Uitspraak
202200265/1/A3.
Datum uitspraak: 31 januari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 november 2021 in zaak nr. 20/4114 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2018 heeft de burgemeester een verzoek van [appellante] om inzage in haar persoonsgegevens toegewezen.
Op 23 juli 2020 heeft [appellante] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
Bij besluit van 23 juli 2020 heeft de burgemeester het door [appellante] tegen het besluit van 2 juli 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en geen dwangsom wegens niet-tijdig beslissen toegekend.
[appellante] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 23 juli 2020.
Bij uitspraak van 15 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 23 juli 2020 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de burgemeester opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het door [appellante] gemaakte bezwaar.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 5 september 2022 heeft de burgemeester het besluit van 23 juli 2020 in stand gelaten met verbetering van de motivering.
[appellante] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 5 september 2022.
De burgemeester heeft de Afdeling verzocht om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van geheime stukken.
Bij beslissing van 20 september 2023 heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling het verzoek toegewezen.
[appellante] heeft geen toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb gegeven.
[appellante] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Hemelaar, advocaat te Leiden, en de burgemeester, vertegenwoordigd door C. Claessens, H. van Heuningen, L.M. ten Berge en mr. A. Alkema, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. [appellante] is opgenomen in de zogenaamde treiteraanpak. Met deze aanpak heeft de gemeente Amsterdam in samenwerking met meerdere partners, waaronder de politie, het Openbaar Ministerie, woningbouwcorporaties en Jeugdbescherming Amsterdam, een werkwijze ontwikkeld om bijzondere gevallen van ernstige overlast en intimidatie in de woonomgeving tegen te gaan. [appellante] heeft op grond van artikel 15 van Pro de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG) verzocht om inzage in alle persoonsgegevens die de gemeente Amsterdam van haar heeft verwerkt. Het verzoek ziet in ieder geval, maar niet uitsluitend, op haar persoonsdossier dat is opgebouwd in het kader van de treiteraanpak en het vooronderzoek voor de treiteraanpak door het Meldpunt Zorg en Woonoverlast.
3. Bij besluit van 2 juli 2018 heeft de burgemeester een overzicht verstrekt aan [appellante] van haar verwerkte persoonsgegevens, het doel van die verwerking, de verschillende categorieën gegevens, de ontvangers of categorieën van ontvangers en de bronnen van de gegevens. In de bezwaarfase heeft de burgemeester ook een dossier met de gelakte versie van de onderliggende documenten verstrekt. Volgens [appellante] is het dossier echter niet volledig en is er ten onrechte te veel weggelakt.
De uitspraak van de rechtbank
4. De burgemeester heeft in beroep het ongelakte dossier aan de rechtbank toegezonden met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb. De rechtbank heeft vastgesteld dat in beroep in geschil was of de geldende wet- en regelgeving zich verzet tegen het verstrekken van de ingediende stukken. In dat soort gevallen handelt de rechtbank alsof de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Daarom heeft de rechtbank geen aparte beslissing op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb genomen. [appellante] heeft geen toestemming gegeven om mede op de grondslag van het ongelakte dossier uitspraak te doen.
5. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester geen dwangsom verschuldigd is wegens niet tijdig beslissen, omdat [appellante] de burgemeester onredelijk laat in gebreke gesteld heeft.
Verder heeft de rechtbank over de weggelakte delen in de aan [appellante] verstrekte stukken overwogen dat de burgemeester geen onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 41, aanhef en eerste lid, onder i, van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: UAVG).
Over de volgens [appellante] ontbrekende stukken heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester voldoende intern heeft gezocht naar mogelijk ontbrekende stukken die gaan over de treiteraanpak. De burgemeester heeft echter niet gezocht naar gevraagde stukken over het burgemeestersonderzoek en over de journalistieke werkzaamheden van [appellante] waarbij Asscher betrokken zou zijn in 2011. Deze zoekslag moest de burgemeester alsnog doen.
Het besluit op bezwaar van 5 september 2022
6. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft de burgemeester een nieuwe zoekslag gedaan, ook naar mogelijk verwerkte persoonsgegevens van [appellante] in het kader van het burgemeestersonderzoek waar zij om verzocht heeft.
De volgende afdelingen zijn gevraagd een zoekslag te doen:
- Openbare Orde en Veiligheid;
- Onderwijs, Jeugd & Zorg;
- Kabinet van de Burgemeester;
- Secretariaat van Wethouder Kukenheim;
- Informatievoorziening Interne Dienstverlening met betrekking tot het gemeentearchief.
Er is gezocht op de naam van [appellante] en naar de periode waar [appellante] naar verwezen heeft. Ook is gezocht naar de data zoals zij die heeft aangedragen.
7. Bij Onderwijs, Jeugd & Zorg is één e-mail aangetroffen van 15 december 2011, die [appellante] al gekregen had. Verder is bij Interne Dienstverlening een melding gevonden over een verzoek of [appellante] in 2010 contact heeft gezocht met de gemeente Amsterdam over vermeende kindermishandeling en vermeende misstanden bij bureau Jeugdzorg. Daarbij zou een brief doorgestuurd zijn naar bureau Jeugdzorg. Die brief kon niet worden achterhaald.
8. De burgemeester heeft het besluit van 23 juli 2020 in stand gelaten met verbetering van de motivering.
Het hoger beroep van [appellante]
9. [appellante] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester geen dwangsom verschuldigd is wegens niet tijdig beslissen. [appellante] heeft de burgemeester namelijk eerst extra gelegenheid gegeven om alsnog een besluit op bezwaar te nemen voor ze hem in gebreke stelde. Het kan niet zo zijn dat als de beslistermijn geruime tijd verstreken is, er geen middel meer open staat om alsnog een besluit af te dwingen.
9.1. Ingevolge artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder a, van de Awb is geen dwangsom verschuldigd als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 5 en 13) volgt dat daarbij gedacht wordt aan een termijn van hooguit enkele weken.
9.2. De vorige gemachtigde van [appellante] heeft op 9 oktober 2018 verzocht om de geplande hoorzitting in bezwaar uit te stellen tot nader bericht. Op 9 april 2020 heeft de bezwaarschriftencommissie gevraagd naar de stand van zaken. Diezelfde dag heeft de huidige gemachtigde van [appellante] een ingebrekestelling gestuurd. Tussen het laatste contact en de ingebrekestelling zit dus anderhalf jaar. Van een gegronde reden voor de late indiening van de ingebrekestelling is niet gebleken. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de burgemeester geen dwangsom verschuldigd is.
9.3. Het betoog slaagt niet.
10. Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft getoetst of het beroep van de burgemeester op artikel 8:29 van Pro de Awb gerechtvaardigd was. De rechtbank heeft er ook niet op toegezien dat artikel 8:42 van Pro de Awb werd nageleefd.
10.1. Artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2021 bepaalt dat als de mededeling (als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb) betrekking heeft op stukken waarover het besluit gaat waartegen het beroep is gericht en het beroep tegen dat besluit is gericht, de bestuursrechter handelt alsof de bestuursrechter heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Deze handelwijze wordt ook gehanteerd bij zaken die gaan over de weigering om inzage of verstrekking van stukken en gegevens op grond van de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (zie de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367, r.o. 15).
10.2. In deze zaak is onderwerp van geschil of het verzoek om inzage van [appellante] in haar persoonsgegevens terecht en op juiste gronden is geweigerd. Met verstrekking van de gevraagde informatie aan de verzoeker zou worden vooruitgelopen op het oordeel over de rechtmatigheid van die weigering. De door artikel 8:29 van Pro de Awb geboden mogelijkheid van beperkte kennisneming door de rechter zou daardoor betekenisloos worden. De vertrouwelijkheid van de informatie die voorwerp vormt van het verzoek moet daarom in ieder geval tot de einduitspraak worden bewaard. De hiervoor vermelde procesbepaling is dan ook niet in strijd met artikel 8:29 van Pro de Awb. De Afdeling ziet verder ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft toegezien op de naleving van artikel 8:42 van Pro de Awb.
10.3. Het betoog slaagt niet.
11. [appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten aanzien van de inzage in de weggelakte stukken een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het belang van klagers en medewerkers van de betrokken instanties bij geheimhouding van hun namen zwaarder weegt dan het belang van [appellante]. Zonder die gegevens kan [appellante] zich niet goed verweren tegen de klachten over haar. Daarnaast is [appellante] journalist en kan ze haar beroep niet goed meer uitoefenen door de onzekerheid die is ontstaan doordat ze niet weet wie precies over haar gegevens beschikt. Verder is de belangenafweging die de rechtbank gemaakt heeft ook onbegrijpelijk, omdat de rechtbank de ongelakte stukken niet heeft ingezien. Daardoor kon de rechtbank niet inhoudelijk geïnformeerd zijn over de rechtvaardigingsgronden die de burgemeester ten grondslag heeft gelegd aan het weglakken van bepaalde gegevens. Bovendien heeft de burgemeester op de zitting bij de rechtbank niet goed onderbouwd welk belang er was bij het weggelakt houden van namen van derden.
11.1. De burgemeester heeft in beroep en in hoger beroep het ongelakte dossier toegezonden met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb. Zoals hiervoor onder 10.1 en 10.2 is overwogen, mag de bestuursrechter in dit geval handelen alsof de bestuursrechter heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. De Afdeling kan niet controleren of de burgemeester op juiste gronden geen inzage heeft gegeven in het ongelakte dossier, omdat [appellante] de Afdeling geen toestemming heeft gegeven om het ongelakte dossier in te zien. De Afdeling zal er daarom van uitgaan dat de burgemeester de betreffende passages heeft weggelakt om de redenen die hij heeft genoemd. Een ander oordeel zou tot gevolg hebben dat de Afdeling zonder beoordeling van de documenten ervan uit zou moeten gaan dat de burgemeester ten onrechte geen inzage heeft gegeven. Dat is niet aanvaardbaar. De motivering die de burgemeester heeft gegeven voor het weigeren van inzage in het ongelakte dossier is toereikend. De burgemeester heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de passages zijn weggelakt ter bescherming van de rechten en vrijheden van derden, zoals ambtenaren en klagers. Ook zou een deel van de weggelakte passages gaan over andere personen die in de treiteraanpak zijn opgenomen. Zoals het Hof van Justitie in het arrest van 4 mei 2023, Österreichische Datenschutzbehörde en CRIF, ECLI:EU:C:2023:369, r.o. 43 en 44, heeft overwogen, mag het in artikel 15, derde lid, van de AVG bedoelde recht om een kopie te verkrijgen krachtens artikel 15, vierde lid, van de AVG, gelezen in samenhang met overweging 63 van de considerans bij die verordening, geen afbreuk doen aan de rechten en vrijheden van anderen. In geval van strijdigheid van enerzijds de volledige uitoefening van het recht van inzage en anderzijds de rechten of vrijheden van anderen moeten de betrokken rechten tegen elkaar worden afgewogen. Voor zover mogelijk moet ervoor worden gekozen de persoonsgegevens te verstrekken op een wijze die geen afbreuk doet aan de rechten of vrijheden van anderen. De burgemeester heeft hieraan voldaan door het dossier met persoonsgegevens van [appellante] over te leggen, maar de passages over derden weg te lakken. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gelakte passages wel haar persoonsgegevens bevatten en niet gaan over andere personen. Dat sommige namen mogelijk al bij [appellante] bekend zijn, leidt niet tot de conclusie dat de burgemeester alsnog inzage moet geven in de gegevens van derden. Dat [appellante] journalist is, maakt dat gelet op het voorgaande niet anders.
11.2. [appellante] heeft ook aan de rechtbank geen toestemming gegeven om het ongelakte dossier in te zien. Gezien het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de burgemeester voldoende gemotiveerd heeft dat het belang van de bescherming van persoonsgegevens van derden zwaarder weegt dan het belang van [appellante] bij inzage.
11.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
12. Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
Het beroep tegen het besluit van 5 september 2022
13. Het nieuwe besluit op bezwaar van de burgemeester van 5 september 2022 is op grond van artikel 6:24 van Pro de Awb, samen gelezen met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, ook onderwerp van het geding in hoger beroep. [appellante] kan zich niet vinden in dat besluit omdat het volgens haar niet aannemelijk is dat er niet meer gegevens van haar te vinden zijn. Volgens de burgemeester is de bewaartermijn van de stukken verstreken, dus als er al gegevens zouden zijn dan zijn deze inmiddels vernietigd. [appellante] vindt dat ongeloofwaardig omdat de burgemeester zich in het kader van de treiteraanpak juist op het standpunt stelt dat de gegevens van [appellante] niet verwijderd mogen worden.
Verder blijkt uit een e-mail van 15 december 2011 dat [appellante] destijds met verschillende afdelingen van bureau Jeugdzorg via verschillende wegen contact heeft gezocht. Bij die andere afdelingen zouden volgens [appellante] dus ook gegevens van haar te vinden moeten zijn.
13.1. De Afdeling is van oordeel dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de burgemeester over meer persoonsgegevens van haar moet beschikken. De burgemeester heeft bij de nadere zoekslag specifiek gezocht naar de periode en de data waarnaar [appellante] verwezen heeft. Op één melding na zijn verder geen persoonsgegevens van haar gevonden, omdat de bewaartermijn voor de onderliggende documenten inmiddels verstreken is. De Afdeling vindt die toelichting van de burgemeester niet ongeloofwaardig. De stukken waar [appellante] naar verwijst dateren uit de periode van oktober 2010 tot maart 2011. Het is aannemelijk dat de stukken na ruim elf jaar inmiddels vernietigd zijn. Dat de burgemeester zich in het kader van de treiteraanpak op het standpunt stelt dat de gegevens van [appellante] wel bewaard moeten worden doet daar niet aan af, omdat het contact van [appellante] met bureau Jeugdzorg in 2010 en 2011 niet de aanleiding is geweest voor het opnemen van [appellante] in de treiteraanpak. De opname in de treiteraanpak staat dus los van het contact van [appellante] met bureau Jeugdzorg.
13.2. Het betoog slaagt niet.
14. Verder voert [appellante] aan dat de burgemeester ten onrechte het besluit van 23 juli 2020 in stand heeft gelaten en geen proceskostenvergoeding heeft toegekend. De rechtbank heeft namelijk in haar uitspraak dat besluit vernietigd en de burgemeester heeft daartegen geen hoger beroep ingesteld. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester in de bezwaarfase alsnog stukken aan [appellante] ter inzage heeft gegeven, terwijl dit al bij het primaire besluit had gekund en gemoeten. De burgemeester had daarom het bezwaar van [appellante] gegrond moeten verklaren en de proceskostenvergoeding moeten toekennen, aldus [appellante].
14.1. Op de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester erkend dat het besluit van 5 september 2022 op dit punt niet juist is, in die zin dat daarin niet had moeten staan dat het besluit van 23 juli 2020 in stand wordt gelaten. Dat besluit was namelijk al vernietigd door de rechtbank.
14.2. Het betoog slaagt.
Conclusie beroep tegen het besluit van 5 september 2022
15. Dat betekent dat het beroep van [appellante] tegen het besluit van 5 september 2022 gegrond verklaard moet worden. Dat besluit wordt vernietigd, voor zover de burgemeester daarin het besluit van 23 juli 2020 in stand heeft gelaten en het verzoek om proceskostenvergoeding heeft afgewezen. In plaats daarvan moet het bezwaar van [appellante] gegrond worden verklaard, omdat de burgemeester naar aanleiding van het bezwaarschrift alsnog stukken aan [appellante] ter inzage heeft gegeven, terwijl dat al bij het besluit van 2 juli 2018 had gekund en gemoeten. Zoals de rechtbank heeft geoordeeld heeft [appellante] ook recht op een proceskostenvergoeding in bezwaar. Deze kosten zijn echter al na de uitspraak van de rechtbank door de burgemeester vergoed.
Slotsom
16. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 5 september 2022 is gegrond. Dat besluit zal worden vernietigd voor zover de burgemeester daarin het besluit van 23 juli 2020 in stand heeft gelaten en het verzoek om proceskostenvergoeding heeft afgewezen. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde deel van het besluit van 5 september 2022.
17. De burgemeester moet de proceskosten van het beroep tegen het besluit van 5 september 2022 vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [appellante] tegen het besluit van 5 september 2022, kenmerk DJ.18.007463.001, gegrond;
III. vernietigt dat besluit, voor zover de burgemeester daarin het besluit van 23 juli 2020 in stand heeft gelaten en het verzoek om proceskostenvergoeding heeft afgewezen;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 5 september 2022;
V. veroordeelt de burgemeester van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Langeveld-Mak
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024
317-1000
BIJLAGE
Algemene Verordening Gegevensbescherming
Artikel 4
Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
9. „ontvanger": een natuurlijke persoon of rechtspersoon, een overheidsinstantie, een dienst of een ander orgaan, al dan niet een derde, aan wie/waaraan de persoonsgegevens worden verstrekt. Overheidsinstanties die mogelijk persoonsgegevens ontvangen in het kader van een bijzonder onderzoek overeenkomstig het Unierecht of het lidstatelijke recht gelden echter niet als ontvangers; de verwerking van die gegevens door die overheidsinstanties strookt met de gegevensbeschermingsregels die op het betreffende verwerkingsdoel van toepassing zijn;
[…]
Artikel 15
Recht van inzage van de betrokkene
1. De betrokkene heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet
verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die
persoonsgegevens en van de volgende informatie:
a) de verwerkingsdoeleinden;
b) de betrokken categorieën van persoonsgegevens;
c) de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de persoonsgegevens zijn of zullen worden verstrekt, met name ontvangers in derde landen of internationale organisaties;
d) indien mogelijk, de periode gedurende welke de persoonsgegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen, of indien dat niet mogelijk is, de criteria om die termijn te bepalen;
e) dat de betrokkene het recht heeft de verwerkingsverantwoordelijke te verzoeken dat persoonsgegevens worden gerectificeerd of gewist, of dat de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens wordt beperkt, alsmede het recht tegen die verwerking bezwaar te maken;
f) dat de betrokkene het recht heeft klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit;
g) wanneer de persoonsgegevens niet bij de betrokkene worden verzameld, alle beschikbare informatie over de bron van die gegevens;
h) het bestaan van geautomatiseerde besluitvorming, met inbegrip van de in artikel 22, leden 1 en 4, bedoelde profilering, en, ten minste in die gevallen, nuttige informatie over de onderliggende logica, alsmede het belang en de verwachte gevolgen van die verwerking voor de betrokkene.
[…]
3. De verwerkingsverantwoordelijke verstrekt de betrokkene een kopie van de persoonsgegevens die worden verwerkt. Indien de betrokkene om bijkomende kopieën verzoekt, kan de verwerkingsverantwoordelijke op basis van de administratieve kosten een redelijke vergoeding aanrekenen. Wanneer de betrokkene zijn verzoek elektronisch indient, en niet om een andere regeling verzoekt, wordt de informatie in een gangbare elektronische vorm verstrekt.
4. Het in lid 3 bedoelde recht om een kopie te verkrijgen, doet geen afbreuk aan de rechten en vrijheden van anderen.
Uitvoeringswet Algemene Verordening Gegevensbescherming
Artikel 41. Uitzonderingen op rechten betrokkene en plichten verwerkingsverantwoordelijke
1 De verwerkingsverantwoordelijke kan de verplichtingen en rechten, bedoeld in de artikelen 12 tot en met 21 en artikel 34 van Pro de verordening, buiten toepassing laten voor zover zulks noodzakelijk en evenredig is ter waarborging van:
[…]
i. de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen;
[…]