Uitspraak
202004456/1/A2.
Datum uitspraak: 24 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Woningstichting Geertruidenberg (hierna: WSG), gevestigd te Geertruidenberg,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 juni 2020 in zaak nr. 19/1572 in het geding tussen:
WSG
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2018 heeft de minister een door WSG ingediende aanvraag om saneringssubsidie gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft de minister het door WSG daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 juni 2020 heeft de rechtbank het door WSG daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft WSG hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister en WSG hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaken nrs. 202004460/1/A2 en 202003052/1/A2, ter zitting behandeld op 20 september 2021, waar WSG, vertegenwoordigd door mr. drs. R.P. Wiersma en drs. M.T. Eggermont, bijgestaan door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door S. Schilderman en P. Overbeek, bijgestaan door mr. J. Bootsma, mr. J.V. de Kort en mr. J.H. van der Weide, allen advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
De Afdeling heeft de behandeling van het hoger beroep geschorst en iedere verdere beslissing aangehouden, in afwachting van nieuwe besluitvorming in zaak nr. 202003052/1/A2, naar aanleiding van de tussenuitspraak van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2264.
WSG heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw, gelijktijdig met zaken nrs. 202004460/1/A2 en 202003052/2/A2, ter zitting behandeld op 13 februari 2024, waar WSG, vertegenwoordigd door mr. drs. R.P. Wiersma en drs. M.T. Eggermont, bijgestaan door mr. J.R. van Angeren en mr. L.S. Westendorp, beiden advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J.C. van Amerongen en mr. J.S. Dirks, bijgestaan door mr. J.H. van der Weide en mr. J.V. de Kort, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch kader
1. Het juridisch kader wordt gevormd door de Woningwet, het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: het Btiv) en de Beleidsregels financiële sanering toegelaten instellingen 2018 bis (hierna: de Beleidsregels). De toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
Saneringssubsidie
2. De minister kan op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet aan een toegelaten instelling saneringssubsidie verlenen als bij die toegelaten instelling de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden voort te zetten en door haar geen maatregelen kunnen worden genomen om de aan haar opgedragen diensten van algemeen economische belang (hierna: DAEB) voort te zetten.
Voorgeschiedenis: financiële problemen en Steunbesluit nr. 81
3. WSG is een toegelaten instelling als bedoeld in artikel 19 van de Woningwet. Zij is aangesloten bij de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (hierna: WSW), een waarborgfonds dat leningen van financiers aan bij haar aangesloten wooncorporaties kan borgen. Dit houdt in dat WSW garant staat voor de rente en aflossing van die leningen. Dit stelt corporaties in staat tegen gunstige rentetarieven en voorwaarden geld te lenen, waarmee zij hun volkshuisvestelijke doelstellingen kunnen realiseren. De leningen van WSG zijn door WSW geborgd.
3.1. Omdat haar leningenportefeuille te groot was in verhouding tot haar activa en activiteiten, is WSG in de kredietcrisis in grote financiële problemen geraakt. WSG heeft daarom in 2012 op grond van artikel 71a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet (oud) een saneringsaanvraag ingediend bij het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (hierna: het CFV), dat toen belast was met de verlening van saneringssubsidies. Op 15 oktober 2012 is in Steunbesluit nr. 80 aan WSG saneringssteun verleend in de vorm van een renteloos voorschot van € 21.000.000,00 op de door haar gevraagde saneringssubsidie. In Steunbesluit nr. 81 heeft het CFV op 24 juli 2013 aan WSG saneringssteun in de vorm van een renteloze lening van € 117.754.000,00 verleend, waarvan de eerder verleende € 21.000.000,00 onderdeel uitmaakt. Dit bedrag is later omgezet in een bijdrage.
Besluitvorming: saneringssubsidie voor puzzelmodel
4. Omdat WSG er tegen het einde van de vijf jaar durende saneringsperiode nog niet in geslaagd was een duurzame oplossing te vinden voor haar financiële problemen heeft zij op 25 november 2017 opnieuw om saneringssubsidie gevraagd. WSG heeft in het bij de aanvraag overgelegde saneringsplan voorgesteld om haar financiële problemen op te lossen met het ‘puzzelmodel’. Dit puzzelmodel houdt - kort gezegd - in dat het woningbezit van WSG wordt opgeknipt in clusters. Elk cluster wordt, samen met een bij dat cluster passend deel van de leningenportefeuille, overgenomen door één van de acht overnemende regiocorporaties. De resterende leningen blijven achter bij WSG. Om de dan nog resterende schuld te kunnen voldoen is aan de minister een saneringssubsidie gevraagd ter hoogte van maximaal € 729.000.000,00.
4.1. Bij brief van 23 mei 2018 heeft de minister aan WSG haar voornemen tot afwijzing van de subsidieaanvraag kenbaar gemaakt. De minister heeft in dit voorgenomen besluit toegelicht dat zij het onevenredig acht om de volledig aangevraagde subsidie te verlenen, gezien de hoogte van het gevraagde bedrag in relatie tot het daarmee te saneren DAEB-bezit. De minister acht het wel evenredig om gedeeltelijk bij te dragen aan de totale oplossing van de financiële problemen van WSG, omdat daarmee de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in Geertruidenberg en het zorgvastgoed van WSG kunnen worden voortgezet. Omdat het bezit in Geertruidenberg en het zorgvastgoed 55 procent van het totale bezit van WSG bedragen is de minister bereid om een bijdrage van 55 procent van het aangevraagde subsidiebedrag te verstrekken. De minister is hier alleen toe bereid voor zover het puzzelmodel wordt uitgevoerd, waarbij de subsidie aan WSG wordt verleend, en het resterende benodigde bedrag voor de totstandkoming van het puzzelmodel door een andere partij wordt verstrekt. Dat betekent dat 45 procent door een andere partij zal moeten worden bijgedragen, omdat er anders geen zekerheid is dat het puzzelmodel wordt uitgevoerd.
4.2. Op 26 juni 2018 heeft WSG haar saneringsaanvraag aangevuld en het gevraagde bedrag aan saneringssubsidie bijgesteld naar maximaal € 701.400.000,00. Verder heeft WSG een intentieovereenkomst tussen WSG en WSW overgelegd, waaruit blijkt dat WSW mee zal werken aan de realisatie van het puzzelmodel en dat WSW conform de dienst der lening de restschuld voldoet door betaling van reguliere rente- en aflossingsverplichtingen aan de geborgde financiers van de leningen die niet door de overnemende regiocorporaties worden overgenomen en niet met de saneringssubsidie kunnen worden afgelost. WSG heeft ook intentieovereenkomsten overgelegd tussen WSG en de overnemende regiocorporaties van het puzzelmodel. Bij het besluit van 29 juni 2018 heeft de minister zich bereid verklaard om 55 procent van het door WSG gevraagde bedrag aan saneringssubsidie toe te kennen, wat neerkomt op maximaal € 385.700.000,00. De minister heeft dit besluit bij het besluit op bezwaar van 31 oktober 2018 gehandhaafd.
Na de besluitvorming: uitvoering puzzelmodel
5. Op 1 september 2018 hebben WSG en WSW een uitwerkingsovereenkomst gesloten. Op 31 december 2018 heeft de afsplitsing van WSG plaatsgevonden. De DAEB-werkzaamheden zijn conform het puzzelmodel overgedragen aan verschillende toegelaten instellingen. WSG blijft bestaan en is belast met de afwikkeling van de resterende
rente- en aflossingsverplichtingen. Verder is de Stichting historisch archief WSG opgericht.
Aangevallen uitspraak
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat de stelling van WSG, die er feitelijk op neer komt dat met Besluit nr. 81 het vertrouwen zou zijn gewekt dat elke volgende subsidieaanvraag, ongeacht de omvang van het aangevraagde bedrag, het juridische kader of de feitelijke omstandigheden zou worden ingewilligd, onjuist is. Besluit nr. 81 bevat zo’n concrete en ondubbelzinnige toezegging namelijk niet. In Besluit nr. 81 wordt op een mogelijk nieuwe aanvraag inhoudelijk niet vooruit gelopen en het geeft ook zeker geen aanspraak op nieuwe subsidie ter hoogte van het bedrag waarom WSG heeft verzocht. Voor zover WSG al gesprekspartner was bij de saneringsoverleggen, bevatten die overleggen evenmin concrete en ondubbelzinnige toezeggingen die daarop duiden. Om aan te nemen dat het CFV saneringssteun heeft toegezegd voor zo’n groot bedrag als waar WSG nu om heeft verzocht, is nodig dat een uitlating van het bevoegd gezag niet voor meerdere uitleg vatbaar is. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet. De aanvraag die nu voorligt moet beoordeeld worden als een nieuwe aanvraag en die moet voldoen aan de eisen van de ten tijde van het besluit van 31 oktober 2018 geldende Woningwet.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet een kan-bepaling betreft die beslissingsruimte van de minister uitdrukt. Uit artikel 112, tweede lid, van het Btiv volgt verder dat de saneringssubsidie niet hoger dan noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de DAEB-werkzaamheden te verrichten of voort te zetten. Deze beoordelingsruimte strekt - anders dan WSG betoogt - naar het oordeel van de rechtbank verder dan een "alles-of-niets" scenario. Er is geen enkele aanwijzing dat artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet geen grondslag zou bieden voor een gedeeltelijke subsidieverlening, zoals hier aan de orde. In de parlementaire geschiedenis ziet de rechtbank juist aanwijzing voor het tegendeel. De uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2568 over de sanering van Vestia (hierna: Vestia-uitspraak), waar WSG naar verwijst, biedt geen grondslag voor de conclusie dat de minister een aanvraag voor saneringssubsidie niet gedeeltelijk, evenredig aan het volkshuisvestelijke belang, zou kunnen toekennen. De rechtsvraag of artikel 57 van de Woningwet toelaat om een subsidieaanvraag gedeeltelijk toe te kennen, is in die uitspraak niet beantwoord.
Voor zover het betoog van WSG erop neer komt dat zij vindt dat de minister in ieder geval niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om WSG 55 procent van het gevraagde subsidiebedrag te verlenen, volgt de rechtbank dat niet. De rechtbank stelt vast dat artikel 112, eerste lid, onder b, van het Btiv een verbijzondering is van artikel 112, eerste lid, onder a, van het Btiv en dat daarmee een begrenzing wordt gegeven aan de DAEB waarvoor subsidie kan worden gegeven. Die begrenzing houdt in dat als het college van burgemeester en wethouders van een gemeente niet vindt dat het gaat om noodzakelijk DAEB-werkzaamheden, subsidie in het geheel niet verleend kan worden. Uit de begrenzing van het tweede lid volgt echter niet dat als gemeenten de DAEB-werkzaamheden in hun gemeente wel als noodzakelijk aanmerken, de minister gehouden zou zijn om de aangevraagde saneringssubsidie op basis van de door het college noodzakelijk geachte DAEB te verstrekken. Het is immers op grond van artikel 112, tweede lid, van het Btiv de minister die de beoordeling maakt of saneringssubsidie noodzakelijk is om de werkzaamheden die behoren tot het DAEB te verrichten of voort te zetten en niet de colleges van burgemeesters en wethouders van de Nederlandse gemeenten. De minister heeft daarvoor dus een eigen afweging te maken, waarbij de zienswijzen van de gemeenten een rol spelen. De minister heeft dus terecht opgemerkt dat hij moet beoordelen in hoeverre de gevraagde subsidie bijdraagt aan het belang van de volkshuisvesting, en of de omvang van het gevraagde bedrag daarmee in verhouding staat. De minister heeft in het besluit van 29 juni 2018 het volkshuisvestelijk belang bij het verlenen van subsidie kenbaar afgewogen. Daarbij heeft de minister betrokken dat het gevraagde subsidiebedrag enorm hoog is. De minister heeft verder geconstateerd dat de DAEB-werkzaamheden van WSG relatief beperkt zijn en dat verlening van de totale gevraagde som aan saneringssubsidie voor die beperkte werkzaamheden in Geertruidenberg en het behoud van het zorgvastgoed onevenredig is. Verder heeft de minister kenbaar in de afweging betrokken welke financiële gevolgen er voor WSW als borg en voor toegelaten instellingen zijn in de verschillende scenario’s, zoals een faillissement van WSG en het doen van heffingen en ophalen van obligo. Gelet op wat hierover in de beslissing is overwogen en in het verweerschrift nog nader is toegelicht, is er volgens de rechtbank geen reden voor het oordeel dat deze afweging onredelijk is. Dat WSG een andere oplossing voorstaat, waarbij voor haar andere belangen centraal staan, maakt de afweging die de minister heeft gemaakt niet onredelijk en leidt er ook niet toe dat de minister de door hem gemaakte afweging opnieuw zou moeten motiveren.
Oordeel Afdeling
7. De Afdeling komt in deze uitspraak net als de rechtbank tot het oordeel dat de minister heeft mogen overgaan tot gedeeltelijke toekenning van de aangevraagde saneringssubsidie. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Verder heeft de minister niet in strijd gehandeld met het wettelijk systeem. Saneringssubsidie is bedoeld voor behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. De minister mag bij het beoordelen van aanvragen om saneringssubsidie het volkshuisvestelijke belang bij behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden afwegen tegen de kosten daarvan. De subsidie is niet bedoeld om een in financiële problemen verkerende woningcorporatie in stand te houden. Ook is de saneringssubsidie er niet op gericht om de kosten voor de woningsector als geheel zo laag mogelijk te houden. De besluitvorming is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het oordeel van de Afdeling heeft tot gevolg dat het hoger beroep van WSG ongegrond is.
8. Hoe de Afdeling tot haar oordeel is gekomen, legt zij hierna uit. De Afdeling gaat daarbij achtereenvolgens in op de gronden over het vertrouwensbeginsel (overweging 9 en verder), de mogelijkheid om de saneringssubsidie gedeeltelijk te verlenen (overweging 10 en verder), de evenredigheid van subsidieverlening tot een lager bedrag dan 100 procent (overweging 11 en verder) en de vraag of meer dan 55 procent saneringssubsidie had moeten worden verleend (overweging 12 en verder).
Hoger beroep en beoordeling
Strijd met saneringskader Steunbesluit nr. 81, rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel
9. WSG betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister de gevraagde saneringssubsidie volledig had moeten verlenen, gelet op Steunbesluit nr. 81, de toezeggingen die het CFV daarin en in het proces naar de totstandkoming daarvan heeft gedaan, en het vertrouwen dat WSG daaraan, mede gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, mag ontlenen. Het oordeel van de rechtbank dat Steunbesluit nr. 81 geen concrete en ondubbelzinnige toezegging zou bevatten is onbegrijpelijk gelet op de tekst hiervan. Het is daaruit duidelijk dat als WSG na vijf jaar niet kon voldoen aan de CFV-saneringsnorm, zodat de activa en passiva van WSG volledig konden worden overgenomen door één of meer andere woningcorporaties en WSG als woningcorporatie kon worden opgeheven, er maar één andere optie was: saneren tot aan WSW-kredietwaardigheidsnormen. Dat staat met zoveel woorden in Steunbesluit nr. 81, is in overeenstemming met de destijds geldende beleidsregels van CFV en is tijdens de saneringsoverleggen besproken. Het is niet de stelling van WSG dat het vertrouwen zou zijn gewekt dat elke volgende subsidieaanvraag, ongeacht de omvang van het aangevraagde bedrag, het juridische kader of de feitelijke omstandigheden zou worden ingewilligd. Het was namelijk in 2013 mogelijk om binnen een bepaalde onzekerheidsmarge nauwkeurig te becijferen wat sanering tot aan WSW-kredietwaardigheidsnormen zou kosten. Er was sprake van een blanco cheque in zoverre dat is toegezegd om tot aan de WSW-kredietwaardigheidsnormen te saneren en die normen kunnen veranderen. De onzekerheid over mogelijk veranderende normen nam het CFV op de koop toe. WSG wil waar Steunbesluit nr. 81 uitdrukkelijk in voorziet, namelijk een definitieve oplossing voor haar problematiek. Hetzij door middel van saneringssubsidie waarmee zij kan voldoen aan de
WSW-kredietwaardigheidsnormen, hetzij door middel van een activa- en passiva-overdracht waarna WSG kan ophouden te bestaan. Daarvoor is 100 procent saneringssubsidie vereist, want opheffing van WSG vereist afwikkeling van de restschuld. Het is volgens WSG vanaf het allereerste saneringsoverleg op 11 februari 2013 de insteek van het saneringsproces geweest dat eventuele tekorten met saneringssubsidie worden betaald en door het CFV worden afgedekt, aldus WSG.
9.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als hij/zij gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moet beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels.
9.2. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het beroep van WSG op het rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel niet slaagt. In 2010 bleek dat WSG in ernstige financiële problemen verkeerde en dat zij niet zou kunnen voortbestaan. Bij Steunbesluit nr. 80 van
15 oktober 2012 heeft het CFV, dat onder de oude Woningwet op aanvragen voor saneringssubsidie besliste, € 21 miljoen als voorschot op de saneringssubsidie toegekend. Daaraan werd voor WSG de verplichting verbonden dat zij zou meewerken aan de overname van haar activa en passiva door andere corporaties. In de loop van 2012 en 2013 is verder overleg geweest tussen WSG, CFV, de minister en WSW over de sanering van WSG. Dit overleg resulteerde er uiteindelijk in dat een saneringsperiode van maximaal tien jaar is overeengekomen, met als doel dat aan het einde daarvan WSG kredietwaardig volgens WSW-normen zou zijn. Die periode werd opgeknipt in twee fasen met ieder een eigen saneringsbesluit. In het Steunbesluit nr. 81 is voor fase 1 een steunbedrag vastgesteld om te komen tot CFV-normen. De gedachte was dat dit bedrag voldoende was om het mogelijk te maken dat WSG zou worden overgenomen door een kredietwaardige corporatie. Het Steunbesluit nr. 81 bevatte vervolgens een scenario voor het geval aan het einde van de eerste fase een fusie toch niet mogelijk zou blijken. Er zou dan een tweede fase ingaan, waarbij WSG zou worden gesaneerd tot aan de WSW-normen die aan het einde van de saneringsperiode zouden gelden. In verband met die afspraak is in de besprekingen aan de orde geweest dat het benodigde bedrag om tot een kredietwaardige corporatie volgens WSW-normen te komen kon oplopen, mede vanwege hogere WSW-normen aan het einde van de tienjaarsperiode. Dat neemt niet weg dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat uit Steunbesluit nr. 81 noch uit de gespreksverslagen en brieven in aanloop naar dat besluit, toezeggingen volgen waaruit WSG redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat sanering tot aan de WSW-normen in de tweede fase geheel uit een aanvullende subsidie zou worden opgebracht en dat de aanvraag om saneringssubsidie geheel zou worden ingewilligd, ongeacht de omstandigheden en het geldende toetsingskader ten tijde van die aanvraag. Daarbij wordt opgemerkt dat met Steunbesluit nr. 81, zoals de minister terecht heeft gesteld, een stip op de horizon is gezet ten aanzien van het te bereiken resultaat na tien jaar. Het bevat geen vastgesteld bedrag voor
fase 2. Dat is afgesproken dat zou worden doorgesaneerd, maakt niet dat sprake is geweest van een doorlopende sanering waarbij verlening van de gevraagde saneringssubsidie moet worden gezien als aanvulling op Steunbesluit nr. 81. Inzet was dat de sanering zou worden gecontinueerd, maar er zouden nieuwe afspraken worden gemaakt en een nieuwe aanvraag om toekenning van saneringssteun zou worden gedaan waarop een zelfstandige beoordeling zou volgen. Dat de restschuld zou worden betrokken bij de bepaling van de hoogte van het vast te stellen saneringsbedrag brengt niet met zich dat WSG ervan kon uitgaan dat ieder benodigd saneringsbedrag met subsidie zou worden bekostigd.
9.3. Het betoog slaagt niet.
Aangevraagde saneringssubsidie kan niet gedeeltelijk worden verleend
10. WSG kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de wet geen verplichting voor de minister bevat om het totale gevraagde bedrag aan subsidie toe te kennen. Het wettelijk stelsel van de Woningwet, mede bezien tegen de achtergrond van de systematiek van saneringsplannen en de goedkeuring daarvan, brengt die verplichting volgens WSG wel degelijk met zich. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is de beslissingsruimte van de minister op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, beperkt tot de vraag of de minister gebruik gaat maken van haar discretionaire bevoegdheid om saneringssubsidie te verlenen of niet. Het stelsel van de Woningwet biedt geen ruimte voor een evenredigheidstoets die verder strekt dan dat. De evenredigheidstoets die de minister in de besluitvorming heeft aangelegd, is neergelegd in de op 31 oktober 2018 geldende Beleidsregels 2018 bis. Uit de toelichting op de beleidsregels blijkt dat de evenredigheidstoets mede volgt uit de Vestia-uitspraak van de Afdeling. Daaruit blijkt dat de beslissingsruimte van de minister is beperkt tot ‘wel saneren of niet saneren’; ‘een beetje saneren’ is namelijk onmogelijk. Dit volgt ook uit de brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 28 september 2015. Als de keuze ‘saneren’ eenmaal is gemaakt, dan wordt daarmee gekozen voor een totaaloplossing. Met het verlenen van een percentage van de gevraagde saneringssubsidie dat is afgestemd op het gedeelte van het totale woningbezit dat de minister ‘noodzakelijk DAEB-bezit’ acht, wordt de continuering daarvan niet verzekerd, omdat de financiële problemen van de woningcorporatie-rechtspersoon niet zijn opgelost. De rechtbank heeft ten onrechte in de parlementaire geschiedenis van de herzieningswet aanwijzing gevonden voor de stelling dat gedeeltelijke subsidieverlening wel mogelijk is. Volgens de memorie van toelichting kunnen nadere regels worden gesteld over de besluitvormingsprocedure over de toekenning en de hoogte van een subsidie, maar het gaat niet om nieuwe materiële regels die de hoogte van de subsidie kunnen raken, zoals de rechtbank doet voorkomen. Het kan alleen gaan om technische uitvoeringsvoorschriften. Zelfs als binnen het stelsel van de Woningwet ruimte zou bestaan om een saneringsopgave gedeeltelijk te subsidiëren, had die ruimte door de minister eerder moeten worden benut. Saneringssubsidie wordt verleend op basis van een goedgekeurd saneringsplan, waarover uitvoerig overleg is gevoerd. Het goedgekeurde saneringsplan van WSG gaat uit van volledige subsidiëring van de saneringsopgave, omdat WSW had aangegeven dat zij geen financiële bijdrage zou leveren. Het is niet mogelijk om een plan ‘een beetje uit te voeren’. In een later stadium kan niet worden teruggekomen op een goedgekeurd saneringsplan waardoor de sanering alsnog op losse schroeven komt te staan, aldus WSG.
10.1. De rechtbank heeft WSG terecht niet gevolgd in haar standpunt dat op grond van het toepasselijke wettelijk stelsel een aanvraag om saneringssubsidie alleen geheel kan worden toegewezen of afgewezen. De saneringssubsidie wordt bekostigd uit bijdragen die op grond van artikel 58 van de Woningwet door alle aangesloten instellingen worden opgebracht. Er is sprake van een solidariteitsstelsel. Dat betekent dat de sanering van financieel in problemen geraakte woningcorporaties via verlening van subsidie wordt gefinancierd door alle andere woningcorporaties. De beslissing om saneringssubsidie te verlenen kan dus van invloed zijn op de oplegging en de hoogte van de bijdrageheffing. In de door de rechtbank en WSG aangehaalde Vestia-uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de sectorsolidariteit grenzen kent. Bij de vraag of saneringssubsidie moet worden toegekend, moet eerst een afweging worden gemaakt of het volkshuisvestelijk belang met de sanering meer is gediend dan indien de sanering achterwege zou blijven en de in problemen verkerende corporatie failliet zou gaan. Vervolgens dient een afweging te worden gemaakt of de kosten van de ten behoeve van die sanering te verstrekken saneringssubsidie ten laste van de toegelaten instellingen mogen worden gebracht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vraag of saneringssubsidie gedeeltelijk, evenredig aan het volkshuisvestelijke belang zou kunnen worden toegekend in de Vestia-uitspraak niet voorlag. Met de herzieningswet is de beslissingsruimte van de minister om saneringssubsidie toe te kennen duidelijker tot uitdrukking gebracht door in het huidige artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet op te nemen dat de minister de saneringssubsidie kan verstrekken. Die bevoegdheid is nader uitgewerkt in het Btiv. In ieder geval moet zijn voldaan aan de voorschriften neergelegd in artikel 111 en 112 van het Btiv. De subsidieverlening moet zijn gericht op voortzetting van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. Gelezen in verbinding met artikel 19 van de Woningwet dient er een direct verband te bestaan tussen het verstrekken van saneringssubsidie en het volkshuisvestelijk belang. In de Beleidsregels is verdere invulling gegeven aan de discretionaire bevoegdheid. Daaruit volgt dat getoetst wordt of toekenning van de gevraagde saneringssubsidie evenredig is in het licht van het belang van de volkshuisvesting. Anders dan WSG betoogt, volgt uit het stelsel van de wet niet dat de door de minister te verrichten evenredigheidstoets is beperkt tot de keuze tussen wel of niet saneren en dat bij de keuze tot wel saneren in verband met het volkshuisvestelijke belang bij de voortzetting van DAEB-werkzaamheden, het gehele voor de sanering benodigde saneringsbedrag als subsidie moet worden toegekend. Bezien tegen de achtergrond van de vereveningssystematiek die in Woningwet is neergelegd, waarbij de subsidie wordt opgebracht door heffingen bij de aangesloten instellingen, dient de minister ook een afweging te maken hoeveel subsidie te verantwoorden is vanuit het volkshuisvestelijke belang. Uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid vloeit voort dat de minister moet bezien in hoeverre een aangevraagd subsidiebedrag in een redelijke verhouding staat tot wat met de subsidie in het belang van de volkshuisvesting kan worden bereikt en wat daarvan voor de andere aangesloten instellingen de gevolgen zijn. Bij die afweging kan de minister tot de conclusie komen dat het niet evenredig is om de gehele financiering van de sanering via subsidie die moet worden opgebracht door heffingsbijdragen voor rekening van de aangesloten instellingen te laten. Hij kan een aanvraag om saneringssubsidie dus ook gedeeltelijk honoreren.
10.2. WSG betoogt terecht dat er in de praktijk een onderlinge afhankelijkheid bestaat tussen het gehele bezit van een woningcorporatie en dat met het verlenen van slechts een deel van de gevraagde saneringssubsidie de continuering van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden niet is verzekerd omdat daarmee de financiële problemen van de woningcorporatie-rechtspersoon niet zijn opgelost. Er moet echter wel onderscheid worden gemaakt tussen saneren en de bekostiging van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. Het verstrekken van saneringssubsidie is niet gericht op het in stand houden van de betrokken toegelaten instelling als zodanig maar op het verzekeren van de voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in het licht van het daarmee te dienen volkshuisvestelijke belang (vergelijk nota van toelichting bij het Btiv, Stb 2015, nr. 231 p. 128). De gedeeltelijke toekenning van de saneringssubsidie aan WSG laat onverlet dat de minister daarmee volledige sanering van WSG heeft voorgestaan ten behoeve van het behoud van noodzakelijke DAEB-bezit. De minister heeft de bijdrage uit de subsidie afgestemd op het noodzakelijke DAEB-bezit en de voorwaarde gesteld dat de overige voor de sanering benodigde financiering anderszins zou worden opgebracht om de sanering te verwezenlijken. Er is geen bepaling aan te wijzen waaruit voortvloeit dat de minister die voorwaarde niet zou mogen stellen en dat de minister niet bij de beoordeling zou mogen betrekken dat de overige benodigde financiering ook anders zou kunnen worden gerealiseerd. Anders dan WSG meent, volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 57 van de Woningwet niet dat de minister geen ruimte zou hebben om in een concreet geval de aangevraagde subsidie slechts gedeeltelijk toe te wijzen. WSG wijst in dat verband op de memorie van toelichting, Kamerstukken II, 2010/11, 32 769, nr. 3, blz. 31 bij de herzieningswet toegelaten instellingen. Daarin is opgenomen dat voorschriften met betrekking tot de verstrekking van subsidies door de autoriteit voor activiteiten van toegelaten instellingen worden vastgelegd in een AMvB en in beleidsregels. Vermeld is:
"Het kan dan gaan om de voorwaarden waaronder recht ontstaat op subsidie, de aanvraagprocedure voor subsidie, de besluitvormingsprocedure over de toekenning van en de bepaling van de hoogte van de subsidie, en dergelijke. Eenzelfde lijn zal ook gaan gelden voor de verstrekking van saneringssubsidies. Door middel van nadere beleidsregels kan de autoriteit hier technische uitvoeringsvoorschriften aan verbinden."
Volgens WSG moet de passage "en de bepaling van de hoogte van de subsidie" niet op zichzelf worden gelezen maar gaat het om voorschriften over de besluitvormingsprocedure en kunnen er dus geen materiële regels over de hoogte van de subsidie worden gesteld. Voor deze strikte lezing bestaat geen grond en deze past ook niet bij het gegeven dat de subsidieverlening dient ten behoeve van behoud van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden. De omvang van die DAEB-werkzaamheden zal bepalend zijn voor het volkshuisvestelijke belang daarvan. Het ligt in de rede de hoogte van de saneringssubsidie af te stemmen op dat volkshuisvestelijke belang. Dat de subsidies worden verstrekt op grond van een goedgekeurd saneringsplan, betekent niet dat de financiering van de sanering uitsluitend door verlening van het volledige gevraagde subsidiebedrag kan plaatsvinden. Andere berekeningen dan wel financieringen bij de in het plan gekozen strategie zijn niet uitgesloten. In artikel 112, tweede lid, van het Btiv is opgenomen dat de subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet niet hoger is dan het bedrag dat naar het oordeel van de minister noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de betrokken DAEB werkzaamheden voort te zetten. Uit een en ander vloeit voort dat de minister na een afweging kan besluiten om een evenredig deel van de voor de sanering benodigde bedrag via subsidie toe te kennen omdat de voor de oplossing van de financiële problemen overige benodigde financiering ook op andere wijze kan worden opgebracht, bijvoorbeeld door een andere partij, die (ook) belang heeft bij de sanering.
10.3. Het betoog slaagt niet.
Subsidieverlening tot een lager bedrag dan 100 procent van het gevraagde bedrag is niet evenredig
11. Voor zover binnen het stelsel van de Woningwet ruimte zou bestaan om op basis van een evenredigheidstoets de hoogte van het toe te kennen subsidiebedrag te bepalen, had de minister volgens WSG in haar geval bij een zorgvuldige afweging van de belangen tot toekenning van het volledige aangevraagde subsidiebedrag moeten komen. Geen enkel bij de gewraakte besluitvorming betrokken belang was gediend bij de ‘55%/45%-route’ die de minister heeft gekozen. De minister heeft met zijn besluitvorming het risico op een faillissement van WSG in stand gelaten wat zou leiden tot de grootst mogelijke schade voor de volkshuisvestelijke sector. WSG benadrukt dat de ‘prijs’ van haar sanering als gevolg van de zogenaamde ‘sectorsolidariteit’ altijd bij de andere woningcorporaties terechtkomt, hetzij via de heffingsbijdragen, hetzij via het ophalen van obligo door WSW. De route die de minister nu heeft gekozen leidt onder de streep tot hogere kosten voor de corporatiesector. WSG verwijst ter onderbouwing naar een op haar verzoek uitgevoerd onderzoek van Deloitte Financial Advisory B.V., waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het rapport "Financiële analyse sanering WSG: Verschillenanalyse 100 procent en 55 procent saneringssubsidie" van 8 oktober 2020 (hierna: Deloitte-rapport WSG). Verder moet naast het volkshuisvestelijk belang bij de voortzetting van DAEB-werkzaamheden van de direct bij de sanering betrokken woningcorporatie, ook het belang van de financiële huishouding van de overige woningcorporaties en het belang van WSW als borg worden betrokken. Het argument van de minister om niet tot 100 procent subsidieverlening over te gaan, omdat de heffingsbijdrage in één keer moet worden opgebracht is onjuist. Het saneringsplan en de saneringsaanvraag lieten de ruimte om de sanering uit te smeren over een langere periode, namelijk van maximaal vijf jaar. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister een onzorgvuldige en ondeugdelijke belangenafweging heeft verricht als gevolg waarvan het besluit onevenredige gevolge heeft in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
11.1. Het is aan de minister om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om de door WSG gevraagde saneringssubsidie slechts gedeeltelijk toe te kennen. De bestuursrechter toetst of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan dat besluit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: Awb). In het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden zal worden beoordeeld of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel bij de toetsing moeten worden betrokken.
11.2. De minister heeft in zijn besluitvorming een afweging gemaakt van de verschillende opties voor de oplossing van de financiële problemen van WSG, waaronder de optie om WSG failliet te laten gaan. De minister is tot de conclusie gekomen dat realisering van het puzzelmodel de voorkeur verdient en heeft het daartoe strekkende saneringsplan goedgekeurd. Vervolgens is de minister ingegaan op de vraag of de gevraagde subsidie kan worden verleend, waarbij is bezien of het belang van de volkshuisvesting rechtvaardigt dat andere toegelaten instellingen het subsidiebedrag door middel van heffingen betalen. Volgens de nadere uitwerking van de evenredigheidstoets in de Beleidsregels wordt gekeken naar de verhouding tussen de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden en de overige werkzaamheden van de noodlijdende woningcorporatie. Verder kunnen bredere volkshuisvestelijke effecten een rol spelen, zoals de effecten voor andere toegelaten instellingen en het zekerheidsstelsel als geheel. Ook de mogelijke gevolgen wanneer geen saneringssubsidie wordt toegekend worden beoordeeld. De aangevraagde subsidie moet verder worden bezien in relatie tot het volkshuisvestelijk belang van voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden.
- geschiktheid
11.3. Het doel van de saneringssubsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, is het verzekeren van de voortzetting van DAEB zoals opgedragen aan de toegelaten instellingen van woningbouwcorporaties die in financiële problemen verkeren. Het doel is niet het in stand houden van de woningcorporatie. Gelet op artikel 57 van de Woningwet gelezen in samenhang met artikel 111 en 112 Btiv, is saneringssubsidie een uiterst middel indien de afwikkeling van de financiële problemen van de noodlijdende corporatie op andere wijze onvoldoende waarborgen biedt dat de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden behouden zullen blijven voor de sociale volkshuisvesting.
11.4. In het voornemen van 23 mei 2018 heeft de minister vastgesteld dat WSG zonder saneringssubsidie niet in staat zou zijn haar DAEB-werkzaamheden voort te zetten. De minister heeft echter in aanmerking genomen dat het grote aangevraagde subsidiebedrag niet in verhouding stond tot het relatief beperkte volkshuisvestelijke belang dat gemoeid was met de voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden van WSG. Volgens de minister zouden, met uitzondering van het DAEB-bezit in Geertruidenberg en het zorgvastgoed geen grote negatieve volkshuisvestelijke effecten in de woningmarktregio als geheel ontstaan, indien het DAEB-bezit van WSG zou wegvallen als gevolg van de afwijzing van de subsidieaanvraag en, vanwege het uitblijven van een andere oplossing van de financiële problemen, WSG failliet zou gaan. Volgens de minister was het totaal aangevraagde subsidiebedrag onder deze omstandigheden te omvangrijk. De minister achtte het wel evenredig om gedeeltelijk bij te dragen aan de totaaloplossing van WSG. Volgens de minister was 55 procent nog te verantwoorden vanuit het volkshuisvestelijk belang. Dit percentage sloot aan bij de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in Geertruidenberg en het zorgvastgoed van WSG. Om de totaaloplossing te bereiken en daarmee behoud van het noodzakelijke DAEB-bezit te waarborgen moest de overige 45 procent van de voor de sanering benodigde middelen dan wel door een andere partij worden opgebracht. Zonder bijdragen van een derde partij zou de aanvraag worden afgewezen. De minister heeft daarbij onderkend dat er dan geen garantie zou zijn op realisatie van het puzzelmodel en daarmee niet gewaarborgd zou zijn dat de noodzakelijke DAEB-activiteiten zouden worden voortgezet. Uit de tussen WSG en WSW getekende intentiebijeenkomst die de minister bij de nadere uitwerking van het saneringsplan op 26 juni 2018 heeft ontvangen bleek dat WSW zou meewerken aan de realisatie van het puzzelmodel en conform de dienst der lening de restschuld zou voldoen door betaling van reguliere rente- en aflossingsverplichtingen aan de financiers van de geborgde leningen die niet zouden worden overgenomen en die niet met de saneringssubsidie zouden worden afgelost. Gelet hierop was met de toekenning van een gedeelte van het aangevraagde subsidiebedrag voortzetting van noodzakelijke DAEB-werkzaamheden van WSG dus mogelijk. Meer saneringssubsidie was daarvoor niet nodig. Het besluit was dus geschikt om het met de subsidie beoogde doel te bereiken.
- noodzakelijkheid
11.5. Niet in geschil is dat de corporatiesector als geheel de financiële lasten moet dragen van de leningen van WSG die niet overgaan naar de overnemende woningcorporaties. Bij toekenning van subsidie voor het volledige saneringsbedrag zou dit geheel lopen via de bijdrageheffingen van toegelaten instellingen als bedoeld in artikel 58 van de Woningwet. Bij afwijzing van de subsidieaanvraag zou WSW als borgingsvoorziening worden aangesproken en mogelijk obligo moeten ophalen bij deelnemende corporaties. De besluitvorming strekt ertoe dat de financiering deels via de heffingsbijdrage en deels via de borginstellingen de obligoverplichting van deelnemende corporaties loopt.
11.6. In het Deloitte-rapport wordt op basis van de analyse van operationele, fiscale en financieringseffecten geconcludeerd dat het besluit om niet het totaalbedrag van de aangevraagde saneringssubsidie te verlenen heeft geleid tot een hogere last voor de corporatiesector als geheel. Een deel van de door Deloitte gesignaleerde kosten houden verband met de onjuiste aanname in de analyse dat in geval van 100 procent subsidieverlening het puzzelscenario via een zuivere juridische splitsing zou zijn uitgevoerd, terwijl na verlening van 55 procent saneringssubsidie het puzzelscenario is uitgevoerd via een juridische splitsing. De minister wijst er terecht op dat WSG, na onderling overleg met WSW, in de herziene aanvraag van
26 juni 2018 is uitgegaan van realisering van het puzzelscenario via juridische afsplitsing in plaats van via een zuivere juridische splitsing. Ten tijde van de besluitvorming was de zuivere juridische splitsing dus al verlaten. Aan de analyse komt in zoverre dus geen betekenis toe. Het liquiditeitsnadeel waartoe Deloitte in zijn analyse komt, heeft niet te maken met de concrete vormgeving van de sanering maar met de fiscale gevolgen van de keuze om de saneringen deels via het obligo te laten lopen en het renterisico dat daarmee is genomen. Volgens Deloitte wordt gegeven de vennootschapsbelastingpositie van WSW, over de op te halen obligoheffing, acute vennootschapsbelasting betaald door WSW, waar geen (direct) fiscaal aftrekbare last tegenover staat. Dit zou leiden tot een hoger bedrag aan op te halen obligo. De minister heeft ter zitting daartegen in gebracht dat een en ander te maken heeft met afspraken die WSW met de Belastingdienst heeft gemaakt die nadelig uitpakken. Verder heeft de minister erop gewezen dat de peildatum waarvan in het rapport wordt uitgegaan van groot belang is voor het verlies dat wordt gepresenteerd. De minister acht de peildatum van 2020, twee jaar na de besluitvorming, wegens de renteontwikkeling niet representatief. Bovendien gaat het Deloitte-rapport WSG eraan voorbij dat de daarin berekende aanvullende kosten vanwege toekenning van gedeeltelijke saneringssubsidie in plaats van volledige subsidie verband houden met de voortzetting van werkzaamheden van WSG die niet als voor de volkshuisvesting noodzakelijke DAEB-werkzaamheden zijn aangemerkt. Daar is de saneringssubsidie ook niet voor bedoeld. Bovendien ziet het rapport op de gevolgen voor de corporatiesector als geheel terwijl, zoals de minister terecht stelt, bij besluitvorming over de subsidieverlening ook de belangen van individuele woningcorporaties en de lastenverdeling worden meegewogen.
- evenredigheid
De minister heeft bij de besluitvorming een uitvoerige toelichting gegeven op zijn oordeel dat het aangevraagde bedrag niet in een redelijke verhouding stond tot wat met de voortzetting van de DAEB-werkzaamheden van WSG kon worden bereikt voor de volkshuisvesting. Gelet daarop was faillissement te verkiezen boven toekenning van het gehele aangevraagde bedrag aan subsidie. Zoals de minister voor Rijksdienst en Wonen het aan de Tweede Kamer heeft verwoord:
"Een corporatie met weinig geborgd DAEB bezit en veel ongeborgd niet-DAEB-bezit zal eerder in aanmerking komen voor een route naar faillissement dan een corporatie die alleen DAEB bezit heeft dat niet aangewezen is als kernvoorraad"
(Brief van de minister van 28 september 2015, Kamerstukken II, 2015/16, 29 453, nr. 400, blz. 7).
Faillissement van WSG zou hebben geleid tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor WSW als borg en mogelijk haar deelnemers. Door in het licht van het relatief beperkte belang van de volkshuisvesting dat gemoeid was met de voortzetting van WSG-werkzaamheden, maximaal 55 procent van het aangevraagde subsidiebedrag te verlenen is toegekomen aan de belangen van WSW en haar deelnemers, aldus de minister. Met gedeeltelijke subsidieverlening lopen de kosten voor het oplossen van de financiële problemen van WSG niet geheel via de borging door WSW. De gedeeltelijke toewijzing betekent echter dat de financiering voor 45 procent van het voor sanering benodigde bedrag via het risico van WSW en de obligoverplichting zal lopen. De bijdrage van WSW heeft de minister ook als voorwaarde aan de subsidieverlening verbonden. Bij verlening van 100 procent saneringssubsidie zou de financiering uitsluitend plaatsvinden via bijdragen ten behoeve van het saneringsfonds door toegelaten instellingen als bedoeld in artikel 58 Woningwet. De minister acht toekenning van 55 procent van het gevraagde subsidiebedrag gerechtvaardigd gezien het bredere volkshuisvestelijke belang en de heffing die de toegelaten instellingen moeten opbrengen. De benodigde heffingsbijdrage bedraagt op deze wijze niet meer dan de jaarlijkse reservering van toegelaten instellingen voor eventuele saneringsheffing. In het geval van toekenning van het volledige aangevraagde bedrag, zouden, gezien de omvang van het saneringsfonds, aanvullende heffingen noodzakelijk zijn die een beslag zouden leggen op 5% van de totale investeringsruimte van de sector. Daardoor zouden minder woningen kunnen worden gebouwd dan het DAEB-bezit van WSG dat met de sanering wordt behouden. Volgens WSG zouden aanvullende heffingen niet nodig zijn omdat zij heeft verzocht de saneringssubsidie uit te keren in vijf jaar. Binnen die periode zou met de jaarlijkse reservering voor een saneringsheffing voldoende zijn opgebracht om de sanering volledig te bekostigen. De minister heeft er echter op gewezen dat, indien is besloten subsidie op grond van artikel 57 van de Woningwet te verstrekken, de ten behoeve van de bekostiging daarvan benodigde heffingsbijdrage op grond van artikel 58 Woningwet en artikel 117 Btiv in één keer wordt vastgesteld en die bijdrage in één keer dient te worden betaald. Volgens WSG wordt de investeringsruimte van de sector ook geraakt als WSW als gevolg van de besluitvorming obligo moet ophalen. De minister heeft echter in aanmerking genomen dat de ernst van de gevolgen van de besluitvorming voor de deelnemers van WSW wordt beperkt. In dat verband heeft de minister het eigen vermogen waarover WSW in 2018 beschikte meegewogen. Verder had WSW in de jaarrekening een aparte voorziening getroffen voor bijdrage aan de financiële problemen van WSG. Bovendien kan WSW de diensten der lening over een langere periode aflossen en is zij niet verplicht om alle leningen in één keer af te lossen. Verder heeft de minister bij de afweging betrokken dat het ophalen van obligo alleen geldt voor toegelaten instellingen die deelnemer zijn van WSW en die leningen hebben laten borgen. Een klein percentage van de woningcorporaties is geen deelnemer van WSW. De minister heeft aan de belangen van deze relatief kleine groep niet-deelnemende woningcorporaties niet een te zwaar gewicht toegekend. De niet-deelnemende woningcorporaties worden door de besluitvorming juist geconfronteerd met heffingsbijdragen die in beginsel door alle toegelaten instellingen moeten worden betaald, terwijl deze heffingsbijdragen bij gehele afwijzing van de aanvraag om saneringssubsidie niet aan de orde zouden zijn geweest. De niet-deelnemende woningcorporaties moeten als gevolg van de besluitvorming dus ook bijdragen aan de sanering van de geborgde woningcorporatie WSG, zij het dat zij, anders dan de deelnemende corporaties niet worden geconfronteerd met het mogelijk ophalen van obligo en dus minder gevolgen ondervinden dan wanneer de minister had besloten het gehele aangevraagde bedrag aan subsidie te verlenen. De minister heeft verder in de belangenafweging betrokken dat toegelaten instellingen die weliswaar deelnemer zijn van WSW maar weinig leningen hebben bij volledige toekenning van het aangevraagde subsidiebedrag via heffingen relatief meer zouden moeten bijdragen ten opzichte de bijdrage via mogelijke obligo van WSW als gevolg van de gedeeltelijke toekenning. Het obligo hangt namelijk samen met de omvang van geborgde leningen. Uiteraard betekent dit dat instellingen die deelnemer zijn van WSW met veel geborgde leningen via het ophalen van obligo zwaarder worden geraakt dan wanneer de bijdrage geheel via de saneringsheffing zou lopen. Dat het daarbij vaak gaat om de zwakkere corporaties heeft de minister betrokken bij de afweging om de saneringssubsidie gedeeltelijk toe te kennen en daarmee kosten van het oplossen van de financiële problemen niet volledig via de borging te laten lopen. Maar de minister heeft zich op standpunt mogen stellen dat daaraan geen doorslaggevende betekenis hoeft te worden toegekend om de gevraagde saneringssubsidie geheel toe te kennen, aangezien dit het gevolg is van bedrijfseconomische afwegingen die deze corporaties zelf hebben gemaakt.
- conclusie evenredigheid
11.7. De Afdeling ziet in hetgeen WSG heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister bij afweging van de belangen niet tot gedeeltelijke afwijzing van de door WSG gevraagde saneringssubsidie heeft mogen komen. Het besluit is niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
Het betoog slaagt niet.
In ieder geval had meer dan 55 procent saneringssubsidie moeten worden verleend
12. Voor zover de minister heeft mogen besluiten tot een subsidieverleningspercentage van minder dan 100 procent, betoogt WSG dat de minister onzorgvuldig heeft gemotiveerd waarom maar 55 procent van het aangevraagde saneringssubsidiebedrag wordt verleend. De colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten waarin WSG werkzaam was hebben 1.814 reguliere wooneenheden en 1.218 zorgwooneenheden als minimaal noodzakelijk DAEB-bezit aangemerkt. De minister heeft voor 960 reguliere wooneenheden en 1.218 zorgwooneenheden saneringssubsidie verleend. Kortom, voor 854 reguliere wooneenheden (1.814 - 960 = 854) die door de colleges zijn aangemerkt als minimaal noodzakelijk DAEB-bezit, heeft de minister geen subsidie verleend. Dat is volgens WSG in strijd met de wettelijke systematiek. De rechtbank heeft volgens WSG miskend dat het bij de afweging die de minister op grond van artikel 112, tweede lid, van het Btiv, maakt uitsluitend gaat om de afweging welk bedrag naar zijn oordeel noodzakelijk is om te waarborgen dat het door de betrokken colleges van burgemeesters en wethouders als minimaal noodzakelijk geïdentificeerde DAEB-bezit wordt voortgezet. Dat de minister gaat ‘snijden’ in het noodzakelijke DAEB-bezit op grond van een analyse of het wegvallen van het woningaanbod van WSG relatief eenvoudig door andere woningcorporaties kan worden opgevangen, is ook onbegrijpelijk gelet op de ‘taakverdeling’ tussen de minister en de colleges van burgemeester en wethouders. Het zijn de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten waarin woningcorporaties werkzaam zijn, die toezien op en feitelijk kennis hebben van de realiteit op lokaal niveau. Het zijn dus ook de colleges - en niet de minister - die feitelijk kunnen beoordelen in welke mate het wegvallen van het woningaanbod van de ene woningcorporatie al dan niet "relatief eenvoudig door andere woningcorporaties kan worden opgevangen". Het is bovendien opmerkelijk dat het standpunt van de minister dat de zienswijzen van de betrokken gemeenten een bovengrens vormen voor de subsidieverlening en niet leidend zouden zijn op zichzelf, pas is neergelegd in de Beleidsregels 2018 bis, die dateren van ná het besluit van 29 juni 2018. Volgens WSG had op zijn minst 76,30 procent aan saneringssubsidie moeten worden verleend. In het besluit van 31 oktober 2018 heeft de minister zijn stelling dat het wegvallen van het woningbezit van WSG in andere gemeenten dan Geertruidenberg relatief makkelijk zou kunnen worden opgevangen door andere woningcorporaties niet cijfermatig of anderszins onderbouwd. De beslissing op bezwaar van 31 oktober 2018 had daarom door de rechtbank wegens strijd met de artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb moeten worden vernietigd. Het heeft er volgens WSG alle schijn van dat het subsidieverleningspercentage van 55 procent niet tot stand is gekomen op grond van verifieerbare feiten en steekhoudende argumenten, maar dat de minister naar dat percentage heeft ‘toegerekend’. Volgens WSG is de achterliggende reden van het subsidieverleningspercentage van 55 procent dat de omvang van het saneringsfonds op dat moment € 231.000.000,00 was en dat het gereserveerde bedrag voor eventuele saneringsheffing op dat moment ruim € 150.000.000,00 was. Als je die bedragen bij elkaar optelt kom je op een bedrag van € 381.000.000,00. Dat komt nagenoeg overeen met de € 385.000.000,00 die de minister nodig zou hebben bij een subsidieverleningspercentage van 55 procent, aldus WSG.
12.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 112 van het Btiv niet volgt dat wanneer een gemeente DAEB-werkzaamheden heeft aangewezen als noodzakelijk voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden, de minister gehouden is tot subsidieverlening ten behoeve van die werkzaamheden over te gaan. Uit die bepaling volgt dat de minister uitsluitend subsidie verstrekt indien naar zijn oordeel de toegelaten instelling zonder die subsidie niet in staat is haar DAEB-werkzaamheden voor te zetten waarbij het moet gaan om DAEB-werkzaamheden die door het college van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht als noodzakelijk zijn aangewezen. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat het hierbij dus gaat om een minimumvoorwaarde. Als volgens het college van burgemeester en wethouders geen noodzaak bestaat voor behoud van de in die gemeente verrichtte DAEB-werkzaamheden, dan mag de minister in ieder geval geen saneringssubsidie verstrekken voor het behoud daarvan. Heeft het college van burgemeester en wethouders van een gemeente het behoud van DAEB-werkzaamheden als noodzakelijk aangewezen, dan laat dat onverlet dat het aan de minister is om te beoordelen of voor het behoud daarvan saneringssubsidie dient te worden verstrekt, waarbij de minister het volkshuisvestelijk belang als geheel betrekt en of de omvang van het gevraagde bedrag daarmee in verhouding staat. De minister heeft gemotiveerd uiteengezet waarom met uitzondering van het DAEB-bezit in Geertruidenberg en het zorgvastgoed geen grote negatieve volkshuisvestelijke effecten in de woningmarktregio als geheel zou ontstaan, indien het DAEB-bezit van WSG zou wegvallen door afwijzing van de aanvraag van saneringssubsidie. De minister heeft ter onderbouwing van dat standpunt verwezen naar verschillende rapporten en onderzoeken. De minister achtte het wel evenredig om gedeeltelijk, te weten voor maximaal 55 procent, bij te dragen aan de totaaloplossing van WSG. Die 55 procent heeft de minister vastgesteld op basis van de omvang van de DAEB-werkzaamheden van WSG in Geertruidenberg en het zorgvastgoed. Geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de minister naar 55 procent heeft toegerekend op basis van de omvang van het saneringsfonds, zoals WSG stelt.
12.2. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Proceskosten
14. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Van Soest-Ahlers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
343
BIJLAGE
Wettelijk kader
Woningwet
Artikel 19
"1. Onze Minister kan verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en beogen hun financiële middelen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting in te zetten, toelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam. In het daartoe strekkende verzoek vermeldt de vereniging of de stichting in elk geval de gronden voor dat verzoek, de gemeente waar zij voornemens is woonplaats te houden en de gemeenten waar zij voornemens is feitelijk werkzaam te zijn."
Artikel 29
"1. Indien naar het oordeel van het bestuur bij een toegelaten instelling of een met haar verbonden onderneming de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, meldt het dat onverwijld aan Onze Minister en de borgingsvoorziening. Het bestuur stelt voorts een plan voor financiële sanering van de toegelaten instelling op, indien de situatie, bedoeld in de eerste volzin, betrekking heeft op of gevolgen heeft voor het kunnen voortzetten van werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g.
[…]"
Artikel 47
"1. Als diensten van algemeen economisch belang zijn, behoudens het bepaalde bij en krachtens de artikelen 50 en 50a en artikel II, derde lid, derde en vierde volzin van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting, aan de toegelaten instellingen en aan de samenwerkingsvennootschappen opgedragen:
a. het huisvesten of doen huisvesten van personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting;
b. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren woongelegenheden met een huurprijs van ten hoogste het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, alsmede bezwaren, toewijzen, verhuren, vervreemden en doen slopen van zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan;
c. het bezwaren, verhuren, vervreemden en doen slopen van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren woongelegenheden die geen zelfstandige woning zijn als bedoeld in artikel 247 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek met een huurprijs die hoger is dan het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan;
d. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde, anders dan in verband met verhuren toe te wijzen, woongelegenheden en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, alsmede het bezwaren, toewijzen, vervreemden en doen slopen van haar zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische eigendom daarvan;
e. de werkzaamheden, genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdelen b en c, en zesde lid, voor zover zij woongelegenheden als bedoeld in onderdeel b, c of d van dit artikel of hun onroerende of infrastructurele aanhorigheden betreffen;
f. de bij algemene maatregel van bestuur te bepalen werkzaamheden als genoemd in het bepaalde bij en krachtens artikel 45, tweede lid, onderdelen d, e en f, en derde en zesde lid;
g. de werkzaamheden die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verrichten van de werkzaamheden, genoemd en bedoeld in de onderdelen a tot en met f, waartoe behoren het verwerven of slopen van onroerende zaken, indien dat geschiedt met het oog op het op de grond waar die zaken gelegen zijn verrichten van werkzaamheden overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens de onderdelen b, d en f en het vijfde lid;"
Artikel 57
"1. Onze Minister kan, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften, subsidies aan toegelaten instellingen verstrekken:
a. ter bevordering van de financiële sanering van toegelaten instellingen, indien bij een toegelaten instelling de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, en andere maatregelen harerzijds om aan die situatie een einde te maken niet mogelijk zijn, ontoereikend zijn gebleken of leiden tot het niet kunnen voortzetten van werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g, welke subsidies worden verstrekt op grond van plannen als bedoeld in artikel 29, eerste lid, tweede volzin, die Onze Minister heeft goedgekeurd, of
b. ter tegemoetkoming in de kosten van hun werkzaamheden.
[…]"
Artikel 58
"1. De subsidie, bedoeld in artikel 57, eerste lid, wordt bekostigd uit bijdragen, bedoeld in het tweede lid.
2. Elke toegelaten instelling die op 1 januari van een kalenderjaar als zodanig bestaat, is over dat kalenderjaar een bijdrage aan Onze Minister verschuldigd. Onze Minister bepaalt de hoogte van de bijdrage overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur daaromtrent te geven voorschriften.
3. Onze Minister kan, indien hij van oordeel is dat storting van een bijdrage als bedoeld in het tweede lid niet noodzakelijk is om uitvoering te geven aan het bepaalde bij en krachtens artikel 57, eerste lid, voor 1 oktober van het kalenderjaar waarover die bijdrage verschuldigd zou zijn bepalen dat een zodanige bijdrage niet verschuldigd is over dat kalenderjaar."
Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting
Artikel 111
"1. De aanvraag om een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet, door de toegelaten instelling die niet beschikt over de financiële middelen om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, gaat in elk geval vergezeld van:
[…]
e. het saneringsplan dat Onze Minister heeft goedgekeurd en waarover de toegelaten instelling overleg heeft gevoerd met de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is en met de borgingsvoorziening en
[…]
5. Het saneringsplan omvat in elk geval:
[…]
c. de uitkomsten van overleg met personen en instanties die betrokken zijn bij de financiering of de werkzaamheden van de toegelaten instelling over het door hen financieel bijdragen aan de uitvoering van het saneringsplan en
[…]"
Artikel 112
"1. Onze Minister verstrekt uitsluitend een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet:
a. indien naar zijn oordeel zonder die subsidie een toegelaten instelling niet in staat is om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te kunnen verrichten of voortzetten;
b. indien het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk is voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten, als bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdelen b en c, van de wet en
[…]
2. De subsidie is niet hoger dan het bedrag dat naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te verrichten of voort te zetten.
[…]"
Artikel 117
"1. Onze Minister stelt per toegelaten instelling de bijdrage, bedoeld in artikel 58, tweede lid, van de wet, vast en maakt deze uiterlijk op 1 oktober van het jaar waarover deze verschuldigd is bekend aan de toegelaten instelling.
2. De bijdrage dient te worden betaald binnen een maand na dagtekening van de bekendmaking, bedoeld in het eerste lid. Bij niet tijdige betaling is vanaf de datum van het verstrijken van die termijn de verplichting van toepassing tot betaling van een rente, bepaald overeenkomstig afdeling 4.4.2 van de Algemene wet bestuursrecht."
Beleidsregels financiële sanering toegelaten instellingen 2018 bis
4. De door WSW te hanteren termijnen ten behoeve van de saneringsaanvraag en de beoordeling ervan
"Beoordeling saneringsaanvraag
De saneerder toetst aan de voorwaarden in artikel 112, eerste lid, Btiv voor verlening van de aangevraagde saneringssubsidie:
- Is naar het oordeel van de saneerder de toegelaten instelling niet in staat om zonder saneringssubsidie de betrokken DAEB-werkzaamheden te kunnen verrichten of voort te zetten?;
- Is het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten?; en
- Beschikt de saneerder over voldoende middelen als verkregen of te verkrijgen uit de saneringsbijdrage?
Indien voldaan wordt aan alle voorwaarden in artikel 112, eerste lid, Btiv, stelt de saneerder conform artikel 112, tweede lid, Btiv vast welk bedrag noodzakelijk is om - na uitvoering van het saneringsplan - de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden te kunnen verrichten of voort te zetten.
Hierbij moet de evenredigheid van de toekenning van het bedrag worden getoetst: rechtvaardigt het belang van de volkshuisvesting dat toegelaten instellingen dit bedrag door middel van een heffing betalen?
In de evenredigheidstoets moeten alle omstandigheden van het geval worden betrokken. In ieder geval worden daarbij betrokken:
- dat de saneringssubsidie gericht dient te zijn op voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden; en
- de verhouding tussen de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden en de overige werkzaamheden.
Daarnaast kunnen de volgende elementen een rol spelen (niet-limitatief):
- de bredere volkshuisvestelijke effecten;
- de mogelijke gevolgen indien geen saneringssubsidie wordt toegekend; en
- de omvang van de aangevraagde saneringssubsidie in relatie tot het volkshuisvestelijke belang van voortzetting van de DAEB werkzaamheden.
De saneerder kent de aanvraag voor subsidie toe indien hij concludeert dat aan alle voorwaarden is voldaan en de hoogte van het subsidiebedrag evenredig is. Indien de saneerder alles overwegende tot de conclusie komt dat de aanvraag om saneringssubsidie zou moeten worden afgewezen, maakt hij aan de toegelaten instelling het voornemen bekend dat hij de aanvraag om saneringssubsidie zal afwijzen en motiveert hij waarom hij tot dat oordeel is gekomen. De saneerder stelt daarbij de toegelaten instelling in de gelegenheid hierover een zienswijze in te dienen en de saneringsaanvraag (en zo nodig het saneringsplan) aan te passen. Indien de toegelaten instelling de saneringsaanvraag nader onderbouwt, maakt de saneerder op basis daarvan een nieuwe afweging en neemt een besluit."