Uitspraak
202307158/1/R4.
Datum uitspraak: 4 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Bess Trade B.V., thans: PVC Recycling Lelystad B.V. (hierna: PVC Recycling), gevestigd in Lelystad,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, thans: staatssecretaris voor Openbaar Vervoer en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2023 heeft de staatssecretaris PVC Recycling gelast om zich met onmiddellijke ingang te onthouden van overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm), in samenhang met artikel 2, onder 35, sub f, van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190; hierna: de EVOA).
Bij besluit van 10 oktober 2023 heeft de staatssecretaris het door PVC Recycling daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft PVC Recycling beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
PVC Recycling heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer ECLI:NL:RVS:2024:4839 gevoegd ter zitting behandeld op 20 augustus 2024, waar PVC Recycling, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat in Hoorn, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, ir. E.J. Christan, A. Vink en drs. M.A.J. Burgering, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting Quaestrix B.V. en [partij] als partij gehoord. Zij werden beide vertegenwoordigd door Laan. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit van 10 oktober 2023 bepalend.
2. PVC Recycling is een bedrijf dat zich bezighoudt met het recyclen van PVC-materialen. De diverse door PVC Recycling vervaardigde (grond)stoffen worden vervolgens, onder meer, verkocht en in containers overgebracht naar het buitenland.
In april en mei 2022 wilde PVC Recycling vijf containers overbrengen naar respectievelijk India, Algerije en Guatemala. Omdat op deze landen het OESO-besluit niet van toepassing is, mogen daar op grond van artikel 10.60, tweede lid, van de Wm in samenhang met artikel 2, onder 35, sub f, van de EVOA geen PVC-afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008 L 312; hierna: de Kaderrichtlijn afvalstoffen) naartoe worden overgebracht. Na controle van de vijf containers is de staatssecretaris tot de conclusie gekomen dat hij over onvoldoende informatie beschikte om te kunnen beoordelen of de containers wel of geen afval bevatten. Bij gebrek aan informatie is de inhoud daarom als afval gekwalificeerd en zijn de containers tegengehouden.
Bij besluit van 1 juni 2023 heeft de staatssecretaris aan PVC Recycling een last onder dwangsom opgelegd om herhaling van overtreding van bovengenoemde artikelen te voorkomen. In het besluit op bezwaar van 10 oktober 2023 heeft de staatssecretaris geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor vernietiging van het bestreden besluit.
3. PVC Recycling is het er niet mee eens dat de door haar vervaardigde stoffen als afval worden aangemerkt. Volgens PVC Recycling heeft zij voldoende informatie overgelegd waaruit blijkt dat de stoffen de einde-afvalstatus hebben bereikt.
4. Stoffen die bij een bedrijf binnenkomen met de status ‘afval’, kunnen deze ook weer kwijtraken. In artikel 6, eerste lid, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen staan de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om te kunnen bepalen of een stof de status einde-afval krijgt. Dit artikel is geïmplementeerd in artikel 1.1, achtste lid, van de Wm.
4.1. Artikel 1.1, achtste lid, van de Wm luidt als volgt:
"Afvalstoffen die een behandeling van recycling of andere nuttige toepassing hebben ondergaan, worden niet langer als afvalstoffen beschouwd, indien zij voldoen aan de volgende voorwaarden:
a) de stoffen, mengsels of voorwerpen zijn bestemd om te worden gebruikt voor specifieke doelen;
b) er is een markt voor of vraag naar de stoffen, mengsels of voorwerpen;
c) de stoffen, mengsels of voorwerpen voldoen aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en
d) het gebruik van de stoffen, mengsels of voorwerpen heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
4.2. Op grond van artikel 50, 4bis, van de EVOA kan de staatssecretaris, om na te gaan of de stoffen afvalstoffen zijn, verlangen dat PVC Recycling bewijsstukken verstrekt. Uit overweging 6 van de preambule van verordening (EU) 660/2014, waarmee lid 4bis aan artikel 50 van de EVOA is toegevoegd, kan worden afgeleid dat de controlerende autoriteiten in de lidstaten de mogelijkheid moeten hebben om informatie te eisen teneinde de legaliteit van overbrengingen na te gaan. Het gaat er daarbij vooral om dat gecontroleerd kan worden wat er in dat derde land met de stof gaat gebeuren en of dit op een ecologisch verantwoorde manier zal worden verwerkt dan wel nuttig toegepast, zodat het de einde-afvalstatus bereikt. Kort gezegd moet deze informatie duidelijk maken dat de stof niet langer een stof is waarvan men zich wil ontdoen.
4.3. De Afdeling overweegt dat, gelet op artikel 1.1, achtste lid, van de Wm, ten eerste duidelijk moet zijn dat de afvalstoffen een behandeling van recycling of andere nuttige toepassing hebben ondergaan. Dat hiervan sprake is, is in deze zaak niet tussen partijen in geschil.
Om te kunnen beoordelen of voldaan is aan voorwaarde a) van artikel 1.1, achtste lid, van de Wm, dus of een stof bestemd is om te worden gebruikt voor een specifiek doel, is informatie nodig over het beoogde gebruik. PVC Recycling merkt terecht op dat dit niet inhoudt dat een stof pas de einde-afvalstatus kan bereiken na voltooiing van de beoogde toepassing, maar dat doet er niet aan af dat ook in een eerder stadium al duidelijkheid moet worden verschaft over de uiteindelijke toepassing van de stof. Dit kan bijvoorbeeld door informatie te verschaffen over de uiteindelijke producten die van de stof gemaakt zullen worden of door op andere wijze aan te tonen dat de vervaardigde stoffen voor specifieke doelen zoals bedoeld in artikel 1.1, achtste lid onder a van de Wm gebruikt zullen worden.
Vervolgens moet om te voldoen aan voorwaarde b), beoordeeld worden of er een markt is voor of vraag naar de stoffen. Dit kan bijvoorbeeld worden aangetoond door informatie te verschaffen over de afnemer(s) van de stoffen.
Daarna moet voor voorwaarde c) worden beoordeeld of de stof voldoet aan de technische voorschriften en geldende wetgeving. Hiervoor zijn twee dingen van belang: waar gaat de stof voor gebruikt worden en wat is precies de samenstelling van de stof? Alleen als duidelijk is waarvoor een stof gebruikt zal worden, is bekend welke technische voorschriften en wetgeving gelden, en alleen als duidelijk is wat de samenstelling van de stof is, kan beoordeeld worden of aan die voorschriften en wetgeving wordt voldaan.
Ten slotte is om te kunnen toetsen aan voorwaarde d) van belang of beoordeeld kan worden dat het gebruik van de stoffen over het geheel genomen geen ongunstig effect heeft voor het milieu of de menselijke gezondheid. Ook hiervoor is van belang om te weten wat de samenstelling van de stoffen is en, indien van toepassing, welke bewerking deze hebben ondergaan.
4.4. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat PVC Recycling onvoldoende gegevens heeft overgelegd om te kunnen beoordelen of aan de einde-afvalcriteria is voldaan. De voornaamste reden hiervoor is dat PVC Recycling haar stellingen niet tot nauwelijks heeft onderbouwd. Zo is bijvoorbeeld te weinig consistente informatie verschaft over het beoogde gebruik en of daar een markt voor is. De stoffen in de container die naar India zou worden verscheept, waren volgens PVC Recycling bedoeld om PVC buizen van te maken. Er zit echter geen stuk in het dossier dat dit onderbouwt. De twee containers die naar Algerije zouden worden verscheept, bevatten volgens PVC Recycling ook stoffen die bedoeld waren om PVC buizen van te maken. Hoewel er een intentieverklaring van de afnemer bij de stukken zit, komt de daarin gegeven omschrijving van het materiaal niet overeen met de labels op de zakken in de containers. Ten slotte zou van de stoffen in de containers die naar Guatemala zouden worden overgebracht, schoenzolen worden gemaakt. De omschrijving van het materiaal door de afnemer komt echter niet overeen met de omschrijvingen van de materialen die zijn aangemeld bij de douane. Daarnaast zijn de materialen die in de zakken in de containers zitten heel verschillend. Gelet hierop heeft PVC Recycling voor geen enkele container aangetoond wat er daadwerkelijk met de stoffen zou gebeuren. Niet door informatie over te leggen over het specifieke beoogde gebruik en de afnemers van de stoffen, en ook niet op andere wijze. PVC Recycling heeft dan ook geen bewijs overgelegd waaruit blijkt dat aan de voorwaarden onder a) en b) is voldaan. Verder heeft PVC Recycling ook niet aangetoond dat de stoffen voldoen aan de technische voorschriften en geldende wetgeving noch dat ze geen ongunstige effecten hebben op het milieu of de menselijke gezondheid. Zo heeft PVC Recycling de staatssecretaris bijvoorbeeld geen inzicht verschaft in haar bewerkingsmethoden of de precieze samenstelling van de stoffen. Ook ten opzichte van de voorwaarden onder c) en d) heeft PVC Recycling dan ook onvoldoende informatie overlegd om te kunnen beoordelen of hieraan wordt voldaan.
4.5. Gelet op het voorgaande mocht de staatssecretaris tot de conclusie komen dat PVC Recycling onvoldoende gegevens heeft overgelegd om te kunnen beoordelen of aan de cumulatieve vereisten van artikel 1.1, achtste lid, van de Wm is voldaan.
Het betoog slaagt niet.
5. PVC Recycling betoogt verder dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt stelt dat PVC Recycling op grond van de EVOA verplicht is om aan te tonen dat het ontvangende land de stoffen niet als afval kwalificeert.
5.1. De EVOA kent geen bepaling waaruit een dergelijke verplichting volgt. Hoewel in artikel 50, 4bis, staat dat de staatssecretaris om informatie over de bestemming mag vragen, staat in dit artikel niet dat die informatie kan zien op toestemming van het ontvangende land. Artikel 28 van de EVOA, waar de staatssecretaris in dit verband naar verwijst, is alleen van toepassing op vervoer van afvalstoffen binnen de Europese Unie. In de titel over vervoer van afvalstoffen naar niet-OESO landen staat geen verwijzing naar dit artikel noch een gelijkluidende bepaling. Artikel 28 kan alleen al daarom geen grondslag vormen voor een dergelijke verplichting.
Het betoog slaagt.
6. Omdat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat onvoldoende informatie was overgelegd om te kunnen beoordelen dat de einde afval-status was bereikt, heeft de staatssecretaris terecht op grond van artikel 50, 4quinquies, van de EVOA de overbrenging van de stoffen als illegale overbrenging aangemerkt.
7. Het beroep is ongegrond.
8. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Huijts
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
811