Uitspraak
202102206/1/R2.
Datum uitspraak: 9 oktober 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Venray,
2. Roekenbosch Ontwikkeling B.V., gevestigd te Venray,
3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], wonend te Blitterswijck, gemeente Venray (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]),
4. [appellant sub 4], wonend te Blitterswijck, gemeente Venray,
5. [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], wonend te Blitterswijck, gemeente Venray (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 5]),
6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],
8. [appellant sub 8A] en [appellant sub 8B], wonend te Blitterswijck, gemeente Venray (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 8]),
9. [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B], wonend te [woonplaats] (Italië) (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 9]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 februari 2021 in zaak nrs. 20/1256, 20/1928, 20/1985, 20/1981, 20/2007, 20/2004, 20/1967, 20/2003 en 20/1987, in het geding tussen:
[appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7], [appellant sub 8] (hierna: [appellant sub 3] en anderen), [appellant sub 9], [partij A] en [partij B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Venray.
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2019 heeft het college aan Roekenbosch Ontwikkeling B.V. (hierna: Roekenbosch) een omgevingsvergunning voor de duur van 10 jaar verleend voor het in gebruik nemen van 104 huisjes voor het huisvesten van arbeidsmigranten en woonurgenten op recreatiepark Het Roekenbosch te Blitterswijck.
Bij besluit van 8 juni 2020 heeft het college het door [appellant sub 9] tegen dit besluit ingediende bezwaar niet-ontvankelijk, en de door [appellant sub 3] en anderen, [partij A] en [partij B] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 24 februari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 9] tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard, de door [appellant sub 3] en anderen, [partij A] en [partij B] ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 8 juni 2020 vernietigd voor zover daarin de ingediende bezwaren ongegrond zijn verklaard, het besluit van 2 september 2019 herroepen en het college opgedragen om binnen zes maanden na dagtekening van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag, met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak hebben het college en Roekenbosch hoger beroep ingesteld. [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 9] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 3] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
Roekenbosch heeft nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 23 november 2021 heeft het college opnieuw op de aanvraag van Roekenbosch besloten. Bij dit besluit is de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw verleend.
[appellant sub 3] en anderen, [partij A], [partij C], [appellant sub 9], In de Vergulde Helm B.V., [partij D] (hierna: [partij C] en anderen), [partij B], en Meandro Recreatie B.V., [partij E] en [partij F] (hierna tezamen en in enkelvoud: Meandro) hebben daartegen beroepsgronden ingediend.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij C] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 14 februari 2024 op een zitting behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E. Smids en R. Boreas, Roekenbosch Ontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. M. Bekooy, advocaat te Deventer, [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], [appellant sub 6] en [appellant sub 8A], bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, en [partij C] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], ook bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, [partij B], per videoverbinding vertegenwoordigd door mr. D. van de Weerdt, Meandro, vertegenwoordigd door [partij E] en [partij F], bijgestaan door mr. J.R.P.M. Scheepers, advocaat te Roermond, en het college van gedeputeerde staten van Limburg, vertegenwoordigd door mr. J.A.L. Devoi, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 26 april 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. De Afdeling gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden in deze zaak. Het Roekenbosch is een bungalowpark met recreatiewoningen bij Blitterswijck. De recreatiewoningen zijn in eigendom bij verschillende eigenaren. Roekenbosch heeft een groot aantal van de recreatiewoningen in eigendom. De eigenaren waren in het verleden verenigd in een coöperatieve vereniging, maar die is niet meer actief. Sommige recreatiewoningen staan op eigen grond, andere op grond die in erfpacht is gegeven door de gemeente. De erfpacht loopt af op 31 december 2029.
Op het terrein is het bestemmingsplan "Buitengebied - Oost gemeente Venray" van toepassing. In dit bestemmingsplan heeft het park de bestemming "Recreatie". Op 15 maart 2016 is een omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van asielzoekers in recreatiewoningen op het park voor de duur van 5 jaar. Die vergunning is onherroepelijk geworden. In 2019 werd geen gebruik meer gemaakt van die vergunning.
In 2018 heeft onder leiding van bureau P2 overleg plaatsgevonden met onder andere de eigenaren van de recreatiewoningen op het Roekenbosch om in der minne een regeling te bereiken over een door alle betrokkenen gedragen toekomstscenario voor het recreatiepark. Er is echter niet tot dat gewenste eindresultaat gekomen. Op 29 januari 2019 is een informatieavond gehouden voor omwonenden. De gemeenteraad heeft op 12 februari 2019 ingestemd met het beëindigen van het recreatiepark in de huidige vorm. Ook heeft de raad ingestemd met de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten en woonurgenten op het recreatiepark voor de duur van 10 jaar. In 60 bestaande huisjes zullen 250 arbeidsmigranten worden gehuisvest en 44 huisjes zullen worden ingezet voor de huisvesting van woonurgenten. Deze huisjes liggen verspreid over het park. Met de beoogde ontwikkeling wordt de sanering van het park bekostigd. Dit is in lijn met het "Actieprogramma Vrijetijdseconomie 2018-2025". Dit actieprogramma is door 8 gemeenteraden in Noord-Limburg vastgesteld, waaronder Venray.
Alle eisers, met uitzondering van [partij A], zijn eigenaar van een of meer huisjes op het park. Eén eiser woont er permanent. De anderen verhuren de huisjes. [partij A] woont in de directe omgeving van het recreatiepark.
Het college heeft bij het besluit van 2 september 2019 de gevraagde omgevingsvergunning voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten en woonurgenten verleend, met toepassing van de artikelen 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Bij het besluit op bezwaar is dit gewijzigd en is alleen de vergunning voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Aan de vergunning voor de tijdelijke huisvesting van woonurgenten is artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor ten grondslag gelegd.
Relevante wettelijke bepalingen
3. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 9]
4. Het college heeft het bezwaar van [appellant sub 9] niet-ontvankelijk verklaard omdat zijn bezwaarschrift per e-mail is ingediend, terwijl die elektronische weg in de gemeente niet openstond. [appellant sub 9] is per brief door het college in de gelegenheid gesteld om dit verzuim te herstellen door zijn gronden van bezwaar alsnog per post of via een formulier op de website van de gemeente in te dienen. [appellant sub 9] heeft daarop zijn bezwaargronden opnieuw per e-mail ingediend.
De rechtbank heeft het door [appellant sub 9] tegen het besluit van 8 juni 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard en geoordeeld dat het college zijn bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij heeft in de door [appellant sub 9] aangevoerde omstandigheid van een gebrekkige postbezorging in Italië, waar hij woont, geen grond gevonden voor een ander oordeel.
4.1. De uitspraak van de rechtbank gaat over de beroepen van alle eisers die zijn genoemd op het voorblad van die uitspraak. Deze beroepen zijn bij de rechtbank allen voorzien van een eigen zaaknummer. Aan het beroep van [appellant sub 9] is zaaknummer 20/2004 toegekend. De rechtbank heeft in dat zaaknummer het beroep van [appellant sub 9] ongegrond verklaard en in de andere zaaknummers de beroepen van de overige eisers gegrond verklaard.
4.2. [appellant sub 9] heeft in zijn incidenteel hoger beroepschrift geen gronden aangevoerd die ingaan tegen het oordeel van de rechtbank over zijn eigen beroep, inzake de niet-ontvankelijkheid van zijn bezwaar. Hij heeft alleen inhoudelijke beroepsgronden aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank over de beroepen van de andere eisers.
[appellant sub 9] is echter bij de aangevallen uitspraak voor zover daarbij uitspraak is gedaan op de beroepen van de andere eisers geen belanghebbende als bedoeld in artikel 8:104, eerste lid, van de Awb, omdat die uitspraak in zoverre niet gaat over zijn beroep. Hij kan daarom tegen die uitspraak, voor zover daarin is beslist op de beroepen van de anderen, geen hoger beroep instellen. Dat betekent dat hij gelet op artikel 8:110, eerste lid, van de Awb, daartegen ook geen incidenteel hoger beroep kan instellen.
Het incidenteel hoger beroep, voor zover ingesteld door [appellant sub 9], zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
De hoger beroepen van het college en Roekenbosch
- over de relativiteit
5. Het college betoogt dat de rechtbank het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning ten onrechte heeft vernietigd wegens strijd met de artikelen 2.5.1 tot en met 2.5.3 van de Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: de omgevingsverordening).
Volgens het college staat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) daaraan in de weg. De omgevingsverordening beoogt volgens het college provinciale belangen te beschermen en niet de individuele belangen van enkele eigenaren van recreatiewoningen op het park. Daarnaast beschermen deze bepalingen volgens het college de belangen van het recreatiebedrijf en de recreatieve sector in de regio, omdat de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten een verblijf voor toeristen op het recreatieterrein minder aantrekkelijk maakt en het recreatiebedrijf daardoor imagoschade lijdt. Het college verwijst hierbij naar de toelichting van de omgevingsverordening. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat het besluit leidt tot meer verstening in de nabijheid van het park, omdat mogelijk in dat geval andere, nieuwe recreatieverblijven zullen worden toegevoegd, is ook dat geen te beschermen belang van appellanten volgens het college.
5.1. De rechtbank heeft, voor zover hier relevant, geoordeeld dat een ontheffing van de artikelen 2.5.1 tot en met 2.5.3 van de omgevingsverordening noodzakelijk is en dat deze ten onrechte niet is verleend ten behoeve van het besluit op de aanvraag. Ook heeft zij geoordeeld dat het college bij de voorbereiding van het besluit ten onrechte niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov) van afdeling 3.4 van de Awb heeft toegepast.
De rechtbank heeft om onder meer deze redenen de beroepen gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd.
5.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 4.4), heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb beoogd een zogenoemde strikte relativiteitsregel in het bestuursprocesrecht in te voeren. Op grond daarvan kan een belanghebbende een besluit slechts met succes in rechte aanvechten als het concrete voorschrift dat volgens hem is geschonden, mede strekt tot bescherming van zijn belangen. De bestuursrechter moet in deze benadering de vraag welke belangen worden beschermd, niet op het niveau van de regeling als geheel, maar per afzonderlijk voorschrift beantwoorden. De wetgever heeft dus niet beoogd een ruime relativiteitsregel in te voeren, waarbij de bestuursrechter de vraag welke belangen worden beschermd moet beantwoorden aan de hand van het globale doel van de regeling als geheel (Kamerstukken II 2009/10, 32450, 3, blz. 52-53).
Daarnaast is er in de genoemde uitspraak op gewezen dat in artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter slechts van vernietiging kan en moet afzien, indien de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich erop beroept.
5.3. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het besluit wegens strijd met de artikelen 2.5.1 tot en met 2.5.3 van de omgevingsverordening. Dat, zoals het college stelt, een strikte relativiteitsregel is beoogd, leidt niet tot een ander oordeel. Die eis houdt zoals vermeld in, dat de bestuursrechter de vraag welke belangen worden beschermd, niet op het niveau van de regeling als geheel, maar per afzonderlijk voorschrift moet beantwoorden. Dat heeft de rechtbank gedaan.
Dat het doel van de betrokken bepalingen in de omgevingsverordening is provinciale belangen te beschermen en ook de belangen van recreatiebedrijven en de recreatieve sector in de regio, sluit niet uit dat onder het beschermingsbereik van deze bepalingen ook andere, particuliere belangen kunnen vallen, waarvoor een natuurlijk persoon in rechte op kan komen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit hier het geval is. Ook particuliere eigenaren van de recreatiewoningen kunnen immers, net als het recreatiebedrijf of de recreatieve sector in de regio, negatieve gevolgen ondervinden, zoals een verminderde verhuurbaarheid van de recreatiewoningen, als zich een samenloop van recreatief gebruik en de huisvesting van arbeidsmigranten en woonurgenten voordoet.
De Afdeling volgt daarnaast het oordeel van de rechtbank dat ook mogelijke extra verstening in het nabijgelegen buitengebied, doordat deze recreatiewoningen worden bewoond en dit mogelijk leidt tot nieuwe bebouwing voor recreatie in het gebied, de belangen van appellanten treft, zijnde omwonenden en particuliere eigenaren van recreatiewoningen op het park.
De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de betrokken bepalingen in de omgevingsverordening kennelijk niet strekken tot de bescherming van de belangen van appellanten.
Het betoog slaagt niet.
- over de procedure
6. Roekenbosch betoogt dat de rechtbank het besluit ten onrechte heeft vernietigd wegens strijd met artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Volgens haar heeft de rechtbank miskend dat op het besluit tot verlening van de ontheffing van de artikelen 2.5.1 tot en met 2.5.3 van de omgevingsverordening, de uov niet van toepassing is. De rechtbank heeft volgens Roekenbosch artikel 8.1.5 van de omgevingsverordening over het hoofd gezien, dat bepaalt dat artikel 8.1.1 niet van toepassing is op deze ontheffing. Dat betekent volgens Roekenbosch ook dat de omgevingsvergunning niet met toepassing van de uov hoefde te worden voorbereid.
6.1. Artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, bepaalt welke procedure op de voorbereiding van het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is. Dat is volgens die bepaling de uov van afdeling 3.4 van de Awb, omdat het hier gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een geval waarin een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27 van de Wabo is vereist.
Dat, zoals het Roekenbosch betoogt, de rechtbank heeft miskend dat in dit geval geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, wordt niet gevolgd. De vereiste ontheffing van de omgevingsverordening wordt volgens artikel 4.1a, tweede lid, van de Wro, aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen zoals bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo.
Dit maakt dat artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo van toepassing is. Nu die bepaling de uov van toepassing verklaart op de voorbereiding van het besluit over de omgevingsvergunning, is niet relevant welke voorbereidingsprocedure volgens de omgevingsverordening van toepassing is op de voorbereiding van het besluit over de ontheffing.
De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning ten onrechte niet met toepassing van de uov is voorbereid. Het betoog slaagt niet.
- over het parkeren
7. Roekenbosch betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit wel toereikend is gemotiveerd wat het parkeren in verband met de tijdelijke huisvesting van woonurgenten en arbeidsmigranten betreft.
7.1. In de ruimtelijke onderbouwing van 30 augustus 2019 is onder verwijzing naar de "Beleidsnota parkeernormen" van de gemeente Venray vermeld dat voor de huisvesting van woonurgenten in 44 recreatiewoningen, een parkeernorm van 2,0 per woonhuis geldt. Dat leidt tot een benodigd aantal van 88 parkeerplaatsen. Volgens de ruimtelijke onderbouwing kunnen de woonurgenten die de recreatiewoningen gaan bewonen, bij de recreatiewoning op het eigen terrein parkeren. Bij al deze woningen zijn volgens de ruimtelijke onderbouwing namelijk 2 parkeerplaatsen aanwezig.
7.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college naar aanleiding van de hierover ingediende bezwaren onvoldoende heeft onderzocht of juist is dat bij ieder huisje dat zal worden gebruikt door woonurgenten twee parkeerplaatsen aanwezig zijn, die goed bereikbaar zijn en waarvan het gebruik het verkeer op het park niet onevenredig belemmert. De rechtbank heeft de enkele verwijzing daarover naar de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende geacht.
7.3. Dit oordeel van de rechtbank is juist. In reactie op de ingediende bezwaren waarin gemotiveerd naar voren is gebracht dat niet bij alle voor woonurgenten beschikbare huisjes twee parkeerplaatsen beschikbaar zijn, vermeldt het besluit van 8 juni 2020:"Alle woningen die gebruikt worden door woonurgenten zijn per auto bereikbaar en hebben voldoende plek om op eigen terrein twee auto’s te parkeren. Verwezen wordt naar de tekening van het park die als bijlage bij de vergunning en in de ruimtelijke onderbouwing is opgenomen." De tekening waar op wordt gedoeld, geeft echter geen enkele duidelijkheid over de parkeermogelijkheden bij de betreffende huisjes.
Roekenbosch heeft in hoger beroep onder meer naar voren gebracht dat de parkeernorm die is gehanteerd voor de woonurgenten feitelijk te hoog is en dat voor deze doelgroep in de praktijk wel voldoende parkeerruimte aanwezig is. Van hetgeen Roekenbosch in zoverre heeft gesteld, is in het besluit echter niet uitgegaan. Daarin is uitgegaan van de betrokken tekening, die geen duidelijkheid biedt over de genormeerde parkeermogelijkheden voor de woonurgenten.
De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het besluit op het onderdeel parkeren niet juist is gemotiveerd. Het betoog slaagt niet.
- over de belangenafweging
8. Het college en Roekenbosch betogen verder dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het besluit geen deugdelijke belangenafweging bevat. De rechtbank is daarmee volgens hen buiten de omvang van het geding getreden, omdat de gevolgen van de uiteindelijke beëindiging van het park volgens hen niet bij de belangenafweging kunnen worden betrokken. De omgevingsvergunning gaat daar niet over. Verder stelt het college dat op het recreatiepark, los van de verleende vergunning, al sprake was van verpaupering, verloedering en onveiligheid.
Roekenbosch stelt dat met de belangen van appellanten wel voldoende rekening is gehouden. De meesten van hen hebben de grond onder hun recreatiewoningen in (onder)erfpacht en de erfpachtovereenkomst eindigt sowieso op 31 december 2029. Met het oog op de beëindiging van het park op termijn, zijn hen volgens Roekenbosch een aantal redelijke scenario’s aangeboden om in der minne tot die beëindiging te kunnen komen.
Verder verwijst Roekenbosch naar de ruimtelijke onderbouwing bij het besluit, waarin volgens haar is ingegaan op de belangen van appellanten. Wat mogelijke overlast op het park betreft, heeft de rechtbank volgens haar miskend dat voldoende inspanningen zijn verricht om daar doeltreffend tegen op te treden, ook door het college zelf, bijvoorbeeld door het verbinden van voorschriften aan de vergunning.
8.1. In het besluit van 8 juni 2020 is onder het kopje "Belangen eigenaren" vermeld dat uitsluitend de gevolgen van het besluit over de huisvesting ter beoordeling staan, en dat, omdat het niet is gelukt om tot een gezamenlijke oplossing te komen, er een overeenkomst is gesloten met Roekenbosch om een einde te maken aan de ontstane moeilijk beheersbare situatie en op termijn ook aan de versnipperde eigendomssituatie op het park. Daarnaast is vermeld dat leden van de coöperatie die niet akkoord zijn met het zogenoemde afbouwscenario van het park en de grond in erfpacht hebben, gerechtigd zijn de recreatiewoning recreatief te blijven gebruiken tot 31 december 2029 en degenen die eigenaar zijn van de grond, ook nog daarna.
8.2. Het door het college en Roekenbosch aangevoerde geeft de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan het besluit geen deugdelijke belangenafweging ten grondslag is gelegd.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de motivering van het besluit (te) eenzijdig ingaat op het belang van de huisvesting van woonurgenten en arbeidsmigranten en op het ontbreken van overeenstemming tijdens de zogenoemde overlegtafel over een scenario voor het beëindigen van het park. Zij heeft ook terecht overwogen dat het college weliswaar de noodzaak voor het huisvesten van arbeidsmigranten voldoende heeft onderbouwd, maar dat de gevolgen van het besluit voor de overige eigenaren onvoldoende bij het besluit zijn betrokken. Zo is in het besluit niet gemotiveerd waarom het college het gebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten en woonurgenten samen vindt gaan met de verhuur van de overige woningen aan recreanten. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat in het bestreden besluit en de bijbehorende omgevingsvergunning geen voorschriften zijn opgenomen die het in het kader van een goed woon- en recreatieklimaat voor het college mogelijk maken om zelf handhavend op te treden indien het vergunde gebruik leidt tot overlast bij de overige gebruikers op het park of bij omwonenden, en dus ook bij eisers in beroep. Weliswaar bepaalt de omgevingsvergunning dat in elk huisje een handboek aanwezig moet zijn waarin huis- en leefregels zijn opgenomen, maar het college heeft geen invloed op de inhoud of naleving van deze verplichte huis- en leefregels. Alleen de beheerder kan toezien op de naleving ervan.
De rechtbank is bij haar oordeel over de belangenafweging niet buiten de omvang van het geding getreden. Zij heeft haar oordeel daarover immers gebaseerd op de gevolgen die dit besluit voor appellanten heeft en, anders dan het college en Roekenbosch hebben gesteld, niet op de gevolgen voor appellanten van de toekomstige beëindiging van het park.
Voor zover Roekenbosch voor de belangenafweging nog heeft gewezen op de ruimtelijke onderbouwing, is dat onvoldoende voor een ander oordeel. Ook in de ruimtelijke onderbouwing die ten grondslag ligt aan de omgevingsvergunning zijn bovenstaande aspecten niet betrokken in de belangenafweging. Het betoog slaagt niet.
Conclusie over de hoger beroepen
9. De hoger beroepen van het college en Roekenbosch zijn ongegrond.
De incidentele hoger beroepen van [appellant sub 3] en anderen
- over de maximale termijn van de omgevingsvergunning
10. [appellant sub 3] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor de omgevingsvergunning voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten te verlenen. Volgens hen wordt hiermee de maximaal toegestane termijn van tien jaar voor de tijdelijke afwijking overschreden omdat eerder al, op 15 maart 2016, met toepassing van eveneens artikel 4, onderdeel 9 van bijlage II bij het Bor, een omgevingsvergunning is verleend voor de huisvesting van asielzoekers voor de duur van vijf jaar. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is volgens [appellant sub 3] en anderen de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten geen andere activiteit dan de tijdelijke huisvesting van asielzoekers. Daarom heeft de rechtbank volgens hen miskend dat de maximale termijn van tien jaar al in maart 2016 is gestart, zodat die uiterlijk in maart 2026 eindigt.
10.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om de omgevingsvergunning voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten en woonurgenten met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdelen 9 en 11, van bijlage II van het Bor te verlenen.
Voor zover het besluit is gebaseerd op artikel 4, aanhef en onderdeel 9, inzake de huisvesting van arbeidsmigranten, geldt geen maximale termijn van tien jaar. Bij de toepassing van die bevoegdheid is reeds om die reden het samen nemen van de termijnen van de eerder verleende en de huidige verleende omgevingsvergunning, niet aan de orde.
Het besluit is echter ook gedeeltelijk gebaseerd op artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor, namelijk waar het gaat om de tijdelijke huisvesting van woonurgenten. Voor de toepassing van het elfde onderdeel van artikel 4 van bijlage II, geldt wel een maximale termijn van tien jaar. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:487 en 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2212) mag bij die toepassing de totale tijdsduur van de vergunningen de maximale periode van tien jaar niet overschrijden en vangt de termijn van tien jaar aan bij de eerste verlening van een tijdelijke vergunning voor het strijdige gebruik, ook als die eerste tijdelijke vergunning op een andere grondslag is verleend dan artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor. Uit de genoemde uitspraken van de Afdeling volgt ook dat het daarbij moet gaan om hetzelfde strijdige gebruik.
De tijdelijke huisvesting van woonurgenten voor de duur van tien jaar is voor het eerst toegestaan met het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Voor ditzelfde strijdige gebruik is niet eerder een tijdelijke omgevingsvergunning verleend, ook niet op een andere grondslag. De termijn van tien jaar voor de huisvesting van woonurgenten vangt daarom aan met het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, en niet eerder.
Dat de rechtbank heeft overwogen dat het huisvesten van woonurgenten en arbeidsmigranten niet hetzelfde gebruik is als de opvang van asielzoekers, wat door [appellant sub 3] en anderen overigens wordt betwist, is naar het oordeel van de Afdeling dan ook alleen relevant voor zover de rechtbank het tijdelijke gebruik voor de huisvesting van woonurgenten heeft vergeleken met het tijdelijke gebruik voor de opvang van asielzoekers. Zij heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat deze twee vormen van gebruik in planologisch opzicht als hetzelfde strijdige gebruik aan te merken is.
Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de maximale duur van ten hoogste tien jaar, zoals genoemd in artikel 4, onderdeel 11 van bijlage II van het Bor, met het besluit niet wordt overschreden. Het betoog slaagt niet.
- over de (niet-)onomkeerbare gevolgen van het besluit
11. [appellant sub 3] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunning niet mocht worden verleend, omdat het tijdelijke gebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten en woonurgenten volgens hen niet zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd na het verstrijken van de termijn. Zij stellen dat het besluit wel tot onomkeerbare gevolgen leidt. Zij hebben er daarbij op gewezen dat bij de beëindiging van het park de woningen die op erfpachtgrond staan, afgebroken moeten worden. Daarnaast hebben zij erop gewezen dat voor hen ongewis is wat er na de tijdelijke huisvesting met het park gaat gebeuren, maar dat de toekomstplannen van de gemeente en Roekenbosch voor het park wel onomkeerbare gevolgen zullen hebben.
11.1. Dat het gebruik zonder onomkeerbare gevolgen moet kunnen worden beëindigd, geldt alleen voor de tijdelijke huisvesting van woonurgenten. Alleen dat tijdelijke gebruik is met toepassing van artikel 4, onderdeel 11 van bijlage II van het Bor vergund.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat die tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan alleen ziet op het bieden van huisvesting in bestaande recreatiewoningen en dat dit gebruik na het verstrijken van de termijn van tien jaar zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Zij heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat voor de beëindiging van deze activiteit de recreatiewoningen niet hoeven te worden afgebroken. Ook heeft zij terecht overwogen dat voor zover [appellant sub 3] en anderen hebben gesteld dat de toekomstige sanering van het park na afloop van de termijn onomkeerbaar is, er over die plannen nog geen besluit is genomen dat rechtens de sanering mogelijk maakt van de recreatiewoningen die onderdeel zijn van de nu verleende vergunning.
De rechtbank heeft dan ook terecht de door [appellant sub 3] en anderen naar voren gebrachte mogelijke toekomstige sloop van de recreatiewoningen en de toekomstige sanering van het park niet in aanmerking genomen bij de beantwoording van de vraag of de gevolgen van het nu aan de orde zijnde besluit onomkeerbaar zijn. Het betoog slaagt niet.
Conclusie over de incidentele hoger beroepen van [appellant sub 3] en anderen
12. De incidentele hoger beroepen van [appellant sub 3] en anderen zijn ongegrond.
De beroepen tegen het besluit van 23 november 2021
13. Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank bij het besluit van 23 november 2021 opnieuw op de aanvraag besloten. Bij dit besluit is de omgevingsvergunning opnieuw met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 9 voor de huisvesting van arbeidsmigranten, en onderdeel 11 van bijlage II van het Bor, voor de huisvesting van woonurgenten, aan Roekenbosch verleend. Aan het besluit is een aangepaste ruimtelijke onderbouwing van BRO van 16 november 2021 ten grondslag gelegd (hierna: de ruimtelijke onderbouwing). Het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college van gs) heeft op 8 juni 2021 ten behoeve van dit besluit een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 2.1.2 van de Omgevingsverordening Limburg 2014.
Het besluit van 23 november 2021 wordt, inclusief de verleende ontheffing, gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
14. Tegen dit besluit zijn door [appellant sub 3] en anderen, waarbij [partij A] zich heeft aangesloten, [partij B], [partij C], In de Vergulde Helm B.V., [appellant sub 9B] en [partij D] (hierna: [partij C] en anderen) en Meandro gronden van beroep ingediend.
Wanneer in het hiernavolgende wordt gesproken over [appellant sub 3] en anderen, wordt daarmee ook [partij A] bedoeld.
- De erven [partij D]
15. De gemachtigde van [partij C] en anderen heeft de Afdeling bericht dat [partij D] gedurende de procedure is overleden en dat [partij G], [partij H] en [partij I], alsmede [partij J], als zijn rechtsopvolgers de procedure wensen voort te zetten. De Afdeling zal deze rechtsopvolgers hierna aanduiden als de erven [partij D].
- Ontvankelijkheid van de beroepen
16. Van de groep [partij C] en anderen hebben [partij C], In de Vergulde Helm B.V. en de erven [partij D], geen beroep ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit van 8 juni 2020. Dit geldt ook voor Meandro.
Het door [appellant sub 9] tegen dat besluit ingestelde beroep is door de rechtbank ongegrond verklaard en zijn hoger beroep tegen deze uitspraak van de rechtbank zal, zoals hiervoor is gebleken, niet-ontvankelijk worden verklaard.
Het college heeft zich in verband hiermee over het beroep van Meandro op het standpunt gesteld dat dit niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Roekenbosch en het college van gs hebben zich hier ter zitting bij aangesloten en zich op het standpunt gesteld dat zowel de beroepen van Meandro, als die van [partij C] en anderen om deze reden niet-ontvankelijk zijn.
16.1. De Afdeling is van oordeel dat, gelet op de uitspraak van de rechtbank die, zoals hiervoor is gebleken, door de Afdeling zal worden bevestigd, in dit geval sprake is van een volledig nieuw besluit dat tot stand is gekomen met de uov. Daarom kunnen in dit geval de hiervoor genoemde partijen die geen beroep hadden ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit en [appellant sub 9] daartegen opkomen. Het betoog slaagt niet.
De beroepsgronden tegen het besluit van 23 november 2021
- Onterechte opeenvolging van tijdelijke vergunningen
17. [appellant sub 3] en anderen, [partij C] en anderen en Meandro betogen dat het besluit in een onterechte opeenvolging van tijdelijke omgevingsvergunningen voorziet. Volgens hen was het college niet bevoegd om de omgevingsvergunning voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten en woonurgenten te verlenen, omdat daardoor volgens hen de in artikel 4, aanhef en onderdeel 11 van bijlage II van het Bor genoemde maximale termijn van tien jaar wordt overschreden. Zij wijzen erop dat al eerder, bij besluit van 15 maart 2016, een tijdelijke omgevingsvergunning voor de huisvesting van asielzoekers is verleend voor de duur van vijf jaar, zodat de maximale termijn uiterlijk op 15 maart 2026 zou moeten eindigen. Volgens hen moeten bij de beoordeling van deze termijn alle vormen van strijdig gebruik in aanmerking worden genomen en moeten de perioden daarvan bij elkaar worden opgeteld. Het is volgens hen niet zo, dat een ander soort strijdig gebruik de termijn van tien jaar opnieuw laat starten.
17.1. Dit betoog slaagt niet. Ter motivering van dit oordeel wordt verwezen naar overweging 10.1 hiervoor. Het aanvullende betoog dat de vergunde perioden van alle vormen van strijdig gebruik bij elkaar moeten worden opgeteld en dat een ander soort strijdig gebruik de termijn van tien jaar niet opnieuw laat starten, wordt niet gevolgd.
Zoals onder 10.1 overwogen, geldt de maximale termijn van tien jaar alleen voor strijdig gebruik dat met toepassing van het elfde onderdeel van artikel 4 van bijlage II van het Bor wordt vergund. In dit geval is dat alleen het gebruik voor bewoning door woonurgenten. Voor ditzelfde strijdige gebruik is niet eerder een tijdelijke vergunning verleend, ook niet op een andere grondslag.
- over de (niet-)onomkeerbare gevolgen van het besluit
18. [appellant sub 3] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunning niet mocht worden verleend, omdat het tijdelijke gebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten en woonurgenten volgens hen niet zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd na het verstrijken van de termijn. Zij hebben er daarbij op gewezen dat voor hen ongewis is wat er na de tijdelijke huisvesting met het park gaat gebeuren, maar dat de toekomstplannen van de gemeente en Roekenbosch voor het park wel onomkeerbare gevolgen zullen hebben.
18.1. Dit betoog slaagt niet. Voor de motivering van dit oordeel wordt verwezen naar overweging 11.1 hiervoor.
- De door het college van gs verleende ontheffing
19. [appellant sub 3] en anderen, [partij C] en anderen en [partij B] betogen dat het college van gs de ontheffing op onjuiste gronden heeft verleend. [appellant sub 3] en anderen en [partij C] en anderen voeren daartoe aan dat uit het besluit niet blijkt waarom volgens het college van gs de provinciale belangen die in de verordening zijn geborgd, moeten wijken voor dit project. Het college van gs heeft in het besluit volgens hen verder ten onrechte de verdere verstening van het buitengebied niet in aanmerking genomen, alsmede dat in strijd met de verordening bewoning van de recreatieverblijven nu ongewenst samengaat met recreatief gebruik. Ook stelt het college van gs in het besluit volgens hen ten onrechte dat de ontwikkeling niet meer in strijd is met de in voorbereiding zijnde Omgevingsverordening Limburg 2021.
[partij B] en [partij C] en anderen voeren aan dat onduidelijk is wat onder ‘woonurgenten’ wordt verstaan. Nu dat zo is, is dus ook de behoefte aan huisvesting voor woonurgenten niet deugdelijk onderzocht. Volgens [partij C] en anderen is het besluit verder in strijd met de provinciale "Beleidsnotitie Huisvesting Arbeidsmigranten 2016" en is niet voldaan aan de voorwaarde van de provincie dat duidelijke en bindende afspraken over de sanering, dan wel de revitalisering van het park moeten zijn gemaakt.
19.1. Volgens het besluit van 8 juni 2021 van het college van gs, moet de ontheffing van de artikelen 2.5.1 tot en met 2.5.3 van de omgevingsverordening worden verleend, omdat in dit geval de provinciale belangen moeten wijken voor het gemeentelijke belang in deze zaak. Dat zou onevenredig worden belemmerd bij het onverkort vasthouden aan de provinciale belangen die het niet wonen in recreatiewoningen en het voorkomen van een samenloop van wonen door arbeidsmigranten en recreatief gebruik omvatten. Het college van gs neemt daarbij volgens het besluit in aanmerking dat het Roekenbosch een verouderd, verpauperd en onveilig recreatiepark is dat in de huidige vorm als vakantiepark niet meer rendabel is en op termijn ontmanteld zal worden, wat volgens het college van gs zal leiden tot een ruimtelijke kwaliteitsverbetering. Op deze wijze kan het park tot die tijd nog in de bestaande woonbehoefte voor woonurgenten en arbeidsmigranten voorzien. De bewoning vormt tegelijkertijd een geschikt verdienmodel, waarmee uiteindelijk kan worden gekomen tot de ontmanteling van het park. In die zin is het Roekenbosch volgens het college van gs een pilotproject, waarbij een betaalbare oplossing is gevonden voor een te saneren recreatiepark.
Zoals ook volgt uit het besluit van 8 juni 2021 is de achtergrond van het provinciale beleid om bewoning van recreatieparken tegen te gaan, dat op die wijze geen ongewenste toevoeging van woonruimte aan de woningmarkt ontstaat en dat een slecht imago voor recreatieparken ontstaat. Beide ongewenste effecten zullen zich hier echter niet voordoen volgens het college van gs, omdat de bewoning tijdelijk is en de recreatiewoningen uiteindelijk zullen verdwijnen. Het project leidt ook niet tot een slecht imago voor het Roekenbosch, omdat dit park al heel lang niet meer als recreatiepark in gebruik is. Het meewerken aan het project past volgens het college van gs verder in zijn toekomstvisie, wat blijkt uit de vaststelling van de Omgevingsvisie Limburg 2021 en Omgevingsverordening Limburg 2021, waar het project volgens gs niet meer mee in strijd is.
19.2. Het betoog dat het college van gs het besluit tot verlening van de ontheffing niet deugdelijk heeft gemotiveerd, volgt de Afdeling niet. Uit het besluit blijkt waarom het college van gs medewerking wil verlenen aan dit project, ook al is dit niet in lijn met de provinciale belangen zoals neergelegd in de omgevingsverordening.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college van gs, gelet op de bestaande feitelijke situatie op het Roekenbosch en het ontbreken van toekomstperspectief voor het park in de huidige vorm, deze afweging kunnen maken. Niet in geschil is dat het park is verouderd en verpauperd, niet rendabel meer is en inmiddels niet meer geschikt is voor de recreatieve functie. Daar dient het park dan ook al lange tijd nagenoeg niet meer voor. Zowel het college van gs, als het college van b en w vinden daarom dat het park in de huidige vorm moet worden beëindigd. Als bijkomend voordeel van de gekozen constructie is door hen naar voren gebracht dat door de tijdelijke bewoning kan worden voorzien in de financiële middelen die kunnen bijdragen aan de afbouw en eventuele revitalisering van het park. Het college van gs heeft bij het besluit naar het oordeel van de Afdeling in aanmerking kunnen nemen dat extra verstening in het buitengebied niet is te voorzien. Er is sprake van een tijdelijke vergunning en er is door appellanten niet aannemelijk gemaakt dat de verlening van deze vergunning in de periode tot 2029 leidt tot extra verstening.
Wat de woonbehoefte van woonurgenten betreft, is in het besluit verwezen naar het rapport "Ladder voor duurzame verstedelijking tijdelijke huisvesting arbeidsmigranten en woonurgenten bungalowpark Het Roekenbosch" van BRO van 8 november 2021 (hierna: het rapport). Dit rapport hoort als bijlage 2 bij de ruimtelijke onderbouwing.
Anders dan [partij C] en anderen stellen, is in dit rapport de woonbehoefte van woonurgenten wel onderzocht. In het rapport is ook vermeld wat de gemeente Venray onder woonurgenten verstaat. Volgens het rapport is het aanbod in woningen voor woonurgenten beperkt. Het initiatief op het Roekenbosch is volgens het rapport een kwalitatief goed woningbouwplan dat flexibel inspeelt op de behoefte aan woningen voor woonurgenten, ook omdat die doelgroep vaak geen toegang heeft tot de reguliere woningmarktsegmenten.
Anders dan [partij C] en anderen stellen is het besluit van het college van gs niet in strijd met de provinciale Beleidsnotitie huisvesting arbeidsmigranten (hierna: de beleidsnotitie). De beleidsnotitie kent, zoals [partij C] en anderen stellen, een prioritering in die zin dat huisvesting van arbeidsmigranten op een te saneren of te revitaliseren recreatiepark pas aan de orde kan zijn, als huisvestingsopties binnen de reguliere woningvoorraad of binnen de bestaande (eventueel te saneren of transformeren) bebouwing in of nabij bestaand bebouwd gebied, niet binnen de regio voorhanden zijn. [partij C] en anderen hebben gewezen op een aantal alternatieve locaties. Voor wat betreft de locatie van het voormalig klooster Paschalis, heeft het college ter zitting toegelicht dat een aanvraag is gedaan voor andersoortige woningbouw. Over het mobilisatie-complex in Ysselsteyn heeft het college ter zitting gesteld dat daar vanwege een geuroverbelaste situatie geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Over de locatie van de oude melkfabriek in Leunen heeft het college toegelicht dat daar een initiatief bestond om arbeidsmigranten te huisvesten, maar dat daar bestuurlijk niet voor is gekozen en voor deze locatie inmiddels een ander plan voorligt. Voor gebouw De Hoebert in Venray bestaan ook andere (woningbouw)plannen. Daarom zijn deze alternatieven volgens het college niet beschikbaar.
Voor zover [appellant sub 3] en anderen stellen dat recreatief verblijf - in strijd met het provinciale belang - samengaat met bewoning, overweegt de Afdeling dat het college van gs nu juist ontheffing heeft verleend van het daarover bepaalde in de artikelen 2.5.1 tot en met 2.5.3 van de omgevingsverordening. Dat geldt ook voor de voorwaarde in artikel 2.5.3, eerste lid, onder d, van de omgevingsverordening, dat duidelijke en bindende afspraken over de sanering, dan wel de revitalisering van het park moeten zijn gemaakt. Nog daargelaten dat dergelijke afspraken tussen de gemeente en Roekenbosch Ontwikkeling B.V. wel zijn gemaakt. Deze liggen vast in de "Raamovereenkomst inzake park het Roekenbosch Blitterswijck, gemeente Venray, april 2019".
Dat, zoals [appellant sub 3] en anderen verder betogen, het college van gs zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen strijd bestaat met de, ten tijde van het besluit tot ontheffingverlening nog niet geldende, Omgevingsverordening Limburg 2021, maakt, wat daarvan zij, ook niet dat de ontheffing niet mocht worden verleend.
De conclusie is dat het aangevoerde geen grond vormt voor het oordeel dat het besluit van het college van gs tot verlening van de ontheffing niet in stand kan blijven. Het betoog slaagt niet.
De verleende omgevingsvergunning
- Negatieve ruimtelijke effecten van het besluit
20. Meandro betoogt dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning ten onrechte is genomen, omdat onvoldoende rekening is gehouden met de negatieve effecten ervan op de natuur.
20.1. Meandro heeft aangevoerd dat de stikstofeffecten van het besluit op Natura 2000-gebied onvoldoende zijn onderzocht. Daarnaast heeft zij gesteld dat zich volgens de ruimtelijke onderbouwing aan de rand van het Roekenbosch een dassenburcht bevindt. Met het oog daarop, en in verband met de aanwezigheid van overige flora en fauna in het gebied, heeft volgens haar onvoldoende onderzoek plaatsgevonden naar de impact van het besluit op de natuur.
De Afdeling verwijst naar wat hiervoor onder 5.2 is overwogen over het relativiteitsvereiste. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2706), kan een natuurlijk persoon niet in rechte opkomen voor een algemeen belang. Indien een natuurlijk persoon zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. De individuele belangen van een natuurlijk persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, kunnen echter zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Deze situatie doet zich voor ingeval het betreffende gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van appellant. Bij het ontbreken van duidelijke verwevenheid kan worden aangenomen dat de betrokken normen van de Wnb in zoverre kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van appellant.
Voor zover het betoog van Meandro moet worden geacht naar voren te zijn gebracht door de natuurlijke personen [partij E], wonend aan de [locatie] te Meerlo, ontbreekt de vereiste verwevenheid. Daarbij is van belang dat de afstand van de woning van [partij E] tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Maasduinen ongeveer 3,1 km is. Die afstand is te groot om verwevenheid aan te nemen.
Voor zover het betoog door de rechtspersoon Meandro B.V. naar voren is gebracht, overweegt de Afdeling dat, zoals eveneens uit de genoemde uitspraak blijkt, de bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen en projecten die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, kennelijk niet strekken tot de bescherming van bedrijfseconomische belangen, waaronder het concurrentiebelang. Echter, ook deze bedrijfseconomische belangen kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het betrokken Natura 2000-gebied, dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van appellant.
Die situatie doet zich hier ook niet voor, eveneens gelet op de afstand van camping Het Karrewiel tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Maasduinen van circa 3,1 km. Mede gelet op die afstand, kan worden aangenomen dat de bedrijfsvoering niet wordt beïnvloed door de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied en bestaat er een te ver verwijderd verband tussen het bedrijfseconomische belang en het belang van de natuurbescherming.
Deze beroepsgrond van Meandro wordt daarom buiten beschouwing gelaten.
21. [partij B] en Meandro betogen dat de omgevingsvergunning op onjuiste gronden is verleend omdat het college er blijkens het besluit ten onrechte van uit is gegaan dat de negatieve ruimtelijke impact van de voorgenomen huisvesting op de omgeving slechts beperkt zal zijn. Ook het standpunt van het college dat de ruimtelijke gevolgen slechts bestaan uit andere veiligheidseisen en meer verkeersbewegingen is volgens hen onjuist. Volgens [partij B] heeft het niet begrenzen van het aantal woonurgenten per recreatiewoning een negatieve ruimtelijk relevante impact, net als de door de vergunning ontstane extra parkeervraag. De aan de vergunning verbonden voorschriften in verband met de huisvesting van arbeidsmigranten, zoals dat in ieder huisje een handboek met huisregels aanwezig moet zijn, maken niet dat het college zich er voldoende van heeft verzekerd dat de negatieve ruimtelijke gevolgen beperkt zullen zijn.
21.1. Hoewel [partij B] en Meandro terecht naar voren brengen dat van recreatief gebruik van het park een andere ruimtelijke uitstraling uit zal gaan dan van de vorm van bewoning die met het besluit wordt toegestaan, volgt daaruit nog niet dat om die reden de vergunning niet mocht worden verleend. Van belang is of het college de voorgenomen ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar heeft mogen achten.
De toename van verkeersbewegingen ten opzichte van de eerdere recreatieve functie is in de ruimtelijke onderbouwing berekend op 185 tot 227 extra vervoersbewegingen per etmaal. De ruimtelijke onderbouwing vermeldt ook dat de omliggende wegen dit aantal extra verkeersbewegingen prima kunnen verwerken. [partij B] en Meandro hebben dit laatste niet gemotiveerd bestreden. Dat mogelijk ook extra verkeer (direct) langs de camping van Meandro zal passeren, ook in verband met het halen en brengen van kinderen van en naar school, zoals Meandro heeft gesteld, heeft het college geen zodanig negatief ruimtelijk effect hoeven achten dat om die reden de vergunning niet kon worden verleend.
Dat in de vergunning het aantal personen dat als woonurgent een recreatiewoning toegewezen krijgt per recreatiewoning had moeten worden gemaximeerd, volgt de Afdeling niet. Het college heeft ter zitting toegelicht dat woningstichting Wonen Limburg de woonurgenties reguleert en dat de woningen zoals te doen gebruikelijk aan huishoudens, bestaande uit ofwel één persoon of een gezin, zullen worden toegewezen. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan die toelichting te twijfelen.
De conclusie is dat, anders dan [partij B] en Meandro hebben betoogd, het college de ruimtelijke effecten van het besluit niet zodanig heeft hoeven achten dat om die reden de vergunning niet kon worden verleend. Het betoog slaagt niet.
Strijd met het gemeentelijk ruimtelijk beleid
22. Meandro voert aan dat het besluit in strijd is met het gemeentelijk ruimtelijk beleid. Volgens de Strategische visie 2020 heeft de gemeente als doelstelling de uitbreiding van het toerisme. Van deze doelstelling is onvoldoende gemotiveerd afgeweken. Het toestaan van huisvesting past, door de andere ruimtelijke uitstraling, niet bij dat doel.
22.1. Het college heeft hierover in het verweerschrift vermeld dat het voormalig recreatiepark het Roekenbosch al meerdere jaren niet vitaal genoeg meer is om als toeristisch bedrijf te functioneren en ook niet meer als zodanig functioneert. Er is op het park al lange tijd niet of nauwelijks meer sprake van recreatie. Daarnaast heeft het college opgemerkt dat in de ruimtelijke onderbouwing rekening is gehouden met de camping van Meandro en dat daarbij is gebleken dat de ruimtelijke impact voor de camping beperkt is.
Het college heeft verder opgemerkt dat Meandro verwijst naar de Strategische visie 2020, maar dat die is herijkt met de Toekomstvisie Venray 2030. Vervolgens is die laatste visie volgens het college ruimtelijk vertaald in de huidige Omgevingsvisie, die op 2 november 2021 door de gemeenteraad is vastgesteld en die gold ten tijde van het nemen van het besluit van
23 november 2021. Daarin wordt wat betreft verblijfsrecreatie vermeld dat wordt ingezet op het uitbreiden van het toerisme met kleinschalige initiatieven van een goede kwaliteit. Het besluit doet volgens het college geen afbreuk aan die bestuurlijke wens, omdat het in het geval van het Roekenbosch niet gaat om een kleinschalig initiatief van goede kwaliteit.
De Afdeling is van oordeel dat met het voorgaande het besluit op dit punt voldoende is gemotiveerd. Het betoog slaagt niet.
Parkeren
23. [appellant sub 3] en anderen, [partij C] en anderen en [partij B] betogen dat het parkeren bij het besluit opnieuw niet juist is geregeld. [appellant sub 3] en anderen en [partij C] en anderen stellen dat de ruimtelijke onderbouwing concludeert dat voor de arbeidsmigranten 150 parkeerplaatsen nodig zijn en dat geen nieuwe parkeerplaatsen hoeven te worden aangelegd omdat er 154 parkeerplaatsen op het centrale parkeerterrein zijn. Volgens hen zijn deze 154 parkeerplaatsen op het parkeerterrein echter niet aangelegd en is daar ook geen plaats voor. Ten onrechte is verder in het besluit niet geborgd dat de aan te leggen parkeerplaatsen ook in stand worden gehouden.
Verder is ten onrechte uitgegaan van een tekort van slechts 12 parkeerplaatsen ten behoeve van de woonurgenten. Omdat niet duidelijk is hoeveel woonurgenten mogelijk in een woning gaan wonen, kan de parkeerbehoefte voor die doelgroep hoger zijn. Het college is er bij de afwijking van de parkeernorm verder ten onrechte vanuit gegaan dat woonurgenten jongeren zijn. Dit kunnen evengoed niet-jongeren zijn met een groter autobezit. [partij B] betoogt daarnaast dat de voorwaardelijke verplichting met betrekking tot het parkeren door woonurgenten onduidelijk is. Deze maakt niet duidelijk wat ‘de aanleg van een parkeerplaats’ is en hoeveel parkeerplaatsen ten behoeve van woonurgenten er moeten zijn. Daarnaast is in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte geen rekening gehouden met het parkeren voor bezoekers.
23.1. Over de parkeergelegenheid voor arbeidsmigranten is in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat het aantal parkeerplaatsen voldoet aan de gemeentelijke parkeernorm van 0,6 per bewoner. Deze parkeernorm is op zichzelf door appellanten niet bestreden. Dit betekent dat voor deze doelgroep van maximaal 250 personen, 150 parkeerplaatsen op het terrein aanwezig moeten zijn. In de ruimtelijke onderbouwing is verder vermeld dat de arbeidsmigranten zullen parkeren op het centrale parkeerterrein. Na het vervallen van een aantal op dit centrale parkeerterrein aanwezige parkeerplaatsen, omdat de betrokken gronden de bestemming "Natuur" krijgen, blijven daar volgens de ruimtelijke onderbouwing 154 plaatsen over, wat voldoende is.
De Afdeling is van oordeel dat met het voorgaande de parkeerbehoefte en -gelegenheid voor de doelgroep arbeidsmigranten in de ruimtelijke onderbouwing voldoende is vastgesteld. Volgens de ruimtelijke onderbouwing biedt het centrale parkeerterrein voldoende ruimte voor het benodigde aantal parkeerplaatsen voor deze doelgroep. De enkele stellingen van [appellant sub 3] en anderen en [partij C] en anderen dat op het centrale parkeerterrein geen ruimte is voor 150 parkeerplaatsen en dat, zoals door hen ter zitting is gesteld, dit terrein vaak overvol is, maken dit niet anders. Dat een zodanig gebruik van het centrale parkeerterrein wordt gemaakt dat niet altijd alle 154 parkeerplaatsen beschikbaar zijn, leidt niet tot het oordeel dat bij het besluit niet in voldoende parkeerplaatsen voor de doelgroep van de arbeidsmigranten is voorzien.
23.2. Voor de parkeerbehoefte van woonurgenten is volgens de ruimtelijke onderbouwing gerekend met een parkeernorm van 2,0 per woning. Daarbij is aangesloten bij de parkeernormen die volgens bijlage 3 van de "Beleidsnota parkeren" gelden voor de categorie ‘woonhuis’ buiten de bebouwde kom. Er zijn daarom 88 parkeerplaatsen nodig voor deze doelgroep. Met betrekking tot het parkeren voor woonurgenten is verder de "Notitie parkeren Roekenbosch" van BRO van 8 november 2021 (hierna: de notitie) bij het besluit gevoegd.
Uit de ruimtelijke onderbouwing en de notitie volgt dat in 2021 een fysieke inventarisatie op het park heeft plaatsgevonden, waarbij het volgende is gebleken. Van de 44 huisjes die voor woonurgenten zullen worden ingezet, beschikken er 20 over de benodigde 2 parkeerplaatsen. 24 Huisjes niet. Bij 14 daarvan, zijn bij elkaar 10 parkeerplaatsen aanwezig en daarnaast is het volgens het parkeeronderzoek mogelijk om daar met maatregelen zoals het weghalen van struiken nog 18 parkeerplaatsen bij te realiseren, op het terrein van het huisje of in de nabijheid daarvan. Bij 10 huisjes zijn 4 parkeerplaatsen aanwezig en kunnen er met maatregelen nog 4 bij worden gerealiseerd. Dat resulteert in een totaal van 76 aanwezige, dan wel te realiseren parkeerplaatsen. Bij de notitie behoort een situatietekening waarop het een en ander in beeld is gebracht.
In het besluit is in verband hiermee het volgende voorschrift opgenomen:
"voorschriften met betrekking tot het huisvesten van woonurgenten
- Het in gebruik nemen van de huisjes voor bewoning is pas toegestaan, nadat alle mogelijke parkeerplaatsen zoals beschreven in de notitie parkeren van BRO daadwerkelijk zijn aangelegd."
Voor het tekort van 12 parkeerplaatsen heeft het college volgens het besluit, gelezen in samenhang met de notitie, de in de "Beleidsnota parkeren" opgenomen hardheidsclausule toegepast. Deze luidt:
"In alle gevallen waarin de 'Beleidsnota Parkeernormen' niet voorziet of wanneer toepassing van de 'Beleidsnota Parkeernormen' leidt tot kennelijk onredelijke situaties, neemt het college van Burgemeester en Wethouders een beslissing."
Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de bewoning van de recreatiewoningen door woonurgenten een uitzonderlijk geval betreft, waarin de Beleidsnota parkeren niet voorziet. Het college vindt verder dat de hardheidsclausule kan worden toegepast, omdat hij zich - samengevat - op het standpunt stelt dat de parkeernorm van 2,0 voor deze situatie (te) royaal is. Het heeft dit onderbouwd door te stellen dat onder de woonurgenten ook jongeren zullen zijn en dat uit onderzoek van het CBS en de RDW is gebleken dat die relatief niet vaak over een auto, laat staan over twee auto’s beschikken. Ook zullen er recreatiewoningen door eenpersoonshuishoudens worden bewoond, waardoor volgens het college ook aannemelijk is dat de feitelijke parkeerbehoefte lager zal liggen dan 2,0 parkeerplaatsen per woning.
23.3. De Afdeling is van oordeel dat het onder 23.2 hiervoor besproken parkeeronderzoek voldoet. Zij volgt dan ook de conclusies daaruit.
Anders dan appellanten, vindt de Afdeling het niet aannemelijk dat de parkeerbehoefte van deze doelgroep hoger zal zijn dan waarvan is uitgegaan. Zoals eerder overwogen, zullen de voor woonurgenten bestemde recreatiewoningen niet door meerdere huishoudens tegelijk worden bewoond. Het is verder niet zo dat, zoals appellanten stellen, het college ervan is uitgegaan dat woonurgenten jongeren zijn. Het college is er blijkens het onderzoek vanuit gegaan dat onder de woonurgenten ook jongeren zullen zijn, waarvan niet aannemelijk is dat die in veel gevallen twee auto’s zullen hebben.
De Afdeling kan dan ook de afweging van het college volgen dat eerder aannemelijk is dat de gehanteerde parkeernorm van 2,0 per woning voor woonhuizen in het buitengebied voor deze situatie hoog is. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de hardheidsclausule in de "Beleidsnota parkeren" niet heeft mogen toepassen, zoals appellanten stellen.
De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat het in de vergunning opgenomen voorschrift, dat hiervoor onder 23.2 is geciteerd, onduidelijk is. Bij het besluit van 23 november 2021 is de Notitie parkeren van 8 november 2021 van BRO gevoegd, waar in het voorschrift naar wordt verwezen. Uit die notitie en de situatietekening die daarbij hoort, blijkt duidelijk wat is bedoeld, bij welke huisjes er nog parkeerplaatsen bij kunnen komen en waar niet, en waar de nieuwe parkeerplaatsen gerealiseerd moeten worden. In de benodigde parkeergelegenheid voor bezoekers is, anders dan wordt betoogd, ook voorzien, nu in de gehanteerde parkeernorm van 2,0 volgens de "Beleidsnotie parkeren" een aandeel van 0,3 voor bezoekers is begrepen. Het betoog slaagt niet.
De belangenafweging
24. [appellant sub 3] en anderen, [partij C] en anderen, [partij B] en Meandro betogen verder dat in het besluit van 23 november 2021 nog altijd onvoldoende rekening is gehouden met hun gerechtvaardigde belangen.
[partij B], [appellant sub 3] en anderen en [partij C] en anderen voeren daartoe aan dat door het college nog altijd niet is getracht om met hen passende afspraken te maken over de sanering van het park. Het rapport van Gloudemans van 8 juni 2021 dat in opdracht van het college is gemaakt volstaat volgens hen niet om te dienen als een deugdelijke belangenafweging, onder meer omdat dit rapport alleen ingaat op de verminderde verhuurbaarheid van hun recreatiewoningen. De gevolgen voor hen gaan veel verder, nu zij in verband met de voorgenomen sanering van het park ook hun eigendommen kwijt zullen raken. Gloudemans gaat ervan uit dat de erfpacht op 31 december 2029 eindigt, maar dat staat volgens appellanten niet vast. Weliswaar is door de gemeente met Roekenbosch afgesproken dat zij niet meer om verlenging van de erfpacht zal verzoeken, maar zijzelf zijn van plan om dit nog wel tijdig te doen. Hen is namelijk naar zij stellen geen passende compensatie aangeboden. Hun belangen zijn door het college dan ook veronachtzaamd.
Meandro voert aan dat zij van dit besluit negatieve effecten op haar recreatieve bedrijfsvoering ondervindt. Zij voert aan dat haar belangen worden geschaad omdat het besluit afbreuk doet aan het toerisme en het woon- en leefklimaat in de omgeving.
24.1. Het college heeft in de nota zienswijzen, behorend bij het besluit van 23 november 2021, onder punt 11, zijn standpunt over de belangenafweging uiteengezet. Het heeft daarbij onder meer gewezen op het deskundigenrapport van Gloudemans, waaruit volgens het college blijkt dat juist als gevolg van het besluit de verhuurbaarheid van de recreatiewoningen niet zal verslechteren.
24.2. Voorop moet worden gesteld dat het besluit van 23 november 2021 alleen de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten en woonurgenten mogelijk maakt en niet gaat over de wijze van toekomstige beëindiging van het park in de huidige vorm. Voor zover [partij B], [appellant sub 3] en anderen en [partij C] en anderen hebben betoogd dat door het college nog altijd niet met hen tot passende afspraken is gekomen over de wijze van sanering van het park en die omstandigheid maakt dat geen juiste belangenafweging aan het besluit ten grondslag is gelegd, slaagt dat niet.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de belangenafweging in het besluit van 23 november 2021 nog altijd ondeugdelijk is. De feitelijke situatie ten tijde van het nemen van het besluit was, naar het college heeft gesteld, dat op het voormalige vakantiepark al sprake was van veroudering, verpaupering, verloedering en onveiligheid. Daardoor kan het park al jarenlang niet meer als vakantiepark functioneren en bestaat dat toekomstperspectief voor het park in de huidige vorm volgens het college ook niet meer. [partij B], [appellant sub 3] en anderen en [partij C] en anderen hebben dat niet gemotiveerd weersproken.
Verder heeft het college bij de afweging van belangen in aanmerking genomen dat de erfpachtovereenkomst per 31 december 2029 sowieso zal eindigen. Voor de meeste appellanten heeft te gelden dat zij de grond waarop hun recreatiewoning staat in ondererfpacht hebben en die ondererfpacht dus eindigt op 31 december 2029. Volgens het college is de gemeente niet bereid om de erfpacht na die datum nog te verlengen.
In het deskundigenrapport van Gloudemans van 8 juni 2021 is verder een vergelijking gemaakt tussen de verhuurbaarheid van de recreatiewoningen van appellanten in de situatie dat het besluit niet zou zijn genomen en de situatie waarin de tijdelijke bewoning door het besluit wel mogelijk is gemaakt. Volgens de deskundige is de situatie waarbij de huisvesting mogelijk wordt gemaakt ook voor appellanten de beste optie, omdat in dat geval het noodzakelijke onderhoud op het park nog wordt uitgevoerd en de kwaliteit gedurende deze laatste fase van de levenscyclus van het park nog het beste is geborgd. Indien de huisvesting niet zou worden toegestaan, zou het park volgens dit onderzoek in snel tempo verder verslechteren, waardoor ook de verhuurbaarheid van de recreatiewoningen van appellanten nog verder zal afnemen. Investeringen worden dan niet meer gedaan, omdat deze niet meer zullen lonen. Volgens het rapport van Gloudemans zijn appellanten dus als het gaat om de verhuurbaarheid van hun recreatiewoningen gedurende de looptijd van het besluit beter af, dan zonder dat het besluit zou zijn genomen.
Op grond van het voorgaande, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat geen deugdelijke belangenafweging aan het besluit van 23 november 2021 ten grondslag is gelegd. De door appellanten naar voren gebrachte omstandigheid dat zij in het ongewisse zijn over wat er in de toekomst met het park gaat gebeuren, leidt niet tot een ander oordeel, omdat het besluit niet over de toekomstige beëindiging van het park gaat.
24.3. Wat Meandro heeft aangevoerd, leidt evenmin tot het oordeel dat aan het besluit geen deugdelijke belangenafweging ten grondslag is gelegd. In de ruimtelijke onderbouwing is opgemerkt dat de ruimtelijke impact van het besluit voor de op meer dan 500 m afstand gelegen camping beperkt is. Dat langs de camping meer verkeer passeert, is geen zodanig gevolg dat het college de vergunning niet had mogen verlenen.
24.4. De betogen slagen niet.
Conclusie over de beroepen tegen het besluit van 23 november 2021
25. De beroepen van [appellant sub 3] en anderen, [partij B], [partij C] en anderen en Meandro zijn ongegrond.
Proceskosten
26. Het college moet de proceskosten van [appellant sub 3] en anderen vergoeden, alleen voor zover deze samenhangen met het hoger beroep.
Deze bestaan uit de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en reiskosten. De gemachtigde van [appellant sub 3] en anderen heeft in het hoger beroep gelijkluidende schriftelijke uiteenzettingen ingediend en is ter zitting verschenen.
Overschrijding redelijke termijn
27. [partij B] heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
27.1. De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen. Aan deze zaak zal het procedurenummer 202102206/2/R2 worden toegekend.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel ingestelde hoger beroep van [appellant sub 9] niet-ontvankelijk;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank van 24 februari 2021;
III. verklaart de beroepen van [appellant sub 3] en anderen, [partij B], [partij C] en anderen en Meandro tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venray van 23 november 2021, kenmerk HZ-OMV-2019-0125, ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venray tot vergoeding van bij [appellant sub 3] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.806,17, waarvan € 2.625,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Venray een griffierecht van € 541,00 wordt geheven;
VI. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder zaak nr. 202102206/2/R2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Venema
voorzitter
w.g. Bolleboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024
641
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:19, eerste lid:
Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Artikel 6:24:
Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
Artikel 8:69a:
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Artikel 8:104, eerste lid:
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen hoger beroep instellen tegen:
a. een uitspraak als bedoeld in artikel 8:66, eerste lid, of artikel 8:67, eerste lid, van de rechtbank,
b. een uitspraak als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de voorzieningenrechter van de rechtbank,
c. een uitspraak van de rechtbank op een verzoek als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid.
Artikel 8:110, eerste lid:
Indien hoger beroep is ingesteld, kan degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen. De voorschriften omtrent het hoger beroep zijn van toepassing, tenzij in deze titel anders is bepaald.
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 4.1, eerste lid:
"Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie."
Artikel 4.1a, eerste lid:
"Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken."
Het tweede lid:
"Voor zover de ontheffing wordt aangevraagd met het oog op een voorgenomen besluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, wordt deze ontheffing aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht."
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.12, eerste lid:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Artikel 2.27, eerste lid, luidt:
"In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist."
Artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder e, luidt:
"Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een geval waarin een verklaring vereist is, als bedoeld in artikel 2.27."
Besluit omgevingsrecht
Artikel 4 van Bijlage II, aanhef en onderdeel 9:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
Het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
Onderdeel 11:
Ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Omgevingsverordening Limburg 2014
Artikel 2.1.2, eerste lid:
"Gedeputeerde staten kunnen op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in hoofdstuk 2 indien de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die bepalingen te dienen provinciale belangen."
Artikel 2.5.1:
"Het is niet toegestaan de bestemming van recreatieverblijven te wijzigen naar een bestemming die wonen mogelijk maakt.
Artikel 2.5.2:
"Een ruimtelijk plan bevat geen bepalingen die het wonen in recreatieverblijven mogelijk maken."
Artikel 2.5.3, eerste lid:
"Het bepaalde in artikel 2.5.2 is niet van toepassing op tijdelijke huisvesting van short-stay arbeidsmigranten op recreatieterreinen voor de duur van maximaal 10 jaar, onder de voorwaarde dat:
a. er geen huisvesting mogelijk is binnen de regio in bestaande woningen in of nabij het bestaand bebouwd gebied van steden en dorpen; en
b. er geen huisvesting mogelijk is binnen overige bebouwing in of nabij het bestaand bebouwd gebied van steden en dorpen; en
c. er op het recreatieterrein geen samenloop is met verblijfsrecreatief gebruik; en
d. er duidelijke en bindende afspraken zijn gemaakt over de sanering of revitalisering van de recreatieterreinen na afloop van de tijdelijke huisvesting.
Het tweede lid:
"De toelichting bij het ruimtelijk plan bevat een verantwoording van de wijze waarop invulling is gegeven aan het bepaalde in het eerste lid."
Artikel 8.1.1, eerste lid:
"Op de voorbereiding van besluiten inzake ontheffingen krachtens deze verordening is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. (…)."
Artikel 8.1.5, eerste lid:
"De bepalingen van dit hoofdstuk zijn niet van toepassing op ontheffingen als bedoeld in artikel 2.1.2."