien van een bijdrage aan de fusie. Dat het vertrouwen van de minister in WSW terecht was, blijkt verder uit het feit dat de juridische splitsing en de overdracht van het DAEB-bezit aan Woonbron ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Dat de minister zou hebben gekozen voor een riskante oplossing, is in het geheel niet gebleken. De rechtbank laat in het midden of een inschatting van het risico van een dergelijke oplossing had moeten leiden tot subsidieverlening.
Hoger beroep en beoordeling
Is WSW een instantie als bedoeld in artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv?
11. Volgens SHH is de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan aan haar betoog dat artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv geen wettelijke grondslag biedt om een analyse te verlangen van de mate waarin WSW eventueel zou kunnen bijdragen aan de sanering van SHH. Waar het de minister om te doen was met haar beroep op artikel 111, vijfde lid, van het Btiv, was om WSW in het saneringsproces aan tafel te krijgen en vervolgens met een beroep op artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv de aanvraag van SHH af te wijzen. Daarmee heeft de minister in strijd gehandeld met het verbod op détournement de pouvoir, althans onzorgvuldig gehandeld. WSW kan niet worden aangemerkt als een instantie als bedoeld in artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv. Dat blijkt volgens SHH uit een redelijke uitleg van de tekst van dat artikel en de toelichting daarop. WSW kan namelijk niet worden aangemerkt als een "instantie die betrokken is bij de financiering of de werkzaamheden" van SHH, die bovendien een "financiële bijdrage" kan leveren aan de uitvoering van het saneringsplan. De minister realiseert zich dat ook aangezien zij SHH nooit op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft gevraagd om haar aanvraag met een op WSW betrekking hebbende analyse aan te vullen, terwijl zij wel op andere punten om aanvulling heeft verzocht. Het is pas in het voorgenomen besluit van 10 november 2017 dat de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv een dergelijke analyse zou vereisen, aldus SHH.
11.1. SHH kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat WSW geen instantie is "die betrokken is bij de financiering of werkzaamheden" als bedoeld in artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv 2015. Weliswaar verstrekt WSW geen leningen maar in haar hoedanigheid als borg voor de nakoming van financiële verplichtingen die de bij haar aangesloten instellingen zijn aangegaan tegenover verstrekkers van leningen, heeft WSW belang bij een goede financiële positie van de bij haar aangesloten instellingen. Ook voldoet WSW als borg de reguliere rente- en aflossingsverplichtingen (diensten der lening) als zij wordt aangesproken op verstrekte borgstellingen. Op grond daarvan kan zij worden geacht betrokken te zijn bij de financiering van SHH.
11.2. De wetsgeschiedenis van de totstandkoming van artikel 111 van het Btiv biedt geen aanknopingspunten voor de beperkte uitleg dat onder "personen en instanties betrokken bij de financiering" alleen instanties vallen waarbij woningcorporaties leningen mogen aantrekken. In de nota van toelichting (Stb 2015, nr. 231) wordt bij artikel 111 van het Btiv volstaan met een verwijzing naar paragraaf 5.4 van het algemeen deel van de toelichting. Paragraaf 2.7 van het algemeen deel bevat enige overwegingen over instellingen waarbij toegelaten instellingen leningen mogen aantrekken voor hun werkzaamheden. Dit zijn instellingen die zijn aangewezen krachtens artikel 21c, eerste lid, van de Woningwet. De bedoeling van die bepaling is echter uitsluitend om regels te stellen aan instellingen waarbij de toegelaten instelling financiële middelen kan aantrekken om financiële problemen te voorkomen (Kamerstukken II 2013/14, 33 966, nr. 3, blz. 30). Daarmee is, zoals de minister terecht stelt, niet uitgesloten dat de toegelaten instelling bij financiële problemen met alle instellingen die bij haar financiering zijn betrokken, waaronder dus ook WSW als borg, probeert om een oplossing te vinden voordat aanspraak kan bestaan op saneringssubsidie.
11.3. De minister heeft WSW als borg in de gelegenheid gesteld een zienswijze op de aanvraag van SHH te geven. Uit de zienswijzen van WSW heeft de minister opgemaakt dat WSW een faillissement van SHH vanwege de aanzienlijke nadelige gevolgen voor haar zal willen voorkomen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat bij de beoordeling van de aanvraag dient te worden betrokken wat naar verwachting zal gebeuren als er geen saneringssubsidie zou worden verstrekt. De zienswijzen van WSW gaven de minister aanleiding om aan te nemen dat WSW zou willen bijdragen aan een oplossing, omdat een faillissement van SHH voor haar zeer ongunstig zou uitpakken. Omdat sprake was van overfinanciering vormden de door WSW geborgde leningen in een faillissement namelijk een aanzienlijk risico voor WSW. Daarom heeft de minister in het voornemen tot afwijzing van de saneringssubsidie alsnog aangestuurd op een analyse van bijdragen van anderen die baat hebben bij continuering van de werkzaamheden van SHH, om te bezien of de aanvraag van saneringssubsidie, die moet worden opgebracht door heffingen bij toegelaten instellingen en dus een beslag legt op de sectorsolidariteit, kon worden afgewezen. SHH kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister hiertoe in dat stadium niet meer gerechtigd was en sprake was van handelen in strijd met het verbod op détournement de pouvoir of onzorgvuldig handelen. WSW is door de minister naar aanleiding van haar zienswijzen aangemerkt als een instantie in de zin van artikel 111, vijfde lid, aanhef en onder c, van het Btiv. SHH is vervolgens met WSW in overleg getreden. Daaruit bleek dat WSW bereid was om mee te werken aan een oplossing voor SHH door betrokken te zijn bij afsplitsing, in plaats van het erop te laten aankomen dat zij als borg zou worden aangesproken. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister de bijdrage van WSW bij zijn afwegingen heeft mogen betrekken.
11.4. Het betoog slaagt niet.
Uitleg artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, Btiv onjuist?
12. SHH betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de toepassing die de minister in het besluit van 31 oktober 2018 geeft aan artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv er de facto toe leidt dat de minister haar bevoegdheid op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet nagenoeg nooit kan uitoefenen. Ook haalt de minister daarmee het hele borgingsstelsel onderuit. Het betoog van de minister komt er op neer dat SHH ook zonder de verlening van saneringssubsidie in staat zal zijn om de DAEB-werkzaamheden voort te zetten, omdat WSW zich borg heeft gesteld voor door SHH aangegane leningen en het daarom niet op een faillissement aan zal willen laten komen. Het feit dat een in financiële nood verkerende woningcorporatie haar leningen heeft laten borgen door WSW staat echter niet aan de uitoefening van de bevoegdheid tot subsidieverlening in de weg. De omstandigheid dat een in financiële nood verkerende woningcorporatie WSW moet aanspreken op de borgstelling, is namelijk het gevolg van het feit dat bij die woningcorporatie de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, zodat als ook aan de andere voorwaarden in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet is voldaan, de minister op grond van dat artikel bevoegd is om saneringssubsidie te verstrekken. Voorschriften in een algemene maatregel van bestuur kunnen er niet toe leiden dat een bestuursorgaan een bevoegdheid die het op grond van de wet in formele zin heeft, niet langer kan uitoefenen. Dat is echter precies waartoe de uitleg van de minister van artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv leidt. Immers, zodra een woningcorporatie door WSW geborgde leningen heeft, zal de minister op grond van haar uitleg van het Btiv moeten concluderen dat zij de bevoegdheid van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet niet langer kan uitoefenen. Die situatie zal zich nagenoeg altijd voordoen, omdat WSW bijna alle leningen van alle woningcorporaties borgt.
12.1. In artikel 57, eerste lid, van de Woningwet is de discretionaire bevoegdheid van de minister neergelegd om subsidie te verstrekken voor de sanering van toegelaten instellingen. Het gebruik van de bevoegdheid neergelegd in artikel 57, eerste lid, van de Woningwet is nader geregeld in het Btiv. In artikel 112 van het Btiv zijn de voorwaarden voor verlening van saneringssubsidie verder uitgewerkt. Alleen wanneer aan de daarin opgenomen voorwaarden is voldaan, kan subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet worden verstrekt. De minister beoordeelt vervolgens aan de hand van de Beleidsregels of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot subsidieverlening. Uit die beleidsregels volgt dat het doel van de verstrekking van saneringssubsidie niet het redden van de specifieke instelling is maar het behouden van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in het belang van de volkshuisvesting als geheel. In artikel 112, eerste lid, onder a, van het Btiv is als eerste voorwaarde voor subsidieverlening opgenomen dat de toegelaten instelling naar het oordeel van de minister niet in staat is de DAEB-werkzaamheden te verrichten of voort te zetten. Omdat WSW zich bereid toonde de noodzakelijke bijdrage te leveren om een faillissement af te wenden en daarmee de DAEB-werkzaamheden ook zonder saneringssubsidie konden worden voortgezet, heeft de minister zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat in het geval van SHH geen sprake was van een situatie waarin de toegelaten instelling niet in staat was de DAEB-werkzaamheden te verrichten of voort te zetten. Hoewel WSW zich uit kostenoverwegingen door de opstelling van de minister gedwongen voelde mee te werken, is zij op grond van een eigen afweging tot de gedane toezegging gekomen. Daarbij heeft de minister opgemerkt dat als WSW haar toezegging niet zou hebben gedaan of had aangegeven waarom een bijdrage niet van haar kon worden verlangd, daarvan uitgaande een andere afweging zou zijn gemaakt.
12.2. SHH kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de minister bij deze uitleg bij geborgde leningen nooit meer saneringssubsidie zou verlenen en de facto de bevoegdheid op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet niet langer kan uitoefenen. Dat WSW zich genoodzaakt zal zien om financieel bij te dragen om de sanering van een bij haar aangesloten woningcorporatie te doen slagen, maakt immers niet dat de saneringssubsidie in het geheel niet nodig zal zijn. Dat hangt onder meer af van de bijdrage die wordt toegezegd of die naar het oordeel van de minister zou kunnen worden verlangd.
12.3. Het betoog slaagt niet.
Onzorgvuldige heroverweging in bezwaar?
13. SHH betoogt dat de beslissing op bezwaar van 31 oktober 2018 wegens strijd met artikel 112, eerste lid, aanhef en onder e, van het Btiv, artikel 3:2 van de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van die wet had moeten vernietigen. De rechtbank heeft niet onderkend dat ten tijde van dat besluit voor de minister onvoldoende aanknopingspunten bestonden voor het oordeel dat WSW daadwerkelijk zou bijdragen aan de fusie. Zowel het leveren van een bijdrage zoals voorzien in november 2017 als het realiseren van een juridische fusie bleek immers niet uitvoerbaar. Dat de juridische afsplitsing en de overdracht van het DAEB-bezit aan Woonbron inmiddels zijn gerealiseerd mag zo zijn, maar dat doet niet af aan het feit dat de minister op 31 oktober 2018 niet redelijkerwijs tot het oordeel heeft kunnen komen dat de DAEB-werkzaamheden van SHH ook zonder saneringssubsidie zouden worden voortgezet. Wat er lag was een plan dat weliswaar is uitgevoerd, maar dat strijdig is met de wet. Niet alleen omdat het toepassen van de toezichtregels de uitvoering van het saneringsbesluit in de weg zou staan dan wel onmogelijk zou maken, zoals de Aw in de brief van 13 november 2018 op aanwijzing van de minister liet weten, maar ook vanwege het feit dat SHH nu een toegelaten instelling is zonder DAEB-bezit. Daarmee loopt zij het risico op intrekking van haar toelating op grond van artikel 19, vierde lid, van de Woningwet, zij het dat de minister te kennen heeft gegeven de situatie te gedogen.
13.1. Uit de stukken blijkt dat WSW na het besluit van
22 november 2017 heeft aangegeven de voorkeur te hebben de sanering van SHH niet via een juridische fusie tussen SHH en Woonbron vorm te geven. Er is uiteindelijk gekozen voor een juridische afsplitsing van SHH, waarbij een gedeelte van het vermogen van SHH overging naar Woonbron en voor het overige SHH als schuldenvehikel zou overblijven. Tussen partijen is niet in geschil dat deze constructie in strijd is met de Woningwet. Dit levert geen grond op voor het oordeel dat de minister anders op de aanvraag van SHH had moeten beslissen. Niet is gebleken dat een fusie geheel onmogelijk was. Het was niet aan de minister om daar nader onderzoek naar te doen. Voor de minister bestonden geen aanknopingspunten dat de DAEB werkzaamheden niet meer zonder subsidie zouden kunnen worden voortgezet. Onweersproken is dat de constructie een eigen keuze is die SHH, Woonbron en WSW hebben gemaakt. Op deze manier konden de resterende leningen worden voldaan door middel van de dienst der lening en bleef SHH als rechtspersoon ook bestaan voor het voeren van procedures. Uit de toelichting van de minister ter zitting is gebleken dat hij heeft ingestemd met de afsplitsing van SHH zodat WSW niet onmiddellijk met de aflossing van de resterende schuld van SHH zou worden geconfronteerd.
13.2. Het betoog slaagt niet.
Toepassing artikel 112 Btiv evenredig?
14. SHH betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, omdat niet is voldaan aan de voorwaarde voor subsidieverlening neergelegd in artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv, de minister alleen daarom al de aanvraag had mogen afwijzen. SHH wijst erop dat de toepassing die de minister in het besluit van 31 oktober 2018 geeft aan artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv onwenselijke gevolgen heeft voor de corporatiesector. De besluitvorming van de minister leidt namelijk tot veel hogere kosten voor de corporatiesector dan wanneer de minister de saneringssubsidie had verleend. SHH verwijst naar een - op haar verzoek uitgevoerd - onderzoek van Deloitte Financial Advisory B.V. Uit het rapport ‘Financiële analyse sanering SHH: Verschillenanalyse 100% en geen saneringssubsidie’ van 8 oktober 2020 (hierna: Deloitte-rapport) volgt dat de besluitvorming van de minister in vergelijking met de situatie waarin de saneringssubsidie wel was verleend op operationeel, fiscaal en financieel niveau heeft geleid tot (veel) hogere kosten voor de corporatiesector.
14.1. Naar het oordeel van de Afdeling is de afwijzing van de saneringssubsidie van SHH niet onevenredig. Vooropgesteld moet worden dat het doel van een saneringssubsidie is het verzekeren van de voortzetting van DAEB zoals opgedragen aan de toegelaten instellingen van woningbouwcorporaties die in financiële problemen verkeren. Het doel is niet het in stand houden van de woningcorporatie. Gelet op artikel 57 van de Woningwet, gelezen in het licht van de hiervoor weergegeven uitleg van artikelen 111 en 112 van het Btiv, is saneringssubsidie een uiterste middel indien de afwikkeling van de financiële problemen van de noodlijdende corporatie op andere wijze onvoldoende waarborgen biedt dat de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden behouden zullen blijven voor de sociale volkshuisvesting. Voor dat specifieke publieke belang kan dan een saneringssubsidie worden verstrekt. In de geschiedenis van de totstandkoming van de herziene Woningwet is aan de orde geweest dat sanering geen automatisme is en dat het kader voor verstrekking van subsidie daarvoor is aangescherpt. Daarbij is nadrukkelijk de mogelijkheid van faillissement van de in problemen verkerende woningcorporatie betrokken. (Zie Brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst, van 1 juni 2015, Kamerstukken II 2014/2015, 29 543, nr. 389.). Doel van de herziene Woningwet is onder meer risicoverhogend gedrag binnen de corporatiesector als gevolg van de vanzelfsprekendheid van sanering weg te nemen. Daarbij is onderkend dat de afwikkeling van de financiële problematiek via de borgingsfunctie voor de woningbouwsector als geheel meer kosten met zich kan brengen dan sanering bewerkstelligen met de toekenning van saneringssubsidie. Beoogd is aan zowel de kant van de corporaties, als de kant van de borg een prikkel uit te doen gaan om scherper te kijken naar financiering. Zo dienen corporaties zelf grenzen te stellen aan de financiële risico’s die zij bereid zijn te lopen. Het biedt ook ruimte aan de sector om eerst zelf tijdig tot een werkbare oplossing te komen, voordat saneringssubsidie aan de orde is. Tegen deze achtergrond bezien is het wettelijk systeem dus niet gericht op het zo laag mogelijk houden van de kosten voor de corporatiesector als geheel. Dit is een politieke afweging die moet worden gerespecteerd. Dat uit het rapport van Deloitte-SHH zou volgen dat de afwijzing van de subsidieaanvraag heeft geleid tot hogere kosten voor de corporatiesector als geheel dan wanneer de aanvraag zou zijn toegewezen, wat er van de conclusies in dat rapport ook zij, maakt niet dat reeds om die reden de afwijzing onevenredige gevolgen heeft.
14.2. Het betoog slaagt niet.
Beroep op het gelijkheidsbeginsel
15. SHH doet verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel. De minister heeft de aanvraag van Woningstichting Geertruidenberg (hierna: WSG) niet afgewezen op grond van artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv. Omdat er geen relevante feitelijke en/of juridische verschillen bestaan tussen de situatie van SHH en WSG, moet het besluit van 31 oktober 2018 worden vernietigd wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus SHH.
15.1. De Afdeling volgt het standpunt van de minister dat de situatie van SHH niet vergelijkbaar is met die van WSG. Weliswaar verkeerden beide corporaties in financiële problemen en hebben zij in dat verband saneringssubsidie aangevraagd. Dat neemt niet weg dat de DAEB-werkzaamheden van SHH, anders dan in de situatie van WSG, vanwege de toegezegde bijdrage van WSW konden worden voortgezet zonder subsidieverlening. Verder was het door WSG aangevraagde bedrag aan saneringssubsidie veel hoger dan in het geval van SHH. Anders dan in het geval van SHH werd faillissement van WSG met volledige aanspraak op WSW als borg door de minister niet als reële optie gezien, gelet op de aanzienlijke gevolgen daarvan voor de bij WSW aangesloten instellingen. De minister heeft erop gewezen dat bij voorbaat duidelijk was dat WSW de kosten van de sanering van WSG niet volledig voor haar rekening zou kunnen nemen. Daarom bestond er ook geen aanleiding om aan te sturen op nader overleg daarover tussen WSG en WSW. Van gelijke gevallen was dus geen sprake.
15.2. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
16. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister met juiste toepassing van het toetsingskader de subsidieaanvraag van SHH heeft afgewezen. Van onevenredige gevolgen is geen sprake. Ook is niet in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.
17. Het hoger beroep is ongegrond.
Proceskosten
18. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Van Soest-Ahlers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
343
BIJLAGE
Wettelijk kader
Woningwet
Artikel 19
"1. Onze Minister kan verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en beogen hun financiële middelen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting in te zetten, toelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam. In het daartoe strekkende verzoek vermeldt de vereniging of de stichting in elk geval de gronden voor dat verzoek, de gemeente waar zij voornemens is woonplaats te houden en de gemeenten waar zij voornemens is feitelijk werkzaam te zijn."
Artikel 29
"1. Indien naar het oordeel van het bestuur bij een toegelaten instelling of een met haar verbonden onderneming de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, meldt het dat onverwijld aan Onze Minister en de borgingsvoorziening. Het bestuur stelt voorts een plan voor financiële sanering van de toegelaten instelling op, indien de situatie, bedoeld in de eerste volzin, betrekking heeft op of gevolgen heeft voor het kunnen voortzetten van werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g.
[…]"
Artikel 47
"1. Als diensten van algemeen economisch belang zijn, behoudens het bepaalde bij en krachtens de artikelen 50 en 50a en artikel II, derde lid, derde en vierde volzin van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting, aan de toegelaten instellingen en aan de samenwerkingsvennootschappen opgedragen:
a. het huisvesten of doen huisvesten van personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting;
b. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren woongelegenheden met een huurprijs van ten hoogste het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, alsmede bezwaren, toewijzen, verhuren, vervreemden en doen slopen van zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan;
c. het bezwaren, verhuren, vervreemden en doen slopen van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren woongelegenheden die geen zelfstandige woning zijn als bedoeld in artikel 247 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek met een huurprijs die hoger is dan het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan;
d. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde, anders dan in verband met verhuren toe te wijzen, woongelegenheden en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, alsmede het bezwaren, toewijzen, vervreemden en doen slopen van haar zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan;
e. de werkzaamheden, genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdelen b en c, en zesde lid, voor zover zij woongelegenheden als bedoeld in onderdeel b, c of d van dit artikel of hun onroerende of infrastructurele aanhorigheden betreffen;
f. de bij algemene maatregel van bestuur te bepalen werkzaamheden als genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdelen d, e en f, en derde en zesde lid;
g. de werkzaamheden die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verrichten van de werkzaamheden, genoemd en bedoeld in de onderdelen a tot en met f, waartoe behoren het verwerven of slopen van onroerende zaken, indien dat geschiedt met het oog op het op de grond waar die zaken gelegen zijn verrichten van werkzaamheden overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens de onderdelen b, d en f en het vijfde lid;"
Artikel 57
"1. Onze Minister kan, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften, subsidies aan toegelaten instellingen verstrekken:
a. ter bevordering van de financiële sanering van toegelaten instellingen, indien bij een toegelaten instelling de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, en andere maatregelen harerzijds om aan die situatie een einde te maken niet mogelijk zijn, ontoereikend zijn gebleken of leiden tot het niet kunnen voortzetten van werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g, welke subsidies worden verstrekt op grond van plannen als bedoeld in artikel 29, eerste lid, tweede volzin, die Onze Minister heeft goedgekeurd, of
b. ter tegemoetkoming in de kosten van hun werkzaamheden.
[…]"
Artikel 58
"1. De subsidie, bedoeld in artikel 57, eerste lid, wordt bekostigd uit bijdragen, bedoeld in het tweede lid.
2. Elke toegelaten instelling die op 1 januari van een kalenderjaar als zodanig bestaat, is over dat kalenderjaar een bijdrage aan Onze Minister verschuldigd. Onze Minister bepaalt de hoogte van de bijdrage overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur daaromtrent te geven voorschriften.
3. Onze Minister kan, indien hij van oordeel is dat storting van een bijdrage als bedoeld in het tweede lid niet noodzakelijk is om uitvoering te geven aan het bepaalde bij en krachtens artikel 57, eerste lid, voor 1 oktober van het kalenderjaar waarover die bijdrage verschuldigd zou zijn bepalen dat een zodanige bijdrage niet verschuldigd is over dat kalenderjaar."
Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting
Artikel 111
"1. De aanvraag om een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet, door de toegelaten instelling die niet beschikt over de financiële middelen om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, gaat in elk geval vergezeld van:
[…]
e. het saneringsplan dat Onze Minister heeft goedgekeurd en waarover de toegelaten instelling overleg heeft gevoerd met de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is en met de borgingsvoorziening en
[…]
5. Het saneringsplan omvat in elk geval:
[…]
c. de uitkomsten van overleg met personen en instanties die betrokken zijn bij de financiering of de werkzaamheden van de toegelaten instelling over het door hen financieel bijdragen aan de uitvoering van het saneringsplan en
[…]"
Artikel 112
"1. Onze Minister verstrekt uitsluitend een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet:
a. indien naar zijn oordeel zonder die subsidie een toegelaten instelling niet in staat is om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te kunnen verrichten of voortzetten;
b. indien het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk is voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten, als bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdelen b en c, van de wet en
[…]
2. De subsidie is niet hoger dan het bedrag dat naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te verrichten of voort te zetten.
[…]"
Artikel 117
"1. Onze Minister stelt per toegelaten instelling de bijdrage, bedoeld in artikel 58, tweede lid, van de wet, vast en maakt deze uiterlijk op 1 oktober van het jaar waarover deze verschuldigd is bekend aan de toegelaten instelling.
2. De bijdrage dient te worden betaald binnen een maand na dagtekening van de bekendmaking, bedoeld in het eerste lid. Bij niet tijdige betaling is vanaf de datum van het verstrijken van die termijn de verplichting van toepassing tot betaling van een rente, bepaald overeenkomstig afdeling 4.4.2 van de Algemene wet bestuursrecht."
Beleidsregels financiële sanering toegelaten instellingen 2018 bis
4. De door WSW te hanteren termijnen ten behoeve van de saneringsaanvraag en de beoordeling ervan
"Beoordeling saneringsaanvraag
De saneerder toetst aan de voorwaarden in artikel 112, eerste lid, Btiv voor verlening van de aangevraagde saneringssubsidie:
- Is naar het oordeel van de saneerder de toegelaten instelling niet in staat om zonder saneringssubsidie de betrokken DAEB-werkzaamheden te kunnen verrichten of voort te zetten?;
- Is het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten?; en
- Beschikt de saneerder over voldoende middelen als verkregen of te verkrijgen uit de saneringsbijdrage?
Indien voldaan wordt aan alle voorwaarden in artikel 112, eerste lid, Btiv, stelt de saneerder conform artikel 112, tweede lid, Btiv vast welk bedrag noodzakelijk is om - na uitvoering van het saneringsplan - de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden te kunnen verrichten of voort te zetten.
Hierbij moet de evenredigheid van de toekenning van het bedrag worden getoetst: rechtvaardigt het belang van de volkshuisvesting dat toegelaten instellingen dit bedrag door middel van een heffing betalen?
In de evenredigheidstoets moeten alle omstandigheden van het geval worden betrokken. In ieder geval worden daarbij betrokken:
- dat de saneringssubsidie gericht dient te zijn op voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden; en
- de verhouding tussen de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden en de overige werkzaamheden.
Daarnaast kunnen de volgende elementen een rol spelen (niet-limitatief):
- de bredere volkshuisvestelijke effecten;
- de mogelijke gevolgen indien geen saneringssubsidie wordt toegekend; en
- de omvang van de aangevraagde saneringssubsidie in relatie tot het volkshuisvestelijke belang van voortzetting van de DAEB werkzaamheden.
De saneerder kent de aanvraag voor subsidie toe indien hij concludeert dat aan alle voorwaarden is voldaan en de hoogte van het subsidiebedrag evenredig is. Indien de saneerder alles overwegende tot de conclusie komt dat de aanvraag om saneringssubsidie zou moeten worden afgewezen, maakt hij aan de toegelaten instelling het voornemen bekend dat hij de aanvraag om saneringssubsidie zal afwijzen en motiveert hij waarom hij tot dat oordeel is gekomen. De saneerder stelt daarbij de toegelaten instelling in de gelegenheid hierover een zienswijze in te dienen en de saneringsaanvraag (en zo nodig het saneringsplan) aan te passen. Indien de toegelaten instelling de saneringsaanvraag nader onderbouwt, maakt de saneerder op basis daarvan een nieuwe afweging en neemt een besluit."