Uitspraak
202105170/1/R4.
Datum uitspraak: 24 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
2. [appellant sub 2], wonend in Venray,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 juli 2021 in zaak nr. 20/187 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Op 28 juni 2019 is van rechtswege aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan permanent bewonen van de beheerderswoning op het perceel aan de [locatie A] in Nijmegen (hierna: het perceel). Op 2 juli 2019 heeft het college deze vergunning gepubliceerd.
Bij gelijkluidende besluiten van 3 december 2019 heeft het college de door [partij] en anderen daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en de van rechtswege verleende omgevingsvergunning herroepen.
Bij uitspraak van 7 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 3 december 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij gelijkluidende besluiten van 5 oktober 2021 heeft het college de bezwaren van [partij] en anderen opnieuw gegrond verklaard.
[appellant sub 2] heeft gronden ingediend tegen de besluiten van 5 oktober 2021.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 mei 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Ok en mr. M. Spoeltman, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 4 april 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
2. [appellant sub 2] is eigenaar van het perceel. Op dit perceel staat een multifunctionele recreatieve voorziening, bestaande uit een gastenaccommodatie met bijbehorende ruimte voor trainingen en workshops, een camperplaats, twee standplaatsen voor tenten en een niet-permanent bewoonde beheerderswoning. [appellant sub 2] heeft een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo aangevraagd, omdat hij permanent in de beheerderswoning wil wonen.
3. Omdat het college niet op tijd op de aanvraag heeft beslist, is de omgevingsvergunning van rechtswege verleend. Dit betekent dat de vergunning automatisch is verleend zonder dat het college hierover een besluit heeft genomen. [partij] en anderen wonen in de omgeving van het perceel en zijn tegen de verlening van deze omgevingsvergunning opgekomen. Het college heeft hen als belanghebbenden aangemerkt, hun bezwaren gegrond verklaard en de van rechtswege verleende vergunning herroepen.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de herroeping van de vergunning niet gebaseerd is op ruimtelijk relevante aspecten. Om die reden heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 2] gegrond verklaard, de besluiten van 3 december 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op de bezwaren te nemen. [appellant sub 2] en het college zijn tegen deze uitspraak in hoger beroep gekomen.
Besluiten van 3 december 2019
- Hoger beroep van [appellant sub 2]
4. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [partij] en anderen geen belanghebbenden zijn. Hij voert aan dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij feitelijke gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden. Hij voert daartoe aan dat de beheerderswoning momenteel al het hele jaar gebruikt mag worden, zolang hij daar maar niet ingeschreven staat. Van deze mogelijkheid maakt hij ook al zeer regelmatig gebruik. Om die reden zal er geen intensivering van het toegestane gebruik plaatsvinden. Daarnaast is recreatief verblijf ook al het hele jaar toegestaan, zowel binnen als buiten in tenten.
4.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 7:1 in samenhang met artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit bezwaar kan maken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
4.2. Net als de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [partij] en anderen belanghebbenden zijn bij het besluit. [partij] en anderen wonen aan de Bosweg 26, 28, 30, 32 en 34. Hoewel hun percelen niet aan het perceel grenzen, liggen deze op slechts ongeveer 20 m tot 100 m van het perceel en grenzen zij aan dezelfde weg. Gelet hierop is aannemelijk dat permanente bewoning van deze beheerderswoning gevolgen van enige betekenis zal hebben voor [partij] en anderen, bijvoorbeeld wat betreft geluid en verkeer. Dat de vigerende omgevingsvergunning nu ook al toestaat dat [appellant sub 2] veelvuldig in de beheerderswoning verblijft, speelt geen rol bij beantwoording van de vraag of er gevolgen van enige betekenis zijn. Deze omstandigheid kan wel aan de orde komen bij een beoordeling van de gevolgen van het bestreden besluit.
Het betoog slaagt niet.
5. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat permanente bewoning van de beheerderswoning in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nijmegen Groenewoud Kwakkenberg". Een recreatieve voorziening kan ook deels voor permanente bewoning gebruikt worden. Dat is bijvoorbeeld het geval bij een kampeerboerderij en een kampeerboerderij is in de planregels expliciet genoemd als voorbeeld van een recreatieve voorziening. Net als bij een kampeerboerderij, zou in dit geval permanente bewoning plaatsvinden ten behoeve van een multifunctionele gastenaccommodatie waarbij het recreatieve aspect niet ondergeschikt is aan de permanente bewoning. Aangezien permanente bewoning van de beheerderswoning op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, was voor de functiewijziging geen omgevingsvergunning nodig en had de aanvraag buiten behandeling moeten worden gesteld.
5.1. Op het perceel rust de bestemming "Recreatie". Op grond van artikel 13.1 van de planregels zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden onder andere bestemd voor recreatieve voorzieningen. In artikel 1.71 van de planregels staat dat recreatieve voorzieningen op verblijfs- en dagrecreatie gerichte voorzieningen zijn, niet zijnde een sportvoorziening, zoals: kampeerterrein, kampeerboerderij, recreatiewoning en een volkstuin.
5.2. Gelet op de planregels mag op een perceel met de bestemming "Recreatie" niet worden gewoond. Anders dan [appellant sub 2] veronderstelt, is dit ook niet toegestaan ondersteunend en ondergeschikt aan de recreatieve voorzieningen, aangezien dit niet in de planregels staat. Dat een kampeerboerderij als voorbeeld van een recreatieve voorziening wordt genoemd, doet daar niet aan af, alleen al omdat het niet zo is dat een kampeerboerderij alleen maar geëxploiteerd kan worden als de beheerder daar permanent woont. Ongeacht of permanente bewoning in dit geval noodzakelijk is om de multifunctionele recreatievoorziening te kunnen exploiteren, is het permanent bewonen van de beheerderswoning daarom in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog slaagt niet.
6. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
- Hoger beroep van het college
7. Het college heeft op de zitting zijn betoog dat [appellant sub 2] geen belanghebbende zou zijn bij de beslissing op de door hem ingediende aanvraag, omdat het permanent bewonen van de beheerderswoning niet te verenigen is met een logiesfunctie, ingetrokken.
8. Het college wijst erop dat in de laatste zin van rechtsoverweging 2 van de uitspraak van de rechtbank staat: "Verder is gebleken dat permanente bewoning noodzakelijk is, aldus verweerder", terwijl het college juist vond dat permanente bewoning niet noodzakelijk is. De Afdeling constateert, zoals op de zitting met partijen is besproken, dat het hier gaat om een kennelijke verschrijving van de rechtbank waarbij het woordje ‘niet’ per abuis is weggevallen. Partijen zijn hier niet door benadeeld en dit kan dan ook niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
9. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen ruimtelijk relevante aspecten ten grondslag liggen aan de weigering om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. In de besluiten op bezwaar van 3 december 2019 staat dat de belangrijkste reden om de omgevingsvergunning te weigeren is dat permanente bewoning ertoe leidt dat de logiesfunctie van het gebouw niet meer gebruikt kan worden, omdat de twee functies niet met elkaar verenigbaar zijn. Dit is volgens het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast is de omgevingsvergunning geweigerd omdat permanente bewoning niet noodzakelijk zou zijn.
9.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
9.2. Anders dan het college in het besluit lijkt te veronderstellen, ziet de aanvraag niet op zowel een logiesfunctie als een woonfunctie van de beheerderswoning. Dat deze twee functies in de beheerderswoning onverenigbaar zijn, leidt daarom niet tot het oordeel dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft verder ook niet gemotiveerd waarom permanente bewoning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening als deze niet noodzakelijk is voor de exploitatie van de recreatieve voorzieningen.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college zijn besluiten van 3 december 2019 niet goed heeft gemotiveerd.
Het betoog slaagt niet.
10. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
- Conclusie besluiten 3 december 2019
11. Omdat de hoger beroepen allebei ongegrond zijn, heeft de rechtbank terecht de besluiten van 3 december 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
Besluiten van 5 oktober 2021
12. Naar aanleiding van de rechtbankuitspraak heeft het college op 5 oktober 2021 de bezwaren opnieuw gegrond verklaard en gesteld dat het geen vergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan wil verlenen vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college stelt zich op het standpunt dat permanente bewoning zou leiden tot intensivering van het gebruik, wat leidt tot meer verkeersbewegingen, verminderde privacy en meer geluidhinder en lichthinder bij omwonenden. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
13. [appellant sub 2] stelt dat het college er ten onrechte vanuit gaat dat alleen vanwege de aangevraagde vergunning 24 uur per dag/365 dagen per jaar in de beheerderswoning mag worden verbleven. Hij stelt dat aan de in 2017 verleende omgevingsvergunning geen voorschrift is verbonden waarmee de aanwezigheid ter plaatse in tijd wordt beperkt. Als de bedrijfsvoering dat vergt, mogen [appellant sub 2] en zijn gezinsleden al 365 dagen per jaar daar verblijven. Met de aangevraagde vergunning wordt slechts toegestaan dat dit ook los van de bedrijfsvoering kan. Bovendien staat het bestemmingsplan al toe dat er jaarrond recreatief verblijf plaatsvindt op het perceel, wat ook zou mogen in het gebouw dat nu als beheerderswoning wordt gebruikt. Om die redenen is er geen sprake van een intensivering van de bewoning. Verder stelt [appellant sub 2] dat het college niet heeft onderbouwd waarom de door het college aangenomen intensivering zou leiden tot meer verkeersbewegingen, verminderde privacy en meer geluidhinder en lichthinder en ook niet waarom deze gevolgen onaanvaardbaar zouden zijn.
14. De Afdeling stelt vast dat het college niet heeft onderbouwd waarom de permanente bewoning een intensivering van het gebruik meebrengt met meer verkeersbewegingen, verminderde privacy en meer geluidhinder en lichthinder bij omwonenden, en ook niet waarom deze gevolgen volgens het college onaanvaardbaar zijn. Daarbij wordt in ogenschouw genomen dat uit het besluit niet blijkt dat het college bij zijn afweging heeft betrokken dat het bestemmingsplan al toestaat dat het perceel jaarrond gebruikt wordt voor recreatief verblijf en ook niet dat het college acht heeft geslagen op de mate waarin de beheerderswoning nu al gebruikt mag worden. De enkele stelling op de zitting dat het inwilligen van de aanvraag leidt tot een ongewenste stapeling van functies - permanente bewoning en recreatie - is daarvoor onvoldoende.
Het betoog slaagt.
15. Het college heeft in de nieuwe besluiten ook overwogen dat het niet bevoegd is om op grond van artikel 4, aanhef en tiende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht van het bestemmingsplan af te wijken omdat de woning pas is opgericht in 2018. De Afdeling is met [appellant sub 2] van oordeel dat deze bepaling niet aan de orde is. Er is niet gevraagd om het gebruiken van een recreatiewoning voor permanente bewoning, maar om het in afwijking van het bestemmingsplan permanent bewonen van een beheerderswoning.
De Afdeling deelt ook het standpunt van [appellant sub 2] dat de overweging van het college dat zijn beleidsregels voor grondgebonden woningen in de weg staan aan verlening van de vergunning, de beslissing van het college niet kan dragen. Deze beleidsregels hebben alleen betrekking op daarin nader omschreven planologische afwijkingsmogelijkheden. De aanvraag die in deze zaak aan de orde is, valt daar niet onder. In de beleidsregels staat dat voor alle overige planologische afwijkingsmogelijkheden op grond van artikel 1.12 lid 1, onder a onder 2, Wabo in verbinding met artikel 4 bijlage II Bor deze beleidsregels niet van toepassing zijn en dat ad hoc zal worden beoordeeld of er toestemming wordt verleend om af te wijken van het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt.
- Conclusie besluiten 5 oktober 2021
16. De besluiten van 5 oktober 2021 zijn niet goed gemotiveerd. Deze besluiten worden daarom vernietigd.
Conclusie
17. De conclusie is dat de hoger beroepen van [appellant sub 2] en het college ongegrond zijn. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Dit betekent dat de rechtbank terecht de besluiten van 3 december 2019 heeft vernietigd en het college heeft opgedragen om nieuwe besluiten te nemen. De besluiten van 5 oktober 2021 die het college ter uitvoering van de uitspraak heeft genomen zijn niet goed gemotiveerd. Het beroep van [appellant sub 2] tegen deze besluiten is gegrond en de besluiten moeten worden vernietigd.
18. De Afdeling draagt het college op om opnieuw op de bezwaren tegen de van rechtswege verleende vergunning van 28 juni 2019 te beslissen en deze ongegrond te verklaren dan wel de van rechtswege verleende vergunning te heroverwegen en deze te herroepen en een andersluidende beslissing op de aanvraag te nemen.
19. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
20. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen de besluiten van 5 oktober 2021, kenmerken JZ20 / Z19.039998 / D211168477, JZ20 / Z19.040003 / D211168484, JZ20 / Z19.039986 / D211168450 en JZ20 / Z19.039988 / D211168458, gegrond;
III. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 5 oktober 2021;
IV. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] van in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college en de brieven van 5 oktober 2021 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.187,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
w.g. Jurgens
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Huijts
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
811