Uitspraak
202300308/1/A2.
Datum uitspraak: 18 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting Integraal Educatief Kind Centrum De Gelukstuin (hierna: SIEKC), gevestigd in Waalre,
appellante,
en
de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, nu: de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2022 heeft de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media de aanvraag van de SIEKC voor bekostiging van een nieuwe bijzondere basisschool afgewezen.
Bij besluit van 7 december 2022 heeft de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs het door de SIEKC daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de SIEKC beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De SIEKC heeft nader stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 november 2024, waar de SIEKC, vertegenwoordigd door E.C.C. Sanders en M. Trip, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. van Hattum, zijn verschenen. Namens de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) is verschenen mr. R.A. van der Velde.
Overwegingen
1. Op 27 oktober 2021 heeft de SIEKC een aanvraag ingediend om een nieuwe bijzondere basisschool voor bekostiging in aanmerking te brengen. In de aanvraag is vermeld dat de bijzondere basisschool gevestigd wordt in de gemeente Waalre, met de naam Integraal Educatief Kind Centrum De Gelukstuin.
2. Bij besluit van 30 mei 2022 heeft de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media de aanvraag van de SIEKC afgewezen. De minister heeft daarvoor verwezen naar het op 23 maart 2022 aan hem uitgebrachte en in het besluit overgenomen negatieve advies van de Inspectie. Volgens de Inspectie voldoet de aanvraag niet aan de verplichtingen, zoals bedoeld in artikel 74, tweede lid en onder b, van de Wet op het Primair Onderwijs (hierna: WPO). De Inspectie heeft de te verwachten onderwijskwaliteit op twee punten onvoldoende beoordeeld, namelijk bij de deugdelijkheidseis van het burgerschapsonderwijs en de deugdelijkheidseis van voorzieningen voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben.
3. Bij besluit van 7 december 2022 heeft de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (hierna: de minister) het besluit van 30 mei 2022 gehandhaafd. Op verzoek van de minister heeft de Inspectie op 17 oktober 2022 een nadere toelichting gegeven op het advies. De minister heeft mede aan de hand daarvan geconcludeerd dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en dat de inhoud daarvan inzichtelijk en inhoudelijk concludent is. De aanvraag van de SIEKC is beoordeeld volgens de procedure zoals die is vastgesteld in het Advieskader Nieuwe Scholen voor een kwaliteitstoets op aanvragen van nieuwe scholen voor basisonderwijs en voortgezet onderwijs (versie 1 augustus 2021; hierna: het Advieskader). Deze procedure wordt gevolgd bij alle aanvragen. Bij de conclusie dat het advies inhoudelijk concludent is, heeft de minister erop gewezen dat de Inspectie heeft toegelicht dat de SIEKC niet heeft aangetoond hoe zij gaat voldoen aan de wettelijke eisen voor burgerschapsonderwijs. Ook volgt uit de toelichting van de Inspectie dat onduidelijk is hoe de school een passend onderwijsaanbod, ondersteuning en/of begeleiding zal bieden voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Volgens de minister is de SIEKC niet anders behandeld dan andere aanvragers.
Het beroep en de beoordeling daarvan
Horen
4. De SIEKC stelt dat het horen in de bezwaarfase niet goed is verlopen. Bij de hoorzitting was onder anderen de heer Van der Knaap van de Inspectie aanwezig, terwijl hij het negatieve advies aan de minister heeft gegeven. Zijn aanwezigheid heeft afbreuk gedaan aan een eerlijke en objectieve beoordeling van haar bezwaar, aldus de SIEKC.
4.1. De Afdeling is van oordeel dat het college heeft gehoord in overeenstemming met artikel 7:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Niet in geschil is dat er is gehoord door drie ambtenaren van de Dienst Uitvoering Onderwijs, die niet betrokken waren bij totstandkoming van het besluit van 30 mei 2022. De staatssecretaris heeft op de zitting toegelicht dat er ook drie vertegenwoordigers van de Inspectie als toehoorders aanwezig waren bij de hoorzitting, onder wie de heer Van der Knaap. Daar verzet artikel 7:5 van de Awb zich niet tegen.
4.2. Het betoog slaagt niet.
Het advies van de Inspectie
5. De SIEKC is het niet eens met de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van de Inspectie. De SIEKC stelt de expertise en ervaring van de Inspectie bij haar rol om de minister te adviseren over de deugdelijkheidseisen ter discussie. Deze taak op grond van de Wet Meer ruimte voor nieuwe scholen is nieuw voor de Inspectie. De SIEKC betoogt ook dat de deugdelijkheidseisen op zichzelf onvoldoende objectiveerbaar zijn en in strijd zijn met de vrijheid van onderwijs en inrichting. Omdat de SIEKC een innovatief onderwijsconcept hanteert moeten de deugdelijkheidseisen met een open grondhouding worden beoordeeld. Zij betwist dat de deugdelijkheidseisen op een objectieve en transparante wijze zijn toegepast. De SIEKC stelt verder dat zij nooit het definitieve advies heeft ontvangen, maar slechts het conceptadvies. Volgens de SIEKC heeft de minister zich voor zijn besluit gebaseerd op het conceptadvies in plaats van op het definitieve advies.
5.1. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
5.2. De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling aan deze vergewisplicht voldaan. De Afdeling licht dit toe.
5.3. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de Inspectie niet deskundig is om de minister te adviseren over de deugdelijkheidseisen. De minister heeft er terecht op gewezen dat de deugdelijkheidseisen die de Inspectie beoordeelt in het kader van een aanvraag voor bekostiging van een nieuwe school geen nieuwe eisen zijn. Ook bestaande scholen moeten aan deze deugdelijkheidseisen voldoen. Hoewel de adviestaak op grond van de Wet Meer ruimte voor nieuwe scholen nieuw is voor de Inspectie, zijn de deugdelijkheidseisen bij de Inspectie bekend op grond van haar toezichthoudende taak, op grond van artikel 3 van de Wet op het onderwijstoezicht.
5.4. De Afdeling acht de deugdelijkheidseisen voldoende objectiveerbaar en niet in strijd zijn met de vrijheid van onderwijs en inrichting. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet Meer ruimte voor nieuwe scholen (Kamerstukken II, 2018-2019, 35 050, nr. 3, blz. 38-39) staat: "De wettelijke deugdelijkheidseisen zijn naar hun aard objectiveerbare, op het niveau van de wet geregelde algemene kwaliteitsnormen, die zodanig helder zijn dat de vrijheid van richting en inrichting gewaarborgd blijven. […] Omdat de zes deugdelijkheidseisen naar hun aard objectiveerbare, op het niveau van de wet geregelde, algemene kwaliteitsnormen zijn, wordt voorkomen dat subjectieve inschattingen van de inhoud van het onderwijs leiden tot het onthouden van bekostiging aan een nieuw initiatief. Voor alle scholen zijn de zes deugdelijkheidseisen immers gelijk. De nieuwe school moet voldoen aan deze voorschriften. Er worden geen subjectieve inschattingen gemaakt van de inhoud van het onderwijs." Uit het advies van de Inspectie en de nadere toelichting volgt niet dat de Inspectie is getreden in een beoordeling van de inhoud van het onderwijsprogramma of de lesmethoden van de SIEKC.
5.5. Naar het oordeel van de Afdeling is het advies van de Inspectie zorgvuldig tot stand gekomen. Er is geen grond voor het oordeel dat de Inspectie de deugdelijkheidseisen niet op een objectieve en transparante wijze heeft toegepast. De Inspectie heeft bij haar advies de werkwijze gevolgd die is omschreven in het Advieskader, paragraaf 5.4. De Inspectie heeft op 10 januari 2022 de SIEKC uitgenodigd voor een gesprek over de aanvraag en SIEKC in de gelegenheid gesteld schriftelijk nadere informatie over de beoogde invulling van de deugdelijkheidseisen aan te leveren. De Inspectie heeft op 25 februari 2022 een conceptverslag opgesteld van het gesprek met de SIEKC op 8 februari 2022. De SIEKC heeft op 9 maart 2022 gebruik gemaakt van haar recht om te reageren op het conceptverslag en aanvullende informatie over de invulling van de deugdelijkheidseisen aan te leveren. De Inspectie heeft deze zienswijze betrokken bij het definitieve gespreksverslag van 23 maart 2022, maar hierin geen aanleiding gezien haar conclusies bij te stellen. Vervolgens heeft de Inspectie op basis van de verzamelde informatie haar advies opgesteld. Naar aanleiding van het bezwaar van de SIEKC heeft de minister bij de Inspectie om een nadere toelichting op het advies gevraagd. De Inspectie heeft toegelicht dat zij in de zienswijze van de SIEKC geen aanleiding heeft gezien om het conceptverslag te wijzigen.
5.6. De minister heeft zijn besluit dus niet gebaseerd op het conceptadvies (conceptverslag). De minister is uitgegaan van het advies van de Inspectie en heeft dit advies aan de SIEKC meegestuurd met het besluit van 30 mei 2022. Hoewel er overeenkomsten zijn tussen het gespreksverslag dat de SIEKC heeft ontvangen en het advies dat de Inspectie aan de minister heeft gestuurd, betekent dit niet dat de minister is uitgegaan van het conceptadvies. Uit het Advieskader, onder 5.4.1, volgt dat het gespreksverslag dat aan de aanvrager wordt verstrekt een ander document is dan het advies dat de Inspectie aan de minister stuurt.
5.7. Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
6. De SIEKC betoogt dat zij ongelijk is behandeld ten opzichte van andere scholen die een aanvraag hebben gedaan. Uit het Advieskader (versie 1 augustus 2021), paragraaf 5.4.1, volgt dat het niet mogelijk is om aanvullende stukken aan te leveren nadat het conceptverslag is verschenen. Volgens de SIEKC hebben andere initiatieven wel de mogelijkheid gekregen om aanvullende stukken in te dienen, ook nog na het gesprek met de Inspectie. Zij wijst op een verklaring van de Stichting Onderwijs Transformeert (hierna: SOT).
6.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister terecht geconcludeerd dat de SIEKC niet ongelijk is behandeld. In het Advieskader, onder 5.4.1, staat: "De Inspectie maakt van het gesprek een verslag. De initiatiefnemer krijgt twee weken de tijd om te reageren op het conceptverslag en eventueel aanvullende informatie over de deugdelijkheidseisen die aansluit bij de oorspronkelijke aanvraag schriftelijk aan te leveren."
6.2. Uit overweging 5.5 volgt dat de Inspectie de werkwijze uit het Advieskader heeft gevolgd. De SIEKC heeft op 9 maart 2022 gebruikgemaakt van haar recht om te reageren op het conceptverslag en aanvullende informatie over de invulling van de deugdelijkheidseisen aan te leveren. De Inspectie heeft deze informatie betrokken bij het definitieve gespreksverslag en bij het advies. De stelling van de SIEKC dat het niet mogelijk is om na het conceptverslag nadere stukken in te dienen berust op een verkeerde lezing van het Advieskader. Daarom is de aanvraag van de SIEKC niet anders behandeld dan andere aanvragen. De verklaring van de SOT maakt dit niet anders. De SOT geeft in deze verklaring aan dat zij na het gesprek met de Inspectie twee weken de tijd kreeg om aanvullende informatie aan te leveren, waarna zij een definitief verslag kreeg van de Inspectie. Hieruit volgt dat ook in het geval van de SOT de werkwijze uit het Advieskader is gevolgd.
6.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. De Vink
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024
154-1067