Uitspraak
202006486/1/A3.
Datum uitspraak: 31 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], gevestigd te [plaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2020 in zaak nr. 19/3671 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur).
Procesverloop
Bij besluit van 4 februari 2019 heeft de minister [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om het onrechtmatige bezit van ongeveer duizend planten van de waterhyacint (Eichhornia crassipes) te beëindigen en de planten te vernietigen.
Bij besluit van 7 maart 2019 heeft de minister geweigerd [appellant] ontheffing te verlenen voor het houden van de waterhyacint.
Bij besluit van 1 juli 2019 heeft de minister het door [appellant] tegen beide besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. E. Philippi-Gho, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.L.C. Rijk, zijn verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend, om nadere inlichtingen in te winnen en daartoe de minister verzocht vier vragen te beantwoorden.
De minister heeft de vragen voorgelegd aan de Europese Commissie (hierna: de Commissie). De reactie van de Commissie heeft de minister vertaald en bij brief van 7 september 2021 aan de Afdeling gezonden.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw, en samen met zaak nr. 202105817/1/A3, op een zitting behandeld op 16 februari 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. E. Philippi-Gho, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman en drs. H.P.E. Groenewoud, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] kweekt waterplanten die zij aan groothandels levert. Zij kweekte en verhandelde ook waterhyacinten. Deze plantsoort is door de Commissie, door vaststelling van Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1141 van 13 juli 2016, geplaatst op de lijst van voor de Europese Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten (hierna: de Unielijst). Daardoor is het onder meer verboden om de waterhyacint te houden, kweken en verhandelen. De minister heeft [appellant] daarom onder aanzegging van bestuursdwang gelast om het bezit van de waterhyacinten te beëindigen door alle planten permanent te vernietigen. De minister heeft geweigerd [appellant] ontheffing te verlenen voor het houden van de waterhyacint.
2. Volgens [appellant] is de waterhyacint ten onrechte op de Unielijst geplaatst. [appellant] kweekt momenteel geen waterhyacinten meer, maar beschikt nog wel over het zogenoemde moederbed. Als het weer zou worden toegestaan om waterhyacinten te kweken, kan zij dat doen met gebruikmaking van het moederbed. Om die reden heeft zij verzocht om ontheffing van het verbod.
Regelgeving
3. De relevante bepalingen uit:
- de Verordening (EU) nr. 1143/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2014 betreffende de preventie en beheersing van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten (hierna: de Verordening);
- de Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1141 van de Commissie van 13 juli 2016 tot vaststelling van een lijst van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten krachtens Verordening (EU) nr. 1143/2014 van het Europees Parlement en de Raad;
- de Wet natuurbescherming; en
- de Regeling natuurbescherming zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] zich bij de nationale rechter kan beroepen op de ongeldigheid van de Unielijst. De Commissie heeft de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst gebaseerd op de documenten "Pest Risk Analysis for Eichhornia crassipes" met nr. 08-14407, "Report of a Pest Risk Analysis" met nr. 08-14408, (hierna samen: de risicoanalyses) van de European and Mediterranean Plant Protection Organization (hierna: EPPO) en op het document 'Eichhornia crassipes IAS Workshop' (hierna: het workshopdocument). De rechtbank is [appellant] niet gevolgd in haar betoog over het gebrekkige wetenschappelijke gehalte van het bewijsmateriaal in de documenten. De risicoanalyses en het workshopdocument kunnen als beschikbaar wetenschappelijk bewijsmateriaal worden aangemerkt waaruit op zichzelf ook conclusies kunnen worden getrokken over de vorming, verspreiding en gevolgen van de waterhyacint. Volgens de rechtbank mocht de Commissie aannemen dat de waterhyacint in staat is om een leefbare populatie te vormen en zich te verspreiden in (in ieder geval) één biogeografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld. Niet is vereist dat de soort zich heeft gevestigd of kan vestigen in de hele Unie. De rechtbank heeft overwogen dat de Commissie tot de conclusie mocht komen dat vestiging en verspreiding van de waterhyacint waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zullen hebben. De plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst is niet dusdanig gebrekkig onderbouwd dat de Commissie moet worden geacht kennelijk buiten haar beoordelingsbevoegdheid te zijn getreden. De rechtbank heeft daarom geen twijfel gehad over de geldigheid van de Unielijst en heeft geen aanleiding gezien om hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie (hierna: het Hof). De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de last onder bestuursdwang mocht opleggen en mocht weigeren een ontheffing te verlenen.
Hoger beroep
Toetsingskader besluit Commissie
5. De Afdeling overweegt dat [appellant] in dit geval in rechte kan opkomen door de ongeldigheid van de Unielijst op te werpen en de rechter ertoe te bewegen prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. De Afdeling wijst in dit verband op de overwegingen 5.1 tot en met 5.3 van de uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:260. Dat [appellant] in rechte kan opkomen is tussen partijen overigens ook niet in geschil. Ter beoordeling ligt voor of hetgeen [appellant] aanvoert, meebrengt dat moet worden getwijfeld aan de geldigheid van het besluit van de Commissie om de waterhyacint op de Unielijst te plaatsen. In geval de Afdeling zodanige twijfel heeft, moet zij die geldigheid door middel van een prejudiciële vraag ter beoordeling voorleggen aan het Hof, omdat een nationale rechterlijke instantie niet bevoegd is om zelf de ongeldigheid van een handeling van een instelling van de Unie vast te stellen. Dit volgt uit het arrest van het Hof van 22 oktober 1987, Foto-Frost, ECLI:EU:C:1987:452, punt 20.
5.1. In de uitspraak van 29 januari 2020 is in overweging 7.2 ook overwogen dat onder meer uit de punten 177 tot en met 180 van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 11 september 2002, Alpharma, ECLI:EU:T:2002:210, volgt dat in een geval zoals hier aan de orde, waarin de Commissie de risico's wetenschappelijk moest beoordelen en wetenschappelijke en technische feiten moest beoordelen, de rechterlijke toetsing van de vervulling van die taak door de Commissie beperkt moet blijven. In die context kan de Unierechter zijn beoordeling van de feiten namelijk niet in de plaats stellen van die van de Commissie. Hij moet zich integendeel beperken tot de vraag of er bij de uitoefening door de Commissie van haar beoordelingsbevoegdheid in dat kader geen sprake is geweest van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden.
Beschikbaar wetenschappelijk bewijsmateriaal
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst op onjuiste wijze heeft beoordeeld. Zij betwist dat aan de voorwaarden in artikel 4, derde lid, onderdelen b, c en d, van de Verordening is voldaan. [appellant] voert aan dat het bewijsmateriaal dat de Commissie aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, niet betrouwbaar, niet volledig en niet wetenschappelijk is. De risicoanalyses van de EPPO voldoen niet, omdat ze dateren van vóór de vaststelling van de Verordening. Ook zijn de risicoanalyses volgens [appellant] niet gebaseerd op de betrouwbaarste beschikbare wetenschappelijke informatie, waaronder de meest recente resultaten van internationaal onderzoek. Niet alle wetenschappelijke publicaties zijn meegenomen in de risicoanalyses. Ook het workshopdocument vormt geen wetenschappelijk bewijsmateriaal. Het aanhalen van de wetenschappelijke bronnen maakt een stuk nog niet wetenschappelijk. Volgens [appellant] zijn citaten uit de context gehaald of worden er onjuiste conclusies getrokken. Verder zijn de risicoanalyses voor een ander doel opgesteld dan met de Verordening is beoogd. Bovendien zien zij op een andere regio. De conclusies voor landen die niet tot de Unie behoren kunnen niet worden doorgetrokken naar de lidstaten. [appellant] wijst op de kaart in de risicoanalyse waarop is te zien dat de voor de waterhyacint geschikte gebieden in de mediterrane regio en dus bijna geheel buiten de Unie liggen.
6.1. De Commissie heeft, zoals ook volgt uit de brief van de minister van 7 september 2021, de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst gebaseerd op de risicoanalyses van de EPPO. De EPPO is een regionale organisatie die is ingesteld op grond van het Verdrag voor de bescherming van planten van 6 december 1951. EPPO-document nr. 08-14407 beslaat 57 pagina’s, bestaande uit een tabel, een bronvermelding en een bijlage. In de tabel worden de risico’s van de waterhyacint voor de EPPO-regio geanalyseerd. Onder meer wordt beschreven welke groeiomstandigheden de waterhyacint vereist, waar die voorkomt en hoe die schade veroorzaakt. Op de kaart op pagina 57 van document nr. 08-14407 is het potentiële verspreidingsgebied van de waterhyacint weergegeven.
EPPO-document nr. 08-14408 van 12 juni 2008 bevat in wezen een samenvatting van document nr. 08-14407.
De risicoanalyses zijn onderzocht in een wetenschappelijke ad hoc-workshop die in december 2014 is gehouden. Het workshopdocument is, naar de Afdeling begrijpt, het verslag van die workshop.
6.2. In de Verordening is niet beschreven wat onder wetenschappelijk bewijsmateriaal moet worden verstaan. Ten tijde van de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst was ook nog niet krachtens artikel 5, derde lid van de Verordening een gedelegeerde handeling vastgesteld om nader te bepalen welk type bewijsmateriaal voor de toepassing van artikel 4, derde lid, onder b, aanvaardbaar is. Naar het oordeel van de Afdeling is voor wetenschappelijk bewijs van belang dat het is gebaseerd op de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid (vergelijk het arrest van het Gerecht van 9 november 2011, Frankrijk/Commissie, ECLI:EU:T:2011:444, punt 89, en het arrest van het Gerecht van 12 juni 2015, ECLI:EU:T:2015:375, punt 130). De Afdeling ziet dit oordeel ondersteund in artikel 2, derde en achtste lid, van de op 30 april 2018 vastgestelde Gedelegeerde Verordening 2018/968. [appellant] heeft niet onderbouwd waarom het aanzienlijke aantal bronnen dat aan de risicoanalyses ten grondslag ligt niet aan de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid voldoet. De Afdeling stelt vast dat een deel van die bronnen bestaat uit publicaties in wetenschappelijke tijdschriften. Daarnaast heeft een expertgroep de bronnen geanalyseerd alvorens de resultaten daarvan in de risicoanalyses op te nemen. Niet duidelijk is waarom dit niet deskundig, doorzichtig of onafhankelijk zou zijn gebeurd. De Afdeling volgt [appellant] niet dat in onderdeel 2.7 van document nr. 08-14407 had moeten worden verwezen naar het artikel "The Water Hyacinth, Eichhornia crassipes: an invasive plant in the Guadiana River Basin (Spain)" van T. Ruiz Téllez e.a. uit 2008. De nuancering die [appellant] over de extreme groei vanwege een hoge mate van eutrofiëring - dat wil zeggen: vergroting van de voedselrijkdom, wat ten koste kan gaan van de soortenrijkdom - aangebracht wenst te zien, maakt niet dat de conclusie over de grote negatieve gevolgen van de waterhyacint onjuist is. De Afdeling wijst in zoverre ook op overweging 8.2. [appellant] heeft niet anderszins concreet gemaakt welk ander wetenschappelijk bewijsmateriaal ten tijde van de plaatsing op de Unielijst op 13 juli 2016 bestond, maar ten onrechte niet is meegenomen. Naar het oordeel van de Afdeling verzet de Verordening zich er niet tegen dat bewijsmateriaal wordt gebruikt dat dateert van vóór de inwerkingtreding van de Verordening. Het enkele feit dat de risicoanalyses voor een ander doel en niet precies hetzelfde geografische gebied zijn opgesteld, maakt niet dat daaraan geen betekenis kan worden toegekend. Bepalend is of met het materiaal dat aan het besluit ten grondslag ligt, het bewijs wordt geleverd dat aan de criteria uit de Verordening wordt voldaan. In de hiernavolgende overwegingen zal de Afdeling beoordelen of dat het geval is.
Leefbare populatie en verspreiding
7. Volgens [appellant] is niet aangetoond dat de waterhyacint in staat is een leefbare populatie te vormen en zich in de Unie te verspreiden, zoals bedoeld artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening. Een populatie van planten is uitsluitend ‘leefbaar’ als de populatie lange tijd in de natuurlijke habitat kan voortleven en er maar een kleine kans is op het uitsterven daarvan. De in de risicoanalyses genoemde populaties in Nederland, België, en Frankrijk zijn geen leefbare populaties. [appellant] voert aan dat niet alleen de voor vestiging van de waterhyacint relevante klimaatgegevens moeten worden onderzocht, maar ook de biologische en chemische waarden in de verschillende zoetwaterbassins in de Unie. De Guadianarivier in Spanje is het enige gebied in de Unie waarvan is aangetoond dat de waterhyacint er een levensvatbare populatie kan vormen. Dit gebied is echter zeer ernstig vervuild en geeutrofiëerd. Volgens [appellant] is de waterhyacint op zich niet schadelijk, maar kan de plant zich - in tegenstelling tot andere planten - in ernstig vervuild water zoals de Guadianarivier handhaven.
7.1. Voor de toetsing van artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening is niet van belang of een groot deel van de Unie voor de waterhyacint als habitat ongeschikt zullen blijven. De Verordening vereist namelijk niet dat de uitheemse soort zich in de gehele Unie of een groot deel daarvan verspreidt. Artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening bepaalt dat het moet gaan om verspreiding in één biogeografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld of in één mariene subregio (met uitsluiting van hun ultraperifere regio's). In overweging 10 van de considerans van de Verordening staat dat een invasieve uitheemse soort als zorgwekkend voor de Unie moet worden beschouwd wanneer de schade die door de soort wordt veroorzaakt in de getroffen lidstaten zo aanzienlijk is dat specifieke in de gehele Unie toepasselijke maatregelen moeten worden getroffen, dus ook voor de lidstaten die nog niet getroffen zijn of die wellicht niet getroffen zullen worden. De Afdeling begrijpt hieruit dat de Uniewetgever er bewust voor heeft gekozen dat de verboden ook moeten gelden voor delen van de Unie die als habitat ongeschikt zijn.
In het hiervoor in 6.2 genoemde artikel van Ruiz Téllez staat dat de plant al sinds 1939 in Portugal aanwezig is en sinds 1989 in Spanje. In dit artikel staat ook dat het huidige verspreidingsgebied een breed scala aan regimes kent wat betreft physico-chemische parameters. Uit onderdeel 12 van document nr. 08-14407 volgt dat de waterhyacint zich binnen de Unie - naast in Portugal en Spanje - ook heeft gevestigd in Italië. In onderdeel 1.31 van document nr. 08-14407 staat verder dat het hele Middellandse Zeegebied zich leent voor vestiging van de waterhyacint. Ook op de kaart op pagina 57 van document nr. 08-14407 zijn delen van de EU-landen Frankrijk, Kroatië en Griekenland als mogelijk toekomstig verspreidingsgebied weergegeven. Dit terwijl juist uit onderdeel 1.25 volgt dat er in het Mediterrane deel van de EPPO-regio geen specifieke beheersystemen voor invasieve planten in zoetwaterbassins bekend zijn. Bovendien komt betekenis toe aan onderdeel 1.23 van document nr. 08-14407 waarin staat dat in de EPPO-landen, waartoe ook (mogelijk) verspreidingsgebied binnen de Unie behoort, geen natuurlijke vijanden van de waterhyacint zijn gerapporteerd en de populatie in zoverre ook niet kan worden beheerd. Hiermee is naar het oordeel van de Afdeling voldaan aan de voorwaarde dat de soort in staat is zich ten tijde van de vaststelling van de Unielijst in de omgeving te verspreiden in één biogeografische regio, te weten: het Middellandse Zeegebied, die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld.
Verder is aannemelijk dat de waterhyacint zich ook in voorzienbare omstandigheden als gevolg van klimaatverandering zal verspreiden. Zo staat in het workshopdocument dat mildere winters niet alleen de overlevingskans ervan vergroten, maar ook een langer groeiseizoen tot gevolg hebben waardoor de plant zich in potentie nog meer voortplant. Voor zover [appellant] stelt dat de in dat document beschreven gevolgen van klimaatverandering uitsluitend onzekerheden betreffen, overweegt de Afdeling dat zij geen bewijsmateriaal heeft overgelegd waaruit de onjuistheid ervan blijkt.
Het betoog slaagt niet.
Aanzienlijke nadelige gevolgen voor de biodiversiteit
8. [appellant] betoogt dat onvoldoende is onderzocht welke inheemse soorten, beschermde sites of bedreigde gebieden nadelige gevolgen zullen ondervinden van de waterhyacint, hoe groot en langdurig die gevolgen zijn en wat de kans is dat die gevolgen zich voordoen. Dat deze aspecten moeten worden onderzocht, volgt volgens [appellant] uit artikel 5, eerste lid, van de Verordening. De opsomming in het workshopdocument van soorten die gevaar lopen is onvoldoende. Onder verwijzing naar het artikel van Ruiz Téllez uit 2008 stelt [appellant] dat de biodiversiteit in de Guadianarivier al vóór de aanwezigheid van de waterhyacint ernstig was aangetast door vervuiling en eutrofiëring. De waterhyacint kan de vervuiling en eutrofiëring juist tegengaan en is dus niet de oorzaak van schadelijke gevolgen. Verder volgt volgens [appellant] uit rechtspraak van het Hof, onder meer de hiervoor genoemde arresten Alpharma en Frankrijk/Commissie, dat de Commissie van tevoren had moeten bepalen wat de kritische drempelwaarde is voor de aanvaardbaarheid van negatieve gevolgen van invasieve exoten en op welke manier de risico's moeten worden beoordeeld. [appellant] stelt dat de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van 29 januari 2020 niet heeft onderkend dat dit op grond van artikel 4, zesde lid, van de Verordening vereist is.
8.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van de Verordening moeten de nadelige gevolgen voor de biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten — met inbegrip van de nadelige gevolgen voor inheemse soorten, beschermde sites, bedreigde habitats, alsook voor de menselijke gezondheid, veiligheid, en de economie — worden beschreven en de mogelijke toekomstige gevolgen rekening houdend met de beschikbare wetenschappelijke kennis worden beoordeeld.
8.2. Naar het oordeel van de Afdeling vereist artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van de Verordening niet dat de nadelige gevolgen van de waterhyacint per inheemse soort, per beschermde site of per bedreigde habitat worden onderzocht. De regeling in de Verordening kan niet anders worden begrepen dan dat de gedetailleerdheid van de beschrijving ingevolge dit artikellid afhankelijk is van de uitheemse soort in het concrete geval. In dit geval heeft de Commissie, zoals ook volgt uit de brief van de minister van 7 september 2021, de grote gevolgen van de waterhyacint voor de biodiversiteit in het algemeen doorslaggevend geacht. De Afdeling kan dit volgen. De risicoanalyses bevestigen dat de waterhyacint inheemse watervegetatie verdringt en een negatief effect heeft op de diversiteit aan benthische ongewervelden en plankton en op de algehele biodiversiteit in het water. Dit wordt onderbouwd in onderdelen 17 en 2.6 van document nr. 08-14407. Ook de stelling van [appellant] onder verwijzing naar het in 6.2 genoemde artikel van Ruiz Téllez dat bepaalde plantensoorten kunnen samenleven met de waterhyacint, volgt de Afdeling niet. In dit artikel wordt juist beschreven dat de soorten volledig worden verdreven door het uitbreiden van de waterhyacint. De oorzaak ligt met name erin dat de waterhyacint dichte matten vormt die het licht voor andere planten blokkeren en vervolgens tot minder zuurstof in het water leiden. In onderdeel 1.22 van document nr. 08-14407 staat dat in Spanje de waterhyacint het riet en lisdodden op de oever en bepaald kroos in het water beïnvloedde. Dat de biodiversiteit in de Guadianarivier al ernstig was aangetast door vervuiling en eutrofiëring, neemt niet weg dat waterplanten alsnog volledig werden verdreven toen de waterhyacint uitbreidde. [appellant] kan er gelet hierop niet in worden gevolgd dat de waterhyacint niet de oorzaak is van schadelijke gevolgen. Dat de waterhyacint het best groeit in wateren die rijk zijn aan nutriënten, betekent niet dat de soort alleen maar in dergelijke wateren groeit. Verder zijn in de risicoanalyses ook gevolgen beschreven voor de menselijke gezondheid en de economie die mogelijk ook in de Unie in de toekomst nadelig kunnen zijn. De waterhyacint vormt bijvoorbeeld habitats voor insecten die ziektes als malaria en bilharzia overbrengen. Verder wordt de rijstproductie negatief geraakt door onder meer wateronttrekking en problemen bij de oogst van rijst. In dit geval zijn de nadelige gevolgen als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van de Verordening voldoende beschreven en is aannemelijk gemaakt dat de waterhyacint waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zal hebben.
8.3. De Afdeling heeft in overweging 8.1 van de uitspraak van 29 januari 2020 overwogen dat het niet noodzakelijk is om vooraf te bepalen welke gevolgen wel of niet aanvaardbaar zijn. Er bestaat geen aanleiding om daarover in deze zaak anders te oordelen. Dat betekent dat geen aanleiding bestaat om zoals door [appellant] is betoogd, uit te gaan van een drempelwaarde. Het in de arresten Alpharma en Frankrijk/Commissie genoemde voorzorgsbeginsel dwingt daartoe niet. Punt 164 van het Alpharma-arrest heeft betrekking op de situatie waarin sprake is van wetenschappelijke onzekerheid, maar gelet op de mogelijke risico’s toch preventieve maatregelen vereist zijn. In deze zaak is echter geen sprake van wetenschappelijke onzekerheid, omdat, zoals hiervoor in 8.2 is geoordeeld, er op grond van de beschikbare wetenschappelijke kennis voldoende aannemelijk is gemaakt dat de waterhyacint negatieve gevolgen zal hebben voor de biodiversiteit. Daarom kan in deze zaak geen succesvol beroep op dit arrest worden gedaan. Overigens kan het voorzorgsbeginsel weliswaar inhouden dat er een drempel wordt vastgesteld wat betreft het onaanvaardbare niveau van negatieve gevolgen, maar het is niet zo dat, wanneer daaronder wordt gebleven, de drempel tot gevolg heeft dat de negatieve gevolgen aanvaardbaar zijn en de Commissie niet zou mogen optreden. De Afdeling begrijpt uit het verslag van de derde vergadering van het Wetenschappelijk Forum dat het door [appellant] overgelegde document "Impact scoring in risk assessments for listing invasive alien species of EU-concern" (ook wel document ‘SF3-item4-doc2’, kennelijk daterend uit het derde kwartaal van 2016) is bedoeld voor nieuwe risicobeoordelingen en mogelijk ook de gedelegeerde handeling als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de Verordening. De Afdeling ziet hierin geen aanleiding dat de Commissie de Uitvoeringsverordening in strijd met artikel 4, derde en zesde lid, van de Verordening heeft vastgesteld. De Uniewetgever heeft er namelijk bewust voor gekozen de Uitvoeringsverordening binnen korte tijd tot stand te laten brengen. Zo volgt uit artikel 4, eerste lid, van de Verordening, in samenhang gelezen met overweging 11 van de considerans, dat de Commissie uiterlijk op 2 januari 2016 een ontwerp-Unielijst aan het Comité moest hebben voorgelegd. Verder heeft de Uniewetgever toegestaan dat de Commissie eerst bij gedelegeerde handeling, in dit geval vastgesteld op 30 april 2018, wat betreft de risicobeoordeling een gedetailleerde beschrijving geeft. Mede gelet op de vereiste spoed dat een Unielijst moest worden vastgesteld, is de Afdeling net als in de uitspraak van 29 januari 2020 van oordeel dat de Commissie in redelijkheid het uitgangspunt heeft kunnen hanteren dat de mogelijke succesvolle vestiging van uitheemse invasieve soorten moest worden voorkomen zonder daarbij uit te gaan van een drempelwaarde. Van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel klaarblijkelijke overschrijding van de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid is geen sprake.
Het betoog slaagt niet.
Procedure
9. [appellant] betoogt dat bij de Workshop niet is beoordeeld of aan de criteria voor plaatsing op de Unielijst is voldaan. Ook betoogt zij dat de rechtbank ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar het Wetenschappelijk Forum voor de onderbouwing van de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst. Het Wetenschappelijk Forum is niet onpartijdig en onafhankelijk, omdat er hoofdzakelijk overheidsfunctionarissen deel van uitmaken. Daarnaast volgt uit de stukken dat de tabel met soorten nog werk in uitvoering betrof, dus het Wetenschappelijk Forum heeft de plaatsing op de lijst niet goedgekeurd.
9.1. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Verordening wordt de Commissie bijgestaan door het Comité. Dit is een comité in de zin van Verordening (EU) nr. 182/2011, dat in zijn taken kan worden bijgestaan door het in artikel 28 bedoelde wetenschappelijk forum.
Ingevolge artikel 28 verzekert de Commissie de deelname van door de lidstaten aangewezen vertegenwoordigers van de wetenschappelijke wereld aan het verstrekken van advies over wetenschappelijke vraagstukken in verband met de toepassing van deze verordening, in het bijzonder wat betreft de artikelen 4, 5, 10 en 18. Die vertegenwoordigers komen bijeen in een wetenschappelijk forum. Het reglement van orde van dit forum wordt door de Commissie opgesteld.
9.2. De minister heeft ter zitting toegelicht dat de ad hoc-workshop heeft onderzocht of de risicoanalyses van de EPPO voldeden aan de eisen voor risicobeoordelingen. Zij heeft niet onderzocht of een soort voldoet aan de eisen van de Verordening. De Afdeling stelt vast dat dit standpunt wordt ondersteund door het verslag van het Wetenschappelijk Forum van 21 april 2015. Daarin staat dat onder meer de workshop resulteerde in voldoende robuuste risicobeoordelingen om voorstellen voor soorten te doen, maar het was niet de bedoeling van de workshop om te onderzoeken of een soort voldeed aan de vereisten van de Verordening voor plaatsing op de Unielijst. Anders dan [appellant] kennelijk meent, beslist het Wetenschappelijk Forum niet of een soort op de Unielijst moet worden geplaatst. Dit volgt onder meer uit de zogenoemde disclaimer in het verslag van 21 april 2015, waarin staat dat de tabel een overzicht geeft van de verzamelde informatie over soorten en niet aan de Commissie kan worden toegeschreven. De Commissie beslist of een soort op de Unielijst moet worden geplaatst, na advies van het Comité overeenkomstig de onderzoeksprocedure van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011.
Over de stelling dat het Wetenschappelijk Forum partijdig en niet onafhankelijk was bij het uitbrengen van het advies over de waterhyacint, overweegt de Afdeling als volgt. In de deelnemerslijst die als bijlage bij het verslag van het Wetenschappelijk Forum van 21 april 2015 is gevoegd, staan overheidsorganisaties die vanuit de Lidstaten zijn afgevaardigd. Zo werd Nederland vertegenwoordigd door de directie Natuur en Biodiversiteit van het ministerie van Economische Zaken. De Verordening vereist niet dat het Wetenschappelijk Forum onpartijdig en onafhankelijk moet zijn. In artikel 11 van de Rules of Procedure van het Wetenschappelijk Forum zijn wel regels opgenomen voor situaties van belangenverstrengeling, maar naar het oordeel van de Afdeling ziet dat niet op de enkele omstandigheid dat het om overheidsfunctionarissen zou gaan. Voor zover [appellant] in dit verband verwijst naar het hiervoor in 5.1 genoemde arrest Alpharma, slaagt dit niet. Het oordeel in dit arrest ging niet over een gremium zoals het Wetenschappelijk Forum, maar over een comité. Dat er geen individuele personen op de deelnemerslijst van het Wetenschappelijk Forum worden vermeld, is in overeenstemming met artikel 10 van haar "Rules of Procedure". Met deze werkwijze is de samenstelling van het Wetenschappelijk Forum voor wat betreft de individuele deelnemers niet goed na te gaan. Het enkele feit dat deelnemers participeren onder de vlag van een overheidsorganisaties maakt echter niet dat het hier niet om wetenschappers of vertegenwoordigers van de wetenschappelijke wereld gaat. Het comité heeft vervolgens positief geadviseerd over de concept-Unielijst, met daarop de waterhyacint. [appellant] heeft onvoldoende aanknopingspunten aangedragen dat aan de gevolgde procedure voor het uitbrengen van het advies aan het comité en vervolgens aan de Commissie moet worden getwijfeld.
Het betoog slaagt niet.
Geen prejudiciële vragen
10. Gelet op het vorenstaande is naar het oordeel van de Afdeling bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid door de Commissie geen sprake geweest van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid. Evenmin heeft de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid klaarblijkelijk overschreden. De Afdeling twijfelt daarom niet over de geldigheid van de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst. De Afdeling zal daarom geen prejudiciële vragen stellen aan het Hof.
Conclusie en proceskosten
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
12. Deze uitspraak betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister de last onder bestuursdwang mocht opleggen en mocht weigeren een ontheffing te verlenen. [appellant] mag de waterhyacint niet houden, kweken of verhandelen.
13. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Konings
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024
612
BIJLAGE | Relevante regelgeving
Verordening (EU) nr. 1143/2014
Artikel 4 - Lijst van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten
1. De Commissie stelt door middel van uitvoeringshandelingen een lijst vast van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten („de Unielijst"), op basis van de criteria van lid 3 van dit artikel. Deze uitvoeringshandelingen worden volgens de in artikel 27, lid 2, bedoelde onderzoeksprocedure vastgesteld. De ontwerpuitvoeringshandelingen worden uiterlijk op 2 januari 2016 aan het in artikel 27, lid 1, bedoelde comité voorgelegd.
[…]
3. Invasieve uitheemse soorten worden uitsluitend opgenomen in de Unielijst als ze aan alle onderstaande criteria voldoen:
a) uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze uitheems zijn op het grondgebied van de Unie, met uitsluiting van de ultraperifere regio's;
b) uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze in staat zijn een leefbare populatie te vormen en zich onder de huidige omstandigheden en in voorzienbare omstandigheden als gevolg van klimaatverandering in de omgeving te verspreiden in één biogeografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld of in één mariene subregio, met uitsluiting van hun ultraperifere regio's;
c) uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zullen hebben voor de biodiversiteit of de aanverwante ecosysteemdiensten, en dat ze ook nadelige gevolgen kunnen hebben voor de menselijke gezondheid of de economie;
d) een krachtens artikel 5, lid 1, uitgevoerde risicobeoordeling heeft aangetoond dat gecoördineerd optreden op Unieniveau nodig is om de introductie, vestiging of verspreiding van de soort te voorkomen;
e) het is waarschijnlijk dat het opnemen van de soort in de Unielijst de nadelige gevolgen ervan daadwerkelijk zal voorkomen, tot een minimum beperken of matigen.
[…]
6. Bij het vaststellen of actualiseren van de Unielijst past de Commissie de criteria van lid 3 toe, met inachtneming van de uitvoeringskosten voor de lidstaten, de kosten indien niet wordt ingegrepen, de kosteneffectiviteit en de sociaaleconomische aspecten. De Unielijst bevat prioritair de invasieve uitheemse soorten die:
a) nog niet in de Unie aanwezig zijn, of in een vroeg stadium van invasie zijn, en die het meest waarschijnlijk significante nadelige gevolgen zullen hebben;
b) reeds in de Unie gevestigd zijn en de meest significante nadelige gevolgen hebben.
[…]
Artikel 5 - Risicobeoordeling
1. Voor de toepassing van artikel 4 wordt een risicobeoordeling uitgevoerd in verband met het huidige en potentiële verspreidingsgebied van de invasieve uitheemse soort, met inachtneming van de volgende aspecten:
a) een beschrijving van de soort met vermelding van de taxonomische identiteit, het verleden en het natuurlijke en potentiële verspreidingsgebied ervan;
b) een beschrijving van de voortplantings- en verspreidingspatronen en -dynamiek van de soort, met inbegrip van een beoordeling van de vraag of de voor voortplanting en verspreiding ervan noodzakelijke milieuomstandigheden aanwezig zijn;
c) een beschrijving van de mogelijke introductieroutes van zowel opzettelijke als onopzettelijke introductie en verspreiding van de soort, waar van belang met inbegrip van de goederen waarmee de soort over het algemeen wordt geassocieerd;
d) een grondige beoordeling van het risico van introductie, vestiging en verspreiding in relevante biogeografische regio's onder de huidige omstandigheden en als gevolg van te verwachten klimaatveranderingen;
e) een beschrijving van het huidige verspreidingsgebied van de soort, met inbegrip van de vraag of de soort al aanwezig is in de Unie of in buurlanden, en een voorspelling van het waarschijnlijke toekomstige verspreidingsgebied;
f) een beschrijving van de nadelige gevolgen voor de biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten — met inbegrip van de nadelige gevolgen voor inheemse soorten, beschermde sites, bedreigde habitats, alsook voor de menselijke gezondheid, veiligheid, en de economie — en een beoordeling van de mogelijke toekomstige gevolgen rekening houdend met de beschikbare wetenschappelijke kennis;
g) een raming van de potentiële kosten van schade;
h) een beschrijving van de bekende toepassingen van de soort en de maatschappelijke en economische voordelen van die toepassingen.
[…]
3. De Commissie is bevoegd om overeenkomstig artikel 29 gedelegeerde handelingen vast te stellen om nader te bepalen welk type bewijsmateriaal voor de toepassing van artikel 4, lid 3, onder b), aanvaardbaar is, en om een gedetailleerde beschrijving te geven van de toepassing van de punten a) tot en met h) van lid 1 van dit artikel. De gedetailleerde beschrijving omvat onder meer de voor de risicobeoordeling toe te passen methodologie, met inachtneming van de toepasselijke nationale en internationale normen en de noodzaak prioriteit te verlenen aan maatregelen tegen invasieve uitheemse soorten die in verband gebracht worden met, of die potentieel de oorzaak zijn van, aanzienlijke nadelige gevolgen voor de biodiversiteit of aanverwante ecosysteemdiensten, alsmede voor de menselijke gezondheid of voor de economie, waarbij dergelijke nadelige gevolgen als een verzwarende omstandigheid worden beschouwd. Het is van bijzonder belang dat de Commissie zoals gebruikelijk overleg pleegt met deskundigen, onder andere uit de lidstaten, voordat zij deze gedelegeerde handelingen vaststelt.
Artikel 7 - Beperkingen
1. De voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten mogen niet opzettelijk:
a) op het grondgebied van de Unie worden binnengebracht, ook niet door middel van doorvoer onder douanetoezicht;
b) worden gehouden, ook niet in een gesloten omgeving;
c) worden gekweekt, ook niet in een gesloten omgeving;
d) naar, uit of binnen de Unie worden vervoerd, behalve om in het kader van uitroeiing naar voorzieningen te worden vervoerd;
e) in de handel worden gebracht;
f) worden gebruikt of uitgewisseld;
g) worden toegestaan zich voort te planten, te worden gekweekt of geteeld, ook niet in een gesloten omgeving; of
h) worden vrijgelaten in het milieu.
2. Lidstaten ondernemen alle noodzakelijke stappen om de onopzettelijke introductie of verspreiding, met inbegrip van, in voorkomend geval, die door ernstige nalatigheid, van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten te voorkomen.
Artikel 9 - Toelatingen
1. De lidstaten kunnen in uitzonderlijke gevallen van dwingend algemeen belang, onder andere van sociale of economische aard, vergunningen verlenen die aan instellingen toestaan om andere activiteiten te verrichten dan de in artikel 8, lid 1, vermelde, behoudens toelating door de Commissie, overeenkomstig de in dit artikel vermelde procedure en onder de in artikel 8, leden 2 en 3, bepaalde voorwaarden.
[…]
Artikel 27 - Comité
1. De Commissie wordt bijgestaan door een comité. Dit comité is een comité in de zin van Verordening (EU) nr. 182/2011, dat in zijn taken kan worden bijgestaan door het in artikel 28 bedoelde wetenschappelijk forum.
2. Wanneer naar dit lid wordt verwezen, is artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011 van toepassing.
3. Indien het comité geen advies uitbrengt, stelt de Commissie de ontwerpuitvoeringshandeling niet vast en is artikel 5, lid 4, derde alinea, van Verordening (EU) nr. 182/2011 van toepassing.
Artikel 28 - Wetenschappelijk forum
De Commissie verzekert de deelname van door de lidstaten aangewezen vertegenwoordigers van de wetenschappelijke wereld aan het verstrekken van advies over wetenschappelijke vraagstukken in verband met de toepassing van deze verordening, in het bijzonder wat betreft de artikelen 4, 5, 10 en 18. Die vertegenwoordigers komen bijeen in een wetenschappelijk forum. Het reglement van orde van dit forum wordt door de Commissie opgesteld.
Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1141
Artikel 1
De lijst in de bijlage bij deze Verordening vormt de initiële, krachtens artikel 4, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1143/2014 vastgestelde lijst van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten.
Bijlage - Lijst van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten
[…]
Eichhornia crassipes (Martius) Solms
Wet natuurbescherming
Artikel 3.37
1 Het is verboden in strijd te handelen met bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen.
2 Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld ter uitvoering van onderdelen van EU-verordeningen en EU-richtlijnen die geen beoordelingsruimte laten of die betrekking hebben op de wijze waarop aanvragen en documenten worden ingediend.
3 Onze Minister is de bevoegde instantie belast met de uitvoering van EU-verordeningen en EU-richtlijnen, indien deze verplichten tot het aanwijzen van zodanige bevoegde instantie, tenzij Onze Minister een andere bevoegde instantie heeft aangewezen.
Artikel 3.40
Onze Minister kan ontheffing of vrijstelling verlenen van het bepaalde bij of krachtens deze paragraaf, overeenkomstig de voorwaarden en beperkingen die in voorkomend geval voortvloeien uit de toepasselijke EU-verordening of EU-richtlijn.
Artikel 7.2
[…]
2 Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in plaats van gedeputeerde staten ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens:
[…]
c. [artikel] 3.37 […].
Regeling natuurbescherming
Artikel 1.1
In deze regeling wordt verstaan onder:
[…]
- Verordening invasieve uitheemse soorten: verordening (EU) nr. 1143/2014 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 oktober 2014 betreffende de preventie en beheersing van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten (PbEU L 317);
[…]
Artikel 3.29
Als voorschrift als bedoeld in artikel 3.37, eerste lid, van de wet wordt aangewezen artikel 7, eerste lid, aanhef in samenhang met de onderdelen a, b, c, d, e, f, g of h, van de Verordening uitheemse invasieve soorten.