Uitspraak
202303074/1/R2.
Datum uitspraak: 14 augustus 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
2. BPD Ontwikkeling B.V. (Regio Zuid West), gevestigd te Delft,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 april 2023 in zaak nr. 21/4515 in het geding tussen:
[partij] en anderen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend aan BPD Ontwikkeling B.V. (hierna: BPD) voor de bouw en het gebruik van 19 woningen aan het Molenblok 1 tot en met 19 in Monster (hierna: de natuurvergunning).
Bij uitspraak van 4 april 2023 heeft de rechtbank het door [partij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak hebben het college en BPD hoger beroep ingesteld.
[partij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
BPD heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 18 juli 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T. van Oijen, S. Kruijs en mr. I.W.A. Blom van de Omgevingsdienst Haaglanden, BPD, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en ing. G.A. Zijderveld, bijgestaan door mr. C.J. Visser, advocaat te Rotterdam, en [partij] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 6 april 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op 6 april 2020 heeft BPD de natuurvergunning aangevraagd voor de bouw en het gebruik van 19 woningen in Monster. BPD heeft het bouwplan ook aangemeld voor de "Spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur" op grond van de Regeling natuurbescherming, zoals gewijzigd op 13 maart 2020, nr. WJZ/20072948, (hierna: Rnb). Op grond van hoofdstuk 2 van de Rnb is er een register waarin gegevens over depositieruimte worden opgenomen. Dit register wordt ook wel stikstofregistratiesysteem genoemd (hierna: SSRS). Die depositieruimte kan onder meer worden ingezet voor de verlening van natuurvergunningen voor woningbouwprojecten en voor tracébesluiten.
2.1. Het college heeft de natuurvergunning verleend. Het college heeft berekend dat het project in de aanlegfase en in de gebruiksfase zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen. De toename kan volgens het college voor het overgrote deel van de aanlegfase en voor de gehele gebruiksfase worden gesaldeerd met depositieruimte uit het SSRS. De toedeling van de depositieruimte voor dit project is afgeboekt in het SSRS in AERIUS-register. Voor de toename van stikstofdepositie in de aanlegfase biedt het SSRS voor drie hexagonen onvoldoende depositieruimte. De gevolgen van die toename zijn in een passende beoordeling onderzocht. Daarin wordt geconcludeerd dat de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast.
2.2. [partij] en anderen zijn omwonenden van het woningbouwproject. Zij kunnen zich niet verenigen met de natuurvergunning, omdat zij vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat en het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen. Dat Natura 2000-gebied ligt op korte afstand van de woningbouwlocatie en van de woningen van [partij] en anderen.
Aangevallen uitspraak
3. In overwegingen 5 en 6.1 heeft de rechtbank overwogen dat de beroepsgronden van [partij] en anderen die gaan over de procedure van de totstandkoming van het besluit niet slagen. In overweging 7.1 is datzelfde overwogen voor het betoog dat de stikstofberekening onjuist zou zijn omdat is uitgegaan van gasloos bouwen, van een verkeerde ontsluiting, en omdat verschillende ontwikkelingen in de omgeving daarin niet zouden zijn betrokken. De in overweging 7.1 genoemde ontwikkelingen zijn: een door de gemeenteraad goedgekeurde hellingbaan voor de bevoorrading van een strandtent, de toename van verkeersbewegingen door toeristen en het feit dat de voorgenomen woningen op een oude olie- en gaswinningslocatie zullen worden gebouwd.
Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat zij in dit geval aanleiding ziet om bij de beroepsgronden die betrekking hebben op stikstofdepositie, met toepassing van artikel 8:69 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen. De rechtbank beoordeelt daarom de rechtsgeldigheid van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb in relatie tot de Habitatrichtlijn. In dat artikel staat dat in het SSRS depositieruimte wordt opgenomen die ontstaat door de vermindering van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden als gevolg van de snelheidsverlaging voor rijkswegen naar 100 km/uur (de snelheidsmaatregel).
De rechtbank volgt op dit punt het oordeel van de rechtbank Noord-Holland van 22 april 2022 (ECLI:NL:RBNHO:2022:3375). Die rechtbank heeft geoordeeld dat niet is uitgesloten dat door de snelheidsmaatregel de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden worden aangetast. Dit blijkt uit passende beoordelingen van 16 maart 2020 "Ecologische beoordeling snelheidsverlaging Rijkssnelwegen" van Tauw B.V. en 14 juli 2020 "Nadere ecologische beoordeling stikstofeffecten snelheidsverlaging" van Tauw, Witteveen+Bos, Sweco en BügelHajema, die aan de maatregel ten grondslag liggen. Daarom is artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb volgens de rechtbank in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank Noord-Holland heeft artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb om deze reden onverbindend geacht.
Dat oordeel van de rechtbank Noord-Holland betekent volgens de rechtbank in deze zaak dat het college de depositieruimte in het SSRS, die ten tijde van het bestreden besluit enkel bestond uit de gevolgen van de snelheidsverlaging, niet heeft mogen inzetten ter saldering met het voorliggende project. Hierdoor kan van het voorliggende project niet met zekerheid worden gezegd dat het de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen niet zal aantasten.
De rechtbank oordeelt verder dat voor de drie hexagonen in het Natura 2000-gebied, waarvoor in het SSRS onvoldoende depositieruimte beschikbaar was, onvoldoende is gemotiveerd dat de zekerheid bestaat dat de natuurlijke kenmerken van dat Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Dat er beheermaatregelen worden getroffen in het natuurgebied is hiervoor onvoldoende. Deze beheermaatregelen staan los van het project en zijn te kwalificeren als instandhoudingsmaatregelen. Dit soort maatregelen mag alleen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de habitattypen waarop het project significante gevolgen kan hebben, indien de verwachte voordelen van die maatregelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. Het college heeft op de zitting bij de rechtbank aangegeven dat deze verwachte voordelen niet vaststaan.
De rechtbank verbindt aan het voorgaande de conclusie dat het beroep gegrond is en dat de natuurvergunning moet worden vernietigd. De overige beroepsgronden van [partij] en anderen heeft de rechtbank daarom niet behandeld.
De omvang van het geding in hoger beroep
Ontvankelijkheid hoger beroep BPD
4. De Afdeling volgt [partij] en anderen niet in hun betoog dat het hoger beroep van BPD niet-ontvankelijk is, omdat zij geen directe partij is tegen wie de uitspraak van de rechtbank is gericht. BPD is de aanvrager van de natuurvergunning. Omdat zij door de vernietiging van de vergunning rechtstreeks in haar belang is geraakt, kan zij hoger beroep instellen tegen de uitspraak van de rechtbank.
Het betoog slaagt niet.
Brief van 13 november 2023 van [partij] en anderen
5. [partij] en anderen hebben in hun brief van 13 november 2023 aangegeven dat zij voorwaardelijk incidenteel hoger beroep instellen tegen de uitspraak van de rechtbank. Op de zitting is echter gebleken dat zij geen voorwaardelijk incidenteel hoger beroep hebben willen instellen, want zij kunnen zich verenigen met de uitspraak van de rechtbank. De brief van 13 november 2023 is, naar eigen zeggen, bedoeld als een reactie op de hoger beroepen van het college en BPD. De Afdeling zal dit stuk dan ook aanmerken als een schriftelijke uiteenzetting en betrekken bij de bespreking van de hoger beroepen van BPD en het college.
De hoger beroepen van BPD en het college
De omvang van het geding in beroep
6. Het college en BPD betogen dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door te beoordelen of artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb verbindend is. Volgens BPD en het college ziet geen enkele grond in het beroepschrift van [partij] en anderen op de depositieruimte in het SSRS en de strijdigheid daarvan met de Habitatrichtlijn.
Daarnaast betoogt BPD dat de rechtbank ook buiten de omvang van het geding is getreden door de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan dit project te beoordelen, met name de rol die beheermaatregelen daarin spelen. [partij] en anderen hebben geen beroepsgronden gericht tegen de passende beoordeling.
6.1. Artikel 8:69 van Pro de Awb luidt:
"1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
2. De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
3. De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen."
6.2. De rechtbank heeft voor de beoordeling van de beroepsgronden over stikstofdepositie met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb de rechtsgronden aangevuld. Met aanvulling van rechtsgronden wordt bedoeld dat de rechter binnen de omvang van het geding bepaalt aan de hand van welke rechtsregels het aan hem voorgelegde geschil moet worden beslecht en wat die rechtsregels inhouden. De rechtsgronden kunnen slechts, afgezien van kwesties van openbare orde, worden aangevuld binnen de feitelijke grondslag van het geschil.
6.3. [partij] en anderen hebben in beroep aangevoerd dat de stikstofberekening van het project onjuist is. Er is volgens hen ten onrechte uitgegaan van gasloze woningen, er is geen rekening gehouden met uitstoot door sfeerverwarming, verschillende ontwikkelingen in de omgeving zoals een hellingbaan voor vrachtverkeer naar het strand en parkeerplaatsen zijn niet meegenomen in de berekening, het aantal verkeersbewegingen is onderschat en er is uitgegaan van verkeerde rijroutes.
6.4. De Afdeling is van oordeel dat BPD en het college terecht stellen dat [partij] en anderen in beroep geen gronden naar voren hebben gebracht over de verlening van de natuurvergunning met behulp van depositie uit het SSRS of over de bronmaatregel waaraan de depositie in het SSRS is ontleend (de snelheidsmaatregel). Het geschil betrof blijkens de gronden van het beroep uitsluitend de uitgangspunten van de stikstofberekening, met andere woorden over wat wel en niet is of had moeten worden betrokken bij de berekening van de omvang van de stikstofdepositie van het project. Voor de beoordeling van die beroepsgronden is een beoordeling van de verbindendheid van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb niet nodig. De rechtbank is naar het oordeel van de Afdeling in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de omvang van het geding getreden door de verbindendheid van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a van de Rnb te beoordelen.
BPD betoogt verder terecht dat [partij] en anderen in beroep geen gronden over de passende beoordeling naar voren hebben gebracht. Door een oordeel te geven over de wijze waarop de positieve gevolgen van beheermaatregelen in de passende beoordeling zijn betrokken is de rechtbank eveneens in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de omvang van het geding getreden. Dat, zoals op de zitting is betoogd door [partij] en anderen, door BPD de passende beoordeling is genoemd in de stukken bij de rechtbank, betekent niet dat de beheermaatregelen in de passende beoordeling binnen de omvang van het geding vallen. Die omvang wordt namelijk bepaald door de beroepsgronden van [partij] en anderen en niet door hetgeen in nadere stukken van andere partijen wordt genoemd.
De betogen slagen.
Conclusie hoger beroepen
7. De hoger beroepen van BPD en het college zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling de gronden van het beroep van [partij] en anderen die de rechtbank niet behandeld heeft, beoordelen.
8. Het college moet de proceskosten van BPD vergoeden. Omdat het hoger beroep van BPD gegrond is, krijgt zij het griffierecht terug. Van het college wordt geen griffierecht geheven.
Beroepsgronden [partij] en anderen
8.1. [partij] en anderen hebben op de zitting betoogd dat geen enkele beroepsgrond is besproken, omdat in overweging 10 van de uitspraak van de rechtbank alleen op grond van de onverbindendheid van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb, is geconcludeerd dat het beroep gegrond is.
8.2. Het beroepschrift van [partij] en anderen bevat acht paragrafen. De eerste twee paragrafen schetsen de achtergrond van deze zaak. Deze bevatten geen beroepsgronden. In paragrafen drie, vier, vijf en acht staan de beroepsgronden over het tijdsverloop en de naleving van de wettelijke termijnen voor het nemen van besluiten, de onduidelijkheid van de aanvraag en de uitgangspunten voor de stikstofberekening, zoals de gasloze woningen, de verkeerstoename, de verkeersafwikkeling, het parkeren en de ontwikkelingen in de omgeving (de door de gemeenteraad goedgekeurde hellingbaan voor de bevoorrading van een strandtent, de toename van verkeersbewegingen door toeristen en het feit dat de voorgenomen woningen op een oude olie- en gaswinningslocatie zullen worden gebouwd). Anders dan [partij] en anderen betogen, zijn deze beroepsgronden wel door de rechtbank besproken, namelijk in overwegingen 5, 6.1 en 7.1. Deze betogen slagen niet, zo staat in die overwegingen.
In paragraaf zes van het beroepschrift reageren [partij] en anderen op de reactie van het college op hun zienswijze. De Afdeling zal hierna ingaan op de beroepsgronden die hieruit kunnen worden afgeleid, voor zover die geen overlap hebben met de wel door de rechtbank besproken beroepsgronden. Ook zal de Afdeling ingaan op wat in paragraaf zeven in het beroepschrift naar voren is gebracht. Dat betreft de vraag of in de stikstofberekening rekening gehouden moest worden met sfeerverwarming.
Integrale visie
9. [partij] en anderen betogen dat de aanvraag voor de natuurvergunning in samenhang met de omgevingsvergunning bouwen voor het woningbouwproject moet worden beoordeeld. Ook zou eerst een integrale visie moeten worden uitgewerkt voor alle plannen in de omgeving waar [partij] en anderen wonen, in plaats van de afhandeling van diverse losstaande plannen.
9.1. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat het mogelijk, maar niet verplicht is om een natuurtoestemming als onderdeel van een omgevingsvergunning bouwen aan te vragen. De aanvraag voor de natuurvergunning is dus anders dan [partij] en anderen stellen niet incompleet omdat die niet tevens de aanvraag voor de omgevingsvergunning bouwen bevat. Dat naast de natuurvergunning ook nog een omgevingsvergunning bouwen voor de woningen nodig is, is geen reden om de natuurvergunning te weigeren. Dat geldt ook voor het ontbreken van een integrale visie voor alle ontwikkelingen in de omgeving waar [partij] en anderen wonen.
Het betoog slaagt niet.
Energieprestatienorm
10. [partij] en anderen stellen dat het woningbouwproject waarvoor de natuurvergunning is aangevraagd niet voldoet aan de energieprestatienorm. Dat blijkt volgens hen uit de aanvraag voor de omgevingsvergunning bouwen uit 2014.
10.1. Het college heeft terecht overwogen dat aspecten over de energieprestatienorm geen betrekking hebben op de aanvraag voor de natuurvergunning. De energieprestatienorm wordt bij de beoordeling van de omgevingsvergunning bouwen betrokken.
Het betoog slaagt niet.
Sfeerverwarming
11. [partij] en anderen betogen dat in de stikstofberekening ten onrechte geen rekening is gehouden met emissies door sfeerverwarming, zoals houtkachels en open haarden, maar ook barbecues en houtkorven. Dat de woningen zonder gasaansluiting worden aangelegd, betekent volgens hen niet dat er geen emissies worden uitgestoten. Zij wijzen in dit verband op de "Methode inschatting depositie woningbouwprojecten" van het RIVM uit 2019 (hierna: de RIVM-methode). Daaruit leiden zij af dat voor sfeerverwarming uitgegaan moet worden van een emissie van 0,44 kg NOx per woning per jaar.
11.1. Vaststaat dat in de stikstofberekening voor de gebruiksfase geen rekening is gehouden met emissies van sfeerverwarming, zoals houtkachels of open haarden. Het college heeft op de zitting bij de rechtbank toegelicht dat dat in dit geval ook niet hoefde, omdat de aanvraag voor de natuurvergunning geen betrekking heeft op woningen die voorzien worden van sfeerverwarming, zoals houtkachels of openhaarden. BPD heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de woningen zonder sfeerverwarming worden aangeboden, maar met een bodemwarmtepomp. Schoorstenen en rookkanalen zijn dan niet nodig en worden ook niet gebouwd, aldus BPD. Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat zij de "Instructie gegevensinvoer AERIUS-Calculator" (hierna: Instructie gegevensinvoer) heeft gebruikt en mocht gebruiken.
11.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 5.7 tot en met 5.11 in haar uitspraak van 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3845, is het een reëel en aannemelijk uitgangspunt om bij gasloze woningen, waarbij geen sprake is van een rookkanaal of schoorsteen voor een houtkachel of open haard, conform de Instructie gegevensinvoer een emissiefactor van 0 te hanteren. De RIVM-methode, waar [partij] en anderen op wijzen, is opgesteld met een ander doel en een andere benadering dan de Instructie gegevensinvoer. De RIVM-methode heeft slechts ten doel om een globale inschatting te maken van de totale stikstofdepositie die bij de productie van 75.000 woningen kan optreden, zodat duidelijk was welke benodigde depositieruimte voor dit aantal woningen door het nemen van bronmaatregelen, zoals de snelheidsbeperking op snelwegen, moest worden gecreëerd. De Instructie gegevensinvoer daarentegen is opgesteld als instructie voor het maken van specifieke berekeningen, die worden verricht bij plannen en projecten om te kunnen aantonen dat wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 2.8 van de Wnb, gelezen in samenhang met artikel 2.7 van de Wnb. Bij de toepassing van de Instructie gegevensinvoer wordt berekend wat de gevolgen zijn van een specifiek project of plan voor de stikstofdepositie op de desbetreffende rekenpunten in de Natura 2000-gebieden. Gelet hierop heeft het college terecht de Instructie gegevensinvoer mogen gebruik waarin een emissie van 0 wordt gehanteerd voor gasloze woningen in de gebruiksfase.
Wat betreft de uitstoot van barbecues en houtkorven, overweegt de Afdeling dat deze uitstoot, in lijn met de Instructie gegevensinvoer, geen aan de bouw of het gebruik van specifieke woningen toe te rekenen emissies zijn (zie overweging 5.10 van bovenstaande uitspraak van de Afdeling). Het betoog slaagt niet.
Conclusie beroep [partij] en anderen
12. De Afdeling is van oordeel dat het beroep van [partij] en anderen geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college de natuurvergunning niet kon verlenen. Het beroep van [partij] en anderen is ongegrond. Dit betekent dat BPD een natuurvergunning heeft voor het woningbouwproject en dat de procedure daarover met deze uitspraak is beëindigd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en BPD Ontwikkeling B.V. (Regio Zuid West) gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
III. verklaart het door [partij] en anderen bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van de bij BPD Ontwikkeling B.V. (Regio Zuid West) in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan BPD Ontwikkeling B.V. (Regio Zuid West) het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J.F. de Groot, en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Pistoor
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2024
932-388