ECLI:NL:RVS:2024:5004

Uitspraak

202203362/1/A2.

Datum uitspraak: 4 december 2024

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellant sub 1], wonend te Den Haag,

2. het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 april 2022 in zaak nr. 20/7382 in het geding tussen:

[appellant sub 1]

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 30 oktober 2019 heeft het college aan [appellant sub 1] een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] te Den Haag in onzelfstandige woonruimte voor vier personen (hierna: de omzettingsvergunning).

Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college de door [belanghebbende A] en [belanghebbende B] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de omzettingsvergunning ingetrokken en alsnog geweigerd om een omzettingsvergunning te verlenen.

Bij uitspraak van 26 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 oktober 2020 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.

[appellant sub 1] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft nadere stukken ingediend.

Bij besluit van 7 november 2022 heeft het college opnieuw geweigerd om een omzettingsvergunning te verlenen.

Bij besluit van 14 augustus 2023 heeft het college opnieuw geweigerd om een omzettingsvergunning te verlenen, onder intrekking van het besluit van 7 november 2022.

[appellant sub 1] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 14 augustus 2023.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 november 2024, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Veldman, mr. J.C. Tomson en mr. G. Tjon-Man-Tsoi, bijgestaan door mr. M.E. van Velzen-de Boer, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. [appellant sub 1] is eigenaar van het pand aan de [locatie] te Den Haag. Hij heeft een vergunning aangevraagd om de woning om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor vier personen. Op grond van de Huisvestingsverordening 2019, zoals deze gold van 2 april 2020 tot en met 23 december 2020, (hierna: Hv 2019, versie 2) en van toepassing was ten tijde van het besluit van 29 oktober 2020, mogen zelfstandige woonruimten in alle wijken van Den Haag niet worden omgezet in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen zonder vergunning van het college.

2. Het college heeft bij besluit van 30 oktober 2019 de gevraagde omzettingsvergunning verleend. Verschillende belanghebbenden hebben daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college, vanwege een gewijzigd inzicht, neergelegd in regelgeving, de aan [appellant sub 1] verleende omzettingsvergunning ingetrokken en de aanvraag alsnog afgewezen. Het college heeft de vergunning in het besluit van 29 oktober 2020 geweigerd op grond van artikel 5:5, aanhef en onder c, van de Hv 2019, versie 2, in combinatie met het gewijzigde beleid zoals dit was vervat in de Beleidsregel tot wijziging van de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020, (hierna: de gewijzigde beleidsregel), die op 23 juni 2020 in werking is getreden.

In artikel 5:5, aanhef en onder c, van de Hv 2019, versie 2, was opgenomen dat een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 van de Hv 2019

- een vergunning voor onttrekking, omzetting of woningvorming -, kan worden geweigerd als het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. In de gewijzigde beleidsregel is als nadere uitwerking van artikel 5:5, aanhef en onder c, opgenomen dat een omzettingsvergunning zal leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand, wanneer er vier of meer personen van verschillende huishoudens samen in een zelfstandige woonruimte wonen, omdat dit gevolgen heeft voor het wooncomfort, de leefbaarheid en sociale cohesie in woonwijken. De aldus gewijzigde beleidsregel hield daarmee een tijdelijke stop in op de afgifte van omzettingsvergunningen voor vier kamers voor de hele gemeente. Met de weigering wordt volgens het college tevens inhoudelijk tegemoet gekomen aan de ingediende bezwaren, die ook zien op de reeds bestaande overlast op het woon- en leefklimaat van het pand [locatie].

3. Het juridisch kader is nader opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Wat heeft de rechtbank geoordeeld?

4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de gemeenteraad voldoende heeft aangetoond dat er in de gemeente Den Haag zodanige schaarste bestaat aan zelfstandige koopwoningen in het goedkope en middensegment dat de vergunningplicht voor deze segmenten een noodzakelijk en geschikt middel is om de onevenwichtige en onevenredige effecten van deze schaarste te bestrijden. De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad daarentegen niet heeft aangetoond dat het noodzakelijk is om in te grijpen in het hogere segment koopwoningen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bepalingen van artikel 5.1, eerste lid, en artikel 5:2, aanhef, en onder b, van de Hv 2019 - waaruit de vergunningplicht voor omzetting volgt - daarom voor zover sprake is van woningen in het hogere segment, buiten toepassing moeten blijven wegens strijd met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. Om te bepalen welke woningen in de categorie hoger segment vallen, dient het college aan te sluiten bij het prijspeil van 2020. Tot woningen in het hogere prijssegment behoren op basis van de Woonagenda 2020-2023 woningen waarvan de waarde hoger ligt dan € 310.000,00. Daarbij dient te worden uitgegaan van de WOZ-waarde van de betreffende woning in 2020.

De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de gewijzigde Beleidsregel van 23 juni 2020 niet deugdelijk is onderbouwd. Uit de rapporten van het RIGO volgt geen zodanig duidelijk oorzakelijk verband tussen kamerbewoning en leefbaarheid dat een categorale weigering van omzettingsvergunningen voor de gehele stad gerechtvaardigd is. Het college is met de gewijzigde Beleidsregel de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gegaan. Voor zover de vergunningplicht geldt, dient de gewijzigde Beleidsregel buiten toepassing te blijven. Omdat in het besluit op bezwaar is volstaan met een verwijzing naar de gewijzigde Beleidsregel, moet het besluit worden vernietigd wegens een motiveringsgebrek. Voor zover het college heeft beoogd te stellen dat de vergunning ook op grond van de Beleidsregel van 24 maart 2020 zou moeten worden geweigerd, is deze stelling niet onderbouwd.

De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd, en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het college bij de hernieuwde beoordeling eerst dient vast te stellen of voor de woning een vergunningplicht geldt en, dat het college indien dit het geval is, de individuele bezwaren van omwonenden dient te beoordelen en de toepasselijkheid en de toepassing van het inmiddels gewijzigde beleid nadrukkelijk zal moeten bezien.

Hoger beroep van [appellant sub 1]

Motivering van de vergunningplicht in de Hv 2019

5. De gronden die [appellant sub 1] aanvoert over de vergunningplicht zoals die is opgenomen in de Hv 2019 en de Huisvestingswet 2014, gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 8 - of de vaststelling van schaarste dient plaats te vinden op wijkniveau-, onder 12, 13, en 14 - of de notitie kan worden meegenomen - en onder 15.3 en 15.4, - of met de notitie voldoende is onderbouwd dat in de Hv 2019 een vergunningplicht mocht worden opgenomen ). De Afdeling volgt [appellant sub 1] niet voor zover hij betoogt dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), gelet op de waarde van de woning, aan regulering in de weg staat. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie: de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2429), laat artikel 1 van het Eerste protocol bij het EVRM, waarin het recht op eigendom is vastgelegd, onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. In wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad niet het gehele grondgebied heeft mogen aanwijzen, ongeacht de waarde van de woning. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college bij de beoordeling van een aanvraag voor een omzettingsvergunning ook de belangen van de aanvrager moet betrekken en afwegen (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 16).

Deze gronden slagen niet.

Prijssegmenten

6. De grond die [appellant sub 1] aanvoert over de prijssegmenten en of daarbij moet worden gekeken naar de koopprijs of de WOZ-waarde, gaat over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 9).

Deze grond slaagt niet.

Prijspeil

7. [appellant sub 1] betoogt dat voor de [locatie] niet kan worden uitgegaan van een prijspeil uit 2020, omdat hij gebruik heeft gemaakt van de geboden planologische mogelijkheden. Op 3 april 2020 is aan hem een omgevingsvergunning verleend voor het maken van een dakopbouw met 10 onzelfstandige woonunits, en het maken van balkons. De woning heeft op dit moment een oppervlak van 294 m2, en de woning is een waarde meegegeven tussen de € 700.000,00 en € 750.000,00. De woning is in planologische zin onttrokken aan het goedkope of middeldure segment aan woningen.

In de verleende omgevingsomgeving is opgenomen dat met het verlenen van de vergunning niet vooruitgelopen wordt op enige andere door de gemeente krachtens de wet of een gemeentelijke verordening eventueel te nemen beslissing. De omstandigheid dat [appellant sub 1] op basis van de omgevingsvergunning is gaan verbouwen, zonder dat de omzettingsvergunning onherroepelijk was, is daarom geen reden om voor het prijspeil naar een eerder jaar te kijken. Verder geldt dat het college ook voor het hogere prijssegment een vergunningplicht heeft opgenomen en mocht opnemen (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 15.3). In zoverre kan het betoog dan ook niet tot het door [appellant sub 1] beoogde resultaat leiden.

Het betoog slaagt niet.

Heroverweging in bezwaar

8. De gronden die [appellant sub 1] aanvoert over het recht dat moest worden toegepast ten tijde van het besluit van 29 oktober 2020, gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 22).

Deze grond slaagt niet.

Hardheidsclausule

9. [appellant sub 1] betoogt dat hem op basis van de hardheidsclausule uit de Hv 2019 een omzettingsvergunning had moeten worden verleend. Het college heeft een omgevingsvergunning afgegeven voor het veranderen van de woning naar onzelfstandige woonunits, en daarmee is de woning geen zelfstandige woonruimte in de zin van de Hv 2019 meer. Het college heeft hem voor leegstand laten bouwen als hij de [locatie] niet conform de omgevingsvergunning mag gebruiken. Bovendien wordt in het Besluit huurprijzen woonruimte onder zelfstandige woonruimte begrepen woonruimte zoals bedoeld in artikel 7:234 van het Burgerlijk Wetboek die wordt bewoond door maximaal drie of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding hebben. Verder gaat het slechts om een uitbreiding van een bestaande vergunning, omdat in oktober 2019 een omzettingsvergunning voor vier personen al is verleend voor de [locatie]. Toepassing van de Hv 2019 leidt in dit geval tot een onbillijkheid van overwegende aard.

9.1. In artikel 7:3 van de Hv 2019, versie 2, is een hardheidsclausule opgenomen, die luidt:

"Burgemeester en wethouders kunnen een artikel of artikelen van deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover toepassing ervan gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt tot onbillijkheid van overwegende aard."

9.2. De Afdeling is van oordeel dat het college in wat [appellant sub 1] aanvoert geen aanleiding heeft hoeven zien om de hardheidsclausule toe te passen. Het college heeft op de zitting toegelicht dat geen sprake is van een in oktober 2019 verleende omzettingsvergunning voor vier personen, waardoor het in dit geschil enkel om een uitbreiding van de omzettingsvergunning gaat. Zoals hierboven reeds is overwogen, is in de verleende omgevingsomgeving verder opgenomen dat met het verlenen van de vergunning niet vooruitgelopen wordt op enige andere door de gemeente krachtens de wet of een gemeentelijke verordening eventueel te nemen beslissing. [appellant sub 1] is daarbij bovendien een professioneel handelende partij op de woningmarkt. Dat [appellant sub 1] het pand al verbouwd heeft voordat de omzettingsvergunning onherroepelijk was, is een omstandigheid die voor zijn rekening en risico komt. Het college heeft daarin dan ook niet een onbillijkheid van overwegende aard hoeven zien. Tot slot staat het de gemeenteraad vrij om in de huisvestingsverordening zelfstandige woonruimte te definiëren als zelfstandige woonruimte zoals bedoeld in artikel 7:234 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.

Deze grond slaagt niet.

Hoger beroep van het college

Vergunningplicht ten behoeve van schaarste aan goedkope woonruimte?

10. De grond die het college aanvoert over de overweging van de rechtbank dat de gemeenteraad pas een vergunningsplicht mag instellen als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, gaat over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 6).

Deze grond slaagt.

Motivering van de vergunningplicht in de Hv 2019 met betrekking tot het hogere segment

11. De grond die het college aanvoert over de vergunningplicht zoals die is opgenomen in de Hv 2019 en de Huisvestingswet 2014 met betrekking tot het hogere segment gaat over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 15.3).

Deze grond slaagt.

Prijssegmenten

12. De gronden die het college aanvoert over de maatstaf die de rechtbank heeft gehanteerd om te bepalen welke woningen tot het hogere segment van de woningmarkt behoren gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 9).

Deze grond slaagt.

Conclusie hoger beroepen

13. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is, gelet op wat hiervoor is overwogen onder 10, 11 en 12 gegrond. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak ten onrechte overwogen dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor omzetting gebruik mocht maken als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak ook ten onrechte overwogen dat het college om te bepalen welke woningen in de categorie hoger segment vallen, in alle gevallen dient uit te gaan van de bedragen in de Woonagenda 2020-2023 en de WOZ-waarde van de betreffende woning in 2020.

Het college heeft verder met de notitie ‘Schaarste aan woonruimte in Den Haag’ in hoger beroep toereikend onderbouwd dat sprake is van schaarste in alle segmenten, en dat een vergunningplicht voor omzetting noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan woonruimte. De gemeenteraad mocht dus een vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte in de Hv 2019 opnemen voor het gehele grondgebied. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de vergunningplicht voor omzetting buiten toepassing moet worden gelaten voor zover sprake is van zelfstandige koopwoningen in het hogere segment. De uitspraak kan in zoverre niet in stand blijven.

Was het college gehouden een nieuw besluit op bezwaar te nemen?

14. De vraag of in de Hv 2019 een vergunningplicht voor omzetting mocht worden opgenomen, moet worden onderscheiden van de vraag of de gevraagde vergunning mag worden geweigerd. Dit geldt ook voor de onderbouwing van de gronden als de aanvraag om een dergelijke vergunning wordt geweigerd. Uit het opnemen van een vergunningplicht in de verordening volgt dus niet dat een vergunning ook moet worden geweigerd of verleend. Bij de beoordeling van een aanvraag voor een omzettingsvergunning moet aan de hand van het relevante juridisch kader door het college een afweging worden gemaakt, waarbij het college de belangen van de aanvrager moet betrekken en afwegen.

15. In de procedure bij de rechtbank waren ook tegen de weigering van de omzettingsvergunning als zodanig gronden gericht. In algemene zin merkt de Afdeling daarover het volgende op.

16. In de Hv 2019 is, in alle versies, in artikel 5:5 de volgende weigeringsgrond opgenomen:

"Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan worden geweigerd als:

a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;

b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;

c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;

d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning."

Het college hanteerde daarbij beleid. Op 24 maart 2020 is de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020 in werking getreden. In artikel 2 van deze beleidsregel is, als nadere uitwerking van artikel 5:5, eerste lid, aanhef en onder a van de Hv 2019, opgenomen dat het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door de aanvrager voorgestelde wijziging tot omzetting als de aanvraag betrekking heeft op een woonruimte in een wijk met een gemiddelde WOZ-waarde in 2019 van € 165.000 of lager.

Op 23 juni 2020 is de Beleidsregel tot wijziging van de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020 (de zogenoemde gewijzigde Beleidsregel) van kracht geworden. In deze beleidsregel is in artikel 2.2, als nadere uitwerking van artikel 5:5, eerste lid, aanhef en onder c van de Hv 2019, opgenomen dat een omzettingsvergunning zal leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand, wanneer er vier of meer personen van verschillende huishoudens samen in een zelfstandige woonruimte wonen, omdat dit gevolgen heeft voor het wooncomfort, de leefbaarheid en sociale cohesie in woonwijken. De aldus gewijzigde beleidsregel hield daarmee een tijdelijke stop in op de afgifte van omzettingsvergunningen voor vier kamers voor de hele gemeente.

Op 16 juli 2021 is de Beleidsregel omzettingsvergunningen Den Haag 2021 van kracht geworden, waarmee de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020 is ingetrokken. In deze beleidsregel, die gold tot 30 juni 2022, is, als nadere uitwerking van artikel 5:5, aanhef en onder c van de Hv 2019, opgenomen dat een omzettingsvergunning in de wijken Scheveningen, Bomen- en Bloemenbuurt, Archipelbuurt en Bezuidenhout tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand leidt, wanneer drie of meer personen van verschillende huishoudens in een zelfstandige woonruimte wonen.

17. Het college is niet opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat de gewijzigde Beleidsregel van 23 juni 2020 buiten toepassing dient te blijven, omdat deze beleidsregel volgens de rechtbank niet deugdelijk onderbouwd is en de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat.

18. Uit het voorgaande volgt dat, hoewel het college terecht heeft betoogd dat voor alle segmenten een vergunningplicht voor omzetting in de Hv 2019 mocht worden opgenomen, het college gehouden was om, omdat de gevraagde vergunning met een verwijzing naar de gewijzigde Beleidsregel was afgewezen, een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Beroep

Het besluit van 14 augustus 2023

19. Het college heeft op 14 augustus 2023 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het besluit van 14 augustus 2023 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

20. Het college heeft in het besluit van 14 augustus 2023 de Huisvestingsverordening Den Haag 2023 (hierna: Hv 2023) toegepast, die op 1 juli 2023 in werking is getreden. Op grond van artikel 5:1, eerste lid, en artikel 5:2, aanhef en onder b van de Hv 2023 mogen zelfstandige woonruimten in alle wijken van Den Haag niet worden omgezet in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen zonder vergunning van het college. In artikel 5.5 en 5.6 van de Hv 2023 zijn weigeringsgronden voor een omzettingsvergunning opgenomen.

21. In het besluit op bezwaar van 14 augustus 2023 heeft het college een eerder ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank genomen besluit van 7 november 2022 ingetrokken, en de vergunning opnieuw geweigerd, nu op grond van de aanvullende weigeringsgronden die zijn opgenomen in artikel 5:6, tweede en derde lid van de Hv 2023. Deze bepalingen luiden:

"2. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, wordt geweigerd indien de aanvraag toeziet op een woonruimte die gelegen is in een wijk met een gemiddelde WOZ-waarde in het goedkope segment of het middeldure segment, waarbij in wijken die (deels) onderdeel uitmaken van de structuurvisie CID, nieuwbouwwoningen die opgeleverd worden binnen het CID na 1 juli 2023 niet meetellen in de berekening voor de gemiddelde WOZ-waarde."

"3. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, wordt geweigerd indien er in de wijk, waarop de vergunning toeziet, meer dan 5% van de woonruimten al wordt gebruikt voor onzelfstandige bewoning door drie of meer personen, waarbij in wijken die (deels) onderdeel uitmaken van de structuurvisie CID, nieuwbouwwoningen die opgeleverd worden binnen het CID na 1 juli 2023 niet meetellen in de berekening van de 5%."

22. Het college heeft in het besluit overwogen dat [locatie] gelegen is in de Stationsbuurt. Op grond van de begrippenlijst van de Woonvisie Den Haag 2022 bedraagt de geïndexeerde grens voor een middeldure woning in 2023 € 405.000,00. In de Stationsbuurt is de gemiddelde WOZ-waarde van een woning in 2022, de meest recente WOZ-waarde in 2023, € 233.742,00. De Stationsbuurt is daarmee een wijk in het goedkope of het middeldure segment, op grond waarvan de vergunning wordt geweigerd. Bovendien is in deze wijk meer dan 5% van de woonruimte in gebruik voor onzelfstandige bewoning door drie of meer personen. Met de geweigerde vergunning wordt tevens inhoudelijk tegemoet gekomen aan de ingediende bezwaren. Er bestaat geen aanleiding om op grond van artikel 8.1 van de Hvv 2023 de Hvv 2019 toe te passen, omdat de weigeringsgronden uit de Hvv 2023 ook in de Hvv 2019 waren vervat. Het college heeft in het besluit van 14 augustus 2023 verder overwogen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor afgeweken moet worden van het uitgangspunt dat bij een heroverweging in bezwaar het recht wordt toegepast zoals dat op het moment van de heroverweging geldt. Het college weegt het belang om de woning te beschermen tegen woningomzetting zwaarder dan de individuele belangen van [appellant sub 1].

Wat heeft [appellant sub 1] aangevoerd in beroep?

23. [appellant sub 1] betoogt dat er geen sprake is van een ontvankelijk bezwaar. Op 9 juli 2021 heeft [belanghebbende A] zijn bezwaar ingetrokken. [belanghebbende B] is al geruime tijd niet meer woonachtig in de woning aan de Merwedestraat 9, en hij was daarom ten tijde van de beslissing op bezwaar geen belanghebbende meer. Het college had daarom moeten beslissen dat er geen ontvankelijk bezwaar was, waardoor het primaire besluit in stand zou blijven.

24. [appellant sub 1] heeft verder, samengevat, betoogd dat de noodzaak om in te grijpen met een vergunningplicht in de Hv 2023 niet deugdelijk is onderbouwd en niet voldoet aan de eisen die in de regelgeving en rechtspraak daaraan worden gesteld, dat op grond van het overgangsrecht de Huisvestingsverordening 2015-2019 en de Hv 2019 van toepassing bleef, dat passend overgangsrecht dient te voorkomen dat de vergunning alsnog geweigerd wordt, dat de weigering in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, en de hardheidsclausule had moeten worden toegepast.

25. Het college heeft zich op de zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat, indien zowel [belanghebbende A] als [belanghebbende B] geen belanghebbende meer zijn, hij het besluit had genomen dat het bezwaar niet-ontvankelijk was. Op de zitting bij de Afdeling is gebleken dat onduidelijkheid bestaat of [belanghebbende A] en [belanghebbende B] nog belanghebbend zijn. Het is het college daarbij niet bekend per wanneer [belanghebbende B] is verhuisd. Verder is ten aanzien van [belanghebbende A] gebleken dat hij op 21 februari 2022 de rechtbank Den Haag heeft geïnformeerd dat hij niet meer als belanghebbende behoeft te worden gezien omdat hij zijn bezwaar heeft ingetrokken, maar verwijst de daarbij gevoegde mail aan de bezwaaradviescommissie naar het kenmerk van de aanvraag van de omgevingsvergunning.

26. De Afdeling is van oordeel dat het besluit van 14 augustus 2023, en het besluit van 7 november 2022, dat daarmee werd ingetrokken, daarmee zijn genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb, op grond waarvan het college bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen dient te vergaren. Dat zelfde geldt voor het besluit van 7 november 2022, dat na 21 februari 2022 is genomen. De besluiten kunnen daarom niet in stand blijven.

Het betoog slaagt.

27. Aan de overige gronden komt de Afdeling, gelet op het voorgaande, niet toe.

Conclusie beroep

28. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 14 augustus 2023 is gegrond. Het college heeft gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb, omdat het door het college uitgevoerde onderzoek te beperkt is geweest. De Afdeling zal het besluit van 14 augustus 2023, en het besluit van 7 november 2022 vernietigen, en het college opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

Overschrijding van de redelijke termijn

29. [appellant sub 1] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

30. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.

31. Het college heeft het eerste bezwaarschrift tegen het besluit van 30 oktober 2019 ontvangen op 9 december 2019. Het college heeft op 29 oktober 2020 een besluit op bezwaar genomen. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep op 23 november 2020 ontvangen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 26 april 2022 op het beroep beslist. De Afdeling heeft het daartegen door het college ingestelde hoger beroep ontvangen op 3 juni 2022. Bij uitspraak van heden beslist de Afdeling op het hoger beroep. Sinds 9 december 2019 en de uitspraak van heden zijn bijna vijf jaar verstreken. Dat betekent dat de procedure bijna een jaar te lang heeft geduurd.

32. De behandeling van het bezwaar heeft tien maanden en 20 dagen geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn voor de behandeling van het bezwaar met afgerond vijf maanden is overschreden. Het hoger beroep heeft twee jaar, zes maanden en 1 dag geduurd. Dit betekent dat de procedure afgerond zeven maanden te lang heeft geduurd.

33. Het voorgaande betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 5/12 deel moet worden toegerekend aan het college. Het resterende 7/12 deel moet toegerekend aan de Afdeling.

34. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellant sub 1] toe te kennen schadevergoeding € 1000,00. Omdat de overschrijding aan het college en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van de het college en de Staat (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties). Dit leidt ertoe dat het college wordt veroordeeld tot vergoeding aan [appellant sub 1] van een bedrag van afgerond € 400,00 en de Staat van een bedrag van afgerond € 600,00 als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.

Proceskosten

35. De Afdeling zal het college veroordelen tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten. De Afdeling zal het college en de Staat der Nederlanden ieder voor de helft veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die [appellant sub 1] heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten bestaan uit het indienen van het verzoek. De Afdeling zal hierbij de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;

II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 april 2022 in zaak 20/7382, voor zover daarin is bepaald dat de vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte van artikel 5.1, eerste lid, in samenhang met artikel 5.2, aanhef en onder b, van de Hv 2019, voor zover die ziet op woningen in het hogere segment, buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel, en voor zover daarin is overwogen dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor omzetting gebruik mag maken als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, en voor zover de rechtbank daarin is bepaald dat het college om te bepalen welke woningen in de categorie hoger segment vallen, steeds dient aan te sluiten bij het prijspeil van 2020 en de WOZ-waarde van de betreffende woning in 2020 voor de omzetting;

IV. verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 14 augustus 2023 gegrond, en vernietigt dat besluit van 14 augustus 2023 en het besluit van 7 november 2022;

V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

VI. bepaalt dat tegen dat besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag om aan [appellant sub 1] een vergoeding van € 400,00 te betalen;

VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan [appellant sub 1] een vergoeding van € 600,00 te betalen;

IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00 volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

X. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

XI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.

w.g. Bangma

voorzitter

w.g. De Jong

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024

1014

BIJLAGE

Huisvestingswet 2014

Vanaf 1 juli 2019 tot 1 januari 2024

Artikel 2

1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

[...]

Vanaf 1 juli 2017 tot 1 januari 2021

Artikel 21

Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet tehouden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

Vanaf 1 januari 2021 tot 1 januari 2024

Artikel 21

1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

[…]

Vanaf 1 juli 2019 t/m 1 april 2020 (versie 1)

Huisvestingsverordening Den Haag 2019

Artikel 5:1 Woonruimten met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.

2. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is niet van toepassing op woonruimten van woningcorporaties gelegen in een actiegebied.

Artikel 5:2 Vergunningplicht onttrekking, omzetting of woningvorming

De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:

a. anders dan voor bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;

b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen worden omgezet;

c. worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten.

[…]

Artikel 5:5 Weigeringsgronden onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan worden geweigerd als:

a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;

b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;

c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;

d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning.

Artikel 5:6 Aanvullende weigeringsgronden onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, kan worden geweigerd indien de aanvraag toeziet op een woonruimte die is gelegen in één van de kwetsbare gebieden (Schildersbuurt, Transvaalkwartier, Regentessekwartier (excl. Koningsplein e.o.), Valkenboskwartier (excl. Heesterbuurt), Rustenburg en Oostbroek en Laakkwartier (excl. Laakhavens West en Spoorwijk).

[…]

Artikel 8:1 Overgangsbepaling bezwaar en beroep

De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepschriften die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor bezwaarmaker gunstiger is.

Artikel 8:2 Overgangsbepaling urgentieverklaring, huisvestings-, woningvorming- of onttrekkingsvergunning

1. De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op aanvragen van woningzoekenden voor een urgentieverklaring of voor een huisvestingsvergunning die vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.

2. De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op aanvragen van een vergunning op grond van artikel 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.

[…]

Vanaf 2 april 2020 t/m 23 december 2020 (versie 2)