Uitspraak
202305594/1/R1.
Datum uitspraak: 17 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Zuidoostbeemster, gemeente Purmerend,
2. Stichting Behoud Waterland, Stichting Nekkerzoom en Stichting Beemstergroen, gevestigd te Broek in Waterland, gemeente Waterland, en Zuidoostbeemster, gemeente Purmerend, (hierna: de Stichtingen),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Purmerend,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Beemster 2012 - reparatie partiële herziening 2021" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en de Stichtingen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Caravanstalling Zuidoostbeemster heeft een schriftelijke reactie gegeven.
[appellant sub 1] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 18 maart 2024, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. van der Hoorn, rechtsbijstandverlener te Groningen, de Stichtingen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.J.W. Bult, mr. J.J.M. van Dijk en P.C.M. Smit, zijn verschenen. Verder is op de zitting Caravanstalling Zuidoostbeemster, vertegenwoordigd door mr. J.J. de Boer, advocaat te Hoorn, en [gemachtigden], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Algemene Inleiding
2. Bij besluit van 29 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Beemster 2012 - reparatie partiële herziening 2021" (hierna: het reparatieplan) vastgesteld. Aanleiding voor de vaststelling van het reparatieplan is de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:838.
De raad heeft met het reparatieplan beoogd een deel van de door de Afdeling geconstateerde gebreken in het bestemmingsplan "Buitengebied Beemster 2012 - partiële herziening 2021" van 26 oktober 2021 (hierna: het herzieningsplan) te herstellen. Volgens de raad voldoet het reparatieplan aan de opdrachten die de Afdeling heeft gegeven in haar uitspraak van 1 maart 2023. [appellant sub 1] en de Stichtingen kunnen zich om uiteenlopende redenen niet verenigen met het reparatieplan. Hun beroepen worden hierna afzonderlijk besproken.
Leeswijzer
3. De Afdeling zal eerst onder 5-11 ingaan op het beroep van [appellant sub 1]. Vervolgens zal de Afdeling onder 12-19 ingaan op het beroep van de Stichtingen.
Beoordelingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep van [appellant sub 1]
Inleiding
5. [appellant sub 1] woont aan de [locatie A] te Zuidoostbeemster. Hij vindt dat het reparatieplan niet voldoet aan de opdracht die de Afdeling heeft gegeven wat betreft de aanduiding "caravanstalling" op de opslagplaats die op het naburige perceel aan de [locatie B] ligt. Volgens [appellant sub 1] is namelijk onduidelijk op welke wijze het gebruik van de caravanstalling is toegestaan. Ook heeft de raad volgens hem niet voldoende gewicht toegekend aan zijn belangen.
Beroepsgronden die niet aan de orde kunnen komen
6. [appellant sub 1] betoogt dat het reparatieplan in strijd met de rechtszekerheid is vastgesteld, omdat in artikel 2.4.2 van de planregels niet is geregeld welk gebruik op de gronden met de aanduiding "caravanstalling" is toegestaan. Volgens [appellant sub 1] hadden in de planregels de volgende voorwaarden moeten worden gesteld aan het gebruik van de caravanstalling: geen buitenopslag, behoud agrarisch karakter, geen onevenredige verkeersaantrekking, geen wijziging stallingsgebouw, geen uitbreiding bedrijf en geen bedrijfsmatige verkoop.
[appellant sub 1] betoogt verder dat het reparatieplan in strijd met artikel 6.33, tweede lid, onder a, van de Omgevingsverordening NH2020 (hierna: de Omgevingsverordening) is vastgesteld, omdat het plan de kleinschaligheid van niet-agrarische bedrijfsfuncties onvoldoende waarborgt.
6.1. De raad heeft het besluit van 29 juni 2023 niet opnieuw met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb voorbereid. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting maar ook de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht, tenzij het nieuwe besluit de partij in een nadeliger positie brengt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:789, onder 5.
6.2. De Afdeling stelt vast dat het reparatieplan wat betreft bovenstaande aspecten niet is gewijzigd ten opzichte van het eerdere besluit tot vaststelling van het herzieningsplan van 26 oktober 2021. Om die reden had [appellant sub 1] deze beroepsgronden al in de procedure tegen het herzieningsplan naar voren kunnen brengen. Daarnaast brengt het reparatieplan [appellant sub 1] ten opzichte van het vorige besluit niet in een nadeliger positie. Gelet hierop kunnen deze nieuwe beroepsgronden niet meer aan de orde komen. De Afdeling zal deze beroepsgronden daarom niet bespreken.
Definitie "caravanstalling"
7. [appellant sub 1] betoogt dat de raad in het reparatieplan een onjuiste invulling heeft gegeven aan het begrip "caravanstalling". De definitie zoals die is opgenomen in artikel 1.3 van de planregels komt niet overeen met hoe het begrip in een eerder verleende omgevingsvergunning uit 2012 is gedefinieerd. Volgens [appellant sub 1] zijn in het reparatieplan ten onrechte oldtimers toegevoegd als objecten die in de caravanstalling mogen worden gestald, omdat deze niet vergelijkbaar zijn met caravans. Daarnaast had in de definitiebepaling een limitatieve opsomming moeten worden opgenomen van de objecten die in een caravanstalling mogen worden opgeslagen.
7.1. Artikel 1.3 van het reparatieplan luidt:
"Caravanstalling: een opslagplaats voor recreatieobjecten die niet langdurig vrij op de openbare weg geplaatst mogen worden; onder recreatieobjecten worden begrepen caravans en andere kampeer- en vervoersmiddelen, zoals campers, boten, vouwwagens en oldtimers;"
7.2. In de omgevingsvergunning van 23 juli 2012 is geen begripsomschrijving opgenomen van het begrip "caravanstalling". Wel kan uit de omgevingsvergunning worden afgeleid dat naast caravans, ook andere vergelijkbare objecten mogen worden opgeslagen zoals campers of boten. Uit de omgevingsvergunning volgt geen limitatieve opsomming aan te stallen objecten. Artikel 1.3 van het reparatieplan bevat evenmin een limitatieve opsomming van de objecten die ter plaatse van de aanduiding "caravanstalling" mogen worden opgeslagen. De Afdeling overweegt echter dat de definitie uit dat artikel daarmee niet onvoldoende duidelijk of bepaalbaar is. Uit het artikel volgt immers duidelijk dat het gaat om recreatieobjecten die niet langdurig vrij op de openbare weg mogen worden geplaatst. Vastgesteld wordt dat in artikel 1.3 van het reparatieplan, anders dan in de omgevingsvergunning, expliciet het stallen van oldtimers wordt toegestaan. Los van de vraag of het stallen van oldtimers in deze situatie ruimtelijk aanvaardbaar is, is dit op zichzelf niet rechtsonzeker. Hierna zal worden beoordeeld of het in het plan toegestane gebruik ruimtelijk aanvaardbaar is.
Het betoog slaagt niet.
Woon- en leefklimaat
8. [appellant sub 1] betoogt dat de raad niet tot de conclusie kon komen dat zijn belangen voldoende zijn gewaarborgd. Het verrichte onderzoek ziet namelijk uitsluitend op de geluidsbelasting en het aantal verkeersbewegingen afkomstig van de caravanstalling. Ten onrechte is geen rekening gehouden met de verkeersbewegingen van de andere activiteiten die op het terrein plaatsvinden, zoals de bedrijfsvoorraden die op het terrein worden gestald en de schapen die worden gehouden. Ten opzichte van de situatie in 2012 is het gebruik van het perceel geïntensiveerd. Volgens [appellant sub 1] vinden er soms 200 verkeersbewegingen per dag van en naar het perceel plaats. Het onderzoek van de raad geeft geen representatief beeld van de daadwerkelijke hoeveelheid verkeer. Ook is onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheid dat het perceel van [appellant sub 1] zich in agrarisch gebied bevindt. Op de zitting heeft [appellant sub 1] nader toegelicht dat hij hinder ervaart van het afslaande verkeer van de Nekkerweg naar het erf van de caravanstalling. Verder vreest hij voor een onevenredige toename van hinder van de caravanstalling, omdat het plan toestaat dat het ophalen en terugbrengen van caravans buiten de aanduiding "caravanstalling" mag plaatsvinden. Hierdoor kunnen caravans ook worden ontkoppeld op de inrit die naast zijn woning ligt.
8.1. In het door de Omgevingsdienst IJmond opgestelde rapport "Rapportage in het kader van Toezicht en handhaving" van 18 juli 2021 (hierna: het rapport), dat als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, zijn de resultaten van het onderzoek naar het aantal verkeersbewegingen en de geluidsbelasting van de caravanstalling vastgelegd.
In het rapport zijn in de periode tussen 15 juni en 16 juli 2021 gemiddeld 40 verkeersbewegingen per dag berekend op basis van gegevens van de bedrijfsvoering van de caravanstalling. Op één dag heeft een uitschieter van 76 verkeersbewegingen plaatsgevonden. Deze periode is volgens het rapport representatief, omdat dit een maand betreft waarin veel mensen op vakantie gaan. Vanwege de coronapandemie gingen die periode veel mensen op korte vakanties, waardoor caravans regelmatig gehaald en gebracht werden. Ook was het weer redelijk.
Verder volgt uit het rapport dat een geluidsmeting heeft plaatsgevonden overeenkomstig de methode als omschreven in de "Handleiding meten en rekenen industrielawaai" uit 1999. Op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt op de gevels van geluidgevoelige gebouwen in de periode tussen 07:00 uur en 19:00 uur een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, dit is het gemiddelde geluidsniveau over een bepaalde periode, van 50 dB(A) aanvaardbaar geacht, de zogeheten grenswaarde. Wat betreft het maximaal geluidsniveau, dit zijn de piekgeluiden, wordt een grenswaarde van 70 dB(A) aanvaardbaar geacht in de periode tussen 07:00 uur en 19:00 uur.
De geluidsmetingen hebben overdag plaatsgevonden, waarbij de grenswaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau niet werd overschreden. Het werd daarom niet nodig geacht om verdere correcties op het gemeten aantal dB(A) toe te passen. Wanneer dit wel zou worden gedaan, zou het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau flink lager uitvallen volgens het rapport. Tijdens de meting is ook geen overschrijding van de grenswaarde voor het maximaal geluidsniveau geconstateerd. Volgens het rapport is het niet aannemelijk dat de grenswaarden zullen worden overschreden, ook al zouden de door [appellant sub 1] gestelde 200 verkeersbewegingen plaatsvinden.
8.2. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich in de afweging niet heeft mogen baseren op de uitkomsten van het rapport. Er is geen aanleiding om eraan te twijfelen dat het aantal in aanmerking genomen verkeersbewegingen van en naar de caravanstalling representatief is. Bij het vaststellen van die verkeersintensiteit is van feitelijke gegevens uitgegaan en is voldoende toegelicht waarom deze methode over de gekozen periode een juist beeld geeft van de verkeersintensiteit ter plaatse. Dat het gebruik van het perceel ten opzichte van 2012 is geïntensiveerd, is voor de vaststelling van het aantal verkeersbewegingen niet relevant, omdat in het vastgestelde aantal verkeersbewegingen de door [appellant sub 1] genoemde ontwikkelingen zijn verdisconteerd. Verder heeft het rapport terecht geen rekening gehouden met de verkeersbewegingen als gevolg van de schapen die op het perceel worden gehouden. Dit gebruik is namelijk pas bij omgevingsvergunning van 18 oktober 2023 en dus na de vaststelling van het plan toegestaan. Hoewel in het rapport uitsluitend rekening is gehouden met verkeersbewegingen als gevolg van de caravanstalling en niet met verkeersbewegingen als gevolg van de opslag van bedrijfsvoorraden op het perceel, doet dit geen afbreuk aan het rapport. Immers, uit het rapport volgt dat al zou er sprake zijn van de door [appellant sub 1] gestelde hoeveelheid van 200 verkeersbewegingen van en naar het perceel, er geen overschrijding van de geluidsgrenswaarden optreedt. Ook is dit aantal verkeersbewegingen relatief gering, zodat de raad ervan uit heeft mogen gaan dat dit geen onaanvaardbare verkeersintensiteit is.
8.3. [appellant sub 1] heeft verder terecht gesteld dat het bijbehorende gebruik voor het halen en brengen van caravans buiten de aanduiding "caravanstalling" mag plaatsvinden. Gelet op de inrichting van het terrein acht de Afdeling echter aannemelijk dat de caravans in de regel niet op de inrit van het perceel zullen worden aan- en ontkoppeld. De inrit is ongeveer 20 m lang en ongeveer 6 m breed en leidt naar een groter parkeerterrein op het achtererf van het perceel. Gelet daarop zal het aan- en ontkoppelen doorgaans, zoals op de zitting ook door Caravanstalling Zuidoostbeemster is verklaard, op het achtererf plaatsvinden om daarmee de doorgang van de inrit niet te belemmeren. De raad heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat het aan- en ontkoppelen in deze situatie geen ernstige hinder voor [appellant sub 1] zal veroorzaken.
8.4. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich mede onder verwijzing naar het rapport op het standpunt mogen stellen dat ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is verzekerd.
Het betoog slaagt niet.
Stallen buiten aanduiding "caravanstalling"
9. [appellant sub 1] betoogt dat artikel 2.4.1, onder b, van het reparatieplan ten onrechte mogelijk maakt dat caravans en andere vervoersmiddelen buiten de gronden met de aanduiding "caravanstalling" worden gestald. Dit is in strijd met het gebruik dat destijds met het verlenen van de omgevingsvergunning is beoogd.
9.1. Artikel 2.4.1 van het reparatieplan luidt:
"Strijdig gebruik: Tot een gebruik van gronden en bouwwerken strijdig met de bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
[…]
b. […] uitgezonderd zijn caravanstallingen ter plaatse van de aanduiding "caravanstalling" en het daarbij behorende gebruik van de gronden buiten de aanduiding "caravanstelling" voor het ophalen en terugbrengen van caravans en andere kampeer- en vervoersmiddelen; […]"
9.2. Artikel 2.4.1, onder b, van de planregels dient zo te worden begrepen dat de gronden ter plaatse van de aanduiding "caravanstalling" en de omliggende gronden uitgezonderd zijn van het strijdige gebruik dat in dit artikellid vermeld staat. De zinsnede "het daarbij behorende gebruik van de gronden buiten de aanduiding "caravanstelling" heeft betrekking op het gebruik anders dan het stallen of opslaan van de vervoermiddelen, zoals het koppelen of ontkoppelen van caravans. Op grond daarvan wordt het stallen van caravans en andere kampeer- en vervoersmiddelen buiten de gronden met een desbetreffende aanduiding dus niet mogelijk gemaakt.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Voor [appellant sub 1] is deze uitspraak in zoverre een einduitspraak, zodat hiermee zijn procedure bij de Afdeling ten einde komt.
11. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Het beroep van de Stichtingen
Inleiding
12. De Stichtingen hebben onder meer de bescherming van het natuurlijk milieu en het landelijk karakter van de Beemster tot doel. Zij vinden dat de kernkwaliteiten van werelderfgoed Droogmakerij de Beemster niet voldoende zijn geborgd in het reparatieplan. Om die reden is volgens hen in het reparatieplan niet voldaan aan de opdracht die de Afdeling heeft gegeven.
13. De Afdeling zal eerst hieronder toelichten waartoe de uitspraak van 1 maart 2023 en de daarin gegeven opdracht strekte, voordat tot een inhoudelijke beoordeling van het betoog van de Stichtingen wordt overgegaan. De Afdeling kiest hier ook voor, omdat de raad een standpunt heeft ingenomen over de inhoud en uitleg van de uitspraak van 1 maart 2023.
Standpunt van de raad
14. De raad stelt naar aanleiding van de uitspraak van 1 maart 2023 dat de kernkwaliteiten die worden genoemd in het document "Beemster erven is WereldERFgoed, Ruimtelijk kwaliteitskader voor het Beemster erf" van 24 december 2010 (hierna: het ruimtelijk kwaliteitskader) niet gelijk te stellen zijn aan de kernkwaliteiten als bedoeld in de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie 2018 van de Provincie Noord-Holland. In het ruimtelijk kwaliteitskader zijn de resultaten van een ervenstudie opgenomen. Dit document dient als inspiratiedocument en is, in tegenstelling tot dat wat in de uitspraak van 1 maart 2023 is overwogen, geen geldend beleid.
14.1. De Afdeling stelt voorop dat de uitspraak van 1 maart 2023 een einduitspraak betreft. Deze uitspraak is bindend tussen partijen en van een rechterlijk oordeel in een einduitspraak kan niet worden teruggekomen in een vervolgprocedure met dezelfde partijen. Dit betekent voor deze beoordeling dat de Afdeling ervan uitgaat dat het ruimtelijk kwaliteitskader geldend beleid is, waarin de kernkwaliteiten van het werelderfgoed zijn uitgewerkt.
Uitleg van de opdracht van de Afdeling
15. De Stichtingen betogen dat de raad niet heeft voldaan aan de opdracht van de Afdeling in de uitspraak van 1 maart 2023. De raad heeft namelijk geen wijzigingen in de planregeling doorgevoerd, terwijl uit het dictum van die uitspraak volgt dat een eenduidige planregeling moet worden vastgesteld.
15.1. De raad stelt dat het ruimtelijk beleid ten aanzien van de Droogmakerij de Beemster, en daarmee de bescherming van de kernkwaliteiten van het werelderfgoed, is vastgelegd in het zogenoemde Des Beemstersbeleid uit 2012. Dit bestaat uit de Structuurvisie Beemstermaat van juni 2012 (hierna: de Structuurvisie), de Beemster Omgevingsnota van juli 2012 (hierna: de Omgevingsnota) en het herzieningsplan. De erfinrichtingsprincipes zijn, voor zover mogelijk, vertaald in planregels of op de verbeelding aangeduid. De regels die niet vertaald kunnen worden, zijn onderdeel van beleid in de Structuurvisie en de Omgevingsnota.
Gelet hierop is volgens de raad voldaan aan de opdracht van de Afdeling. De raad stelt dat uit overweging 24 van de uitspraak van 1 maart 2023 niet volgt dat een nieuwe planregeling hoefde te worden vastgesteld. Volgens de raad kon worden volstaan met een motivering waarin wordt toegelicht dat de kernkwaliteiten al voldoende zijn geborgd in het plan.
15.2. De Afdeling overweegt dat de opdracht uit het dictum, gelezen in samenhang met en met inachtneming van overweging 24 van de uitspraak, zo moet worden begrepen dat de raad inzichtelijk maakt hoe de instandhouding en versterking van de kernkwaliteiten van het Beemster erf, zoals vervat in het ruimtelijk kwaliteitskader, is gewaarborgd in het plan en op welke wijze is geregeld dat nieuwe activiteiten deze kernkwaliteiten niet zullen aantasten. De Afdeling heeft daarmee niet beoogd de raad op te dragen dat sowieso een gewijzigde planregeling wordt vastgesteld. De raad diende zo nodig daartoe over te gaan. Anders dan de Stichtingen betogen, maakt de enkele omstandigheid dat in het reparatieplan geen nieuwe planregeling is opgenomen niet dat niet aan de opdracht van de Afdeling is voldaan. Of de raad met de vaststelling van het reparatieplan heeft voldaan aan de opdracht van de Afdeling, zal hieronder worden beoordeeld.
Inhoudelijke beoordeling beroep
Planregeling niet-agrarische erven
16. De Stichtingen betogen dat de raad een ruimtelijk kwaliteitskader had moeten opstellen voor de niet-agrarische erven. Op dit moment richt het ruimtelijk kwaliteitskader zich alleen op de agrarische erven en geeft het geen eenduidig kwaliteitskader voor andersoortige erven. Volgens de Stichtingen is een ruimtelijk kwaliteitskader voor niet-agrarische erven van belang, omdat een grote hoeveelheid erven in het plangebied geen agrarische bestemming heeft.
16.1. De Afdeling overweegt dat de beoordeling van deze beroepsgrond buiten de omvang van deze procedure valt. De Afdeling heeft de raad opdracht gegeven inzichtelijk te maken hoe de instandhouding en versterking van de kernkwaliteiten van het Beemster erf, zoals vervat in het ruimtelijk kwaliteitskader, in het plan is gewaarborgd. Dit betekent dat de Afdeling zich in deze procedure niet zal uitlaten over de gebieden die niet binnen de werkingssfeer van het ruimtelijk kwaliteitskader vallen.
Het betoog slaagt niet.
Zijn met het reparatieplan de kernkwaliteiten voldoende geborgd?
17. De Stichtingen betogen dat het reparatieplan niet voldoet aan artikel 6.49 van de Omgevingsverordening. De kernkwaliteiten voor het Beemster erf zijn namelijk niet in de planregels en planverbeelding geborgd. De Stichtingen hebben hun beroepsgronden aan de hand van de kernkwaliteiten nader gespecificeerd.
17.1. Artikel 6.49 van de Omgevingsverordening luidt:
"1. De kernkwaliteiten van de erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde zijn uitgewerkt en geobjectiveerd in bijlage 7 en 7a bij de verordening.
2. Een ruimtelijk plan ter plaatse van het werkingsgebied Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde bevat regels gericht op de instandhouding of versterking van de kernkwaliteiten van de erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde.
3. Een ruimtelijk plan ter plaatse van het werkingsgebied Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde voorziet uitsluitend in nieuwe activiteiten die de kernkwaliteiten als bedoeld in het eerste lid niet aantasten.
[…]."
17.2. De raad heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat het plan conserverend van aard is en geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt. Met het plan is beoogd de huidige situatie in kaart te brengen en in de planverbeelding vast te leggen. Daarbij is elke wijziging ten opzichte van de planverbeelding een situatie waarin wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Voor elke afwijking van het bestemmingsplan is een maatwerkbeoordeling benodigd. Bij een dergelijke beoordeling wordt getoetst aan de kernkwaliteiten van het werelderfgoed. Deze kernkwaliteiten zijn onder meer uitgewerkt in het ruimtelijk kwaliteitskader. Voor de kernkwaliteiten uit het ruimtelijk kwaliteitskader zijn voorwaarden opgenomen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen "harde" voorwaarden, waaraan een erf moet voldoen, en "zachte" voorwaarden, die de gewenste situatie weergeven.
Volgens de raad wordt door het toekennen van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" aan het gehele plangebied de instandhouding van de kernkwaliteiten van de Beemster erven voldoende geborgd. De raad heeft op de zitting gewezen op de artikelen 27.2 en 27.3 uit het herzieningsplan. Uit deze artikelen volgt volgens de raad dat binnen het plangebied uitsluitend met inachtneming van de aanwezige cultuurhistorische waarden mag worden gebouwd.
17.3. Uit het ruimtelijk kwaliteitskader volgt dat bij een nieuw of veranderend erf wordt getoetst aan de harde randvoorwaarden en deze in de beoordeling als leidraad worden gebruikt. Aan die harde randvoorwaarden moet worden voldaan. Daarnaast wordt getoetst aan zachte randvoorwaarden. Deze dienen alleen als richtlijnen en inspiratie. In het ruimtelijk kwaliteitskader zijn voor onderstaande kernkwaliteiten de volgende harde randvoorwaarden gesteld:
- open en representatief voorerf (2): een onbebouwd voorerf tot aan de achtergevel van het hoofd(woon)gebouw;
- zonering in gebruik (3): driedeling in een representatieve tuinzone, een overgangszone en bedrijfszone met grotere bedrijfsgebouwen. Daarnaast een representatief woon(hoofd)gebouw in vooruitgeschoven positie;
- erfpad, brug, entreemarkering en bomenlaan (4): erfpad tot achter erfgrens met een doorzicht op het achterliggende landschap, markering entree met hek, poort en/of bomen, individuele toegangsbrug;
- afbakening erf (5): sloot gelegen volgens het Kopergravure-patroon, onbebouwde zone van minimaal 7,2 m vanaf insteek sloot, onbebouwde zone van minimaal 3,6 m vanaf insteek sloot.
- stolp (of woning) met pronkgevel (6): hoofdgebouw is vooruitgeschoven op het erf in het midden van de erfbreedte, in ieder geval minimaal 9 m van de zijdelingse perceelsgrenzen, maximale goothoogte 5,5 m, kap is verplicht, stolp of zadeldak met kaprichting haaks op de weg;
- kleine bijgebouwen direct achter de achtergevel (7): bijgebouwen en bedrijfsgebouwen staan achter het hoofdgebouw, nadere eisen over onder meer de hoogte van de kleine bij- en bedrijfsgebouwen;
- grote bedrijfsgebouwen op het achtererf (8): grote bij- en bedrijfsgebouwen worden achterin het erf geplaatst, nadere eisen over onder meer de hoogte van de grote bij- en bedrijfsgebouwen.
Voor de kernkwaliteiten mathematische organisatie (1) en boomgaard en solitaire bomen (9), zijn uitsluitend zachte randvoorwaarden opgenomen.
17.4. Vooropgesteld wordt dat uit het tweede lid van artikel 6.49 van de Omgevingsverordening volgt dat de raad voorziet in regels die gericht zijn op de instandhouding of versterking van de kernkwaliteiten. De raad hoeft dus niet te voorzien in regels die zijn gericht op zowel instandhouding als versterking van de kernkwaliteiten.
17.5. De Afdeling is van oordeel dat de situaties waarin wordt voldaan aan de harde en zachte randvoorwaarden voldoende in kaart zijn gebracht op de planverbeelding. De raad heeft namelijk toegelicht dat de bestaande inrichting van de percelen op de verbeelding is opgenomen. De raad heeft daarbij door middel van het opnemen van bouwvlakken en specifieke aanduidingen op de percelen de al aanwezige cultuurhistorische waarden vastgelegd. Op de zitting heeft de raad verder toegelicht dat daar waar de verbeelding afwijkt van de harde randvoorwaarden uit het ruimtelijk kwaliteitskader, sprake is van bestaande, legale situaties. Dat wat de Stichtingen op dit punt naar voren hebben gebracht, biedt geen concrete aanknopingspunten om aan de toelichting van de raad te twijfelen.
Het betoog van de Stichtingen slaagt in zoverre niet.
17.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt op welke wijze de instandhouding van situaties waarin wordt voldaan aan de harde randvoorwaarden uit het ruimtelijk kwaliteitskader is gewaarborgd in de planregels of hoe de planregels bevorderen dat aan die harde randvoorwaarden zal worden voldaan. Dat had wel gemoeten. De Afdeling zal dit hierna motiveren aan de hand van een aantal niet-limitatieve voorbeelden.
Zo is in het ruimtelijk kwaliteitskader het samenspel van erfpad, brug, entreemarkering en bomenlaan als kernkwaliteit opgenomen. Voor de erfpaden is in het ruimtelijk kwaliteitskader als harde randvoorwaarde opgenomen dat deze worden gemarkeerd met een hek of toegangspoort. Artikel 18.1, onder c, van het herzieningsplan bepaalt dat de voor de bestemming "Tuin" aangewezen gronden zijn bestemd voor erfpaden, ter plaatse van de aanduiding "pad". Het plan staat echter niet in de weg aan het verwijderen van reeds bestaande toegangspoorten. Daarmee is de instandhouding van de kernkwaliteit "erfpad, brug, entreemarkeringen en bomenlaan" niet in de planregels geborgd.
Verder bestaat een discrepantie tussen de definitie van het begrip "achtererfgebied" uit artikel 1.9 van het herzieningsplan en de definitie van dit begrip uit het ruimtelijk kwaliteitskader. In het ruimtelijk kwaliteitskader is voor de kernkwaliteit van een open en representatief voorerf als harde voorwaarde opgenomen dat het voorerf onbebouwd blijft tot de achtergevel. Hieruit kan worden afgeleid dat volgens het ruimtelijk kwaliteitskader het achtererfgebied achter de achtergevel van het hoofdgebouw gelegen is. Artikel 1.9 van het herzieningsplan definieert het achtererfgebied echter als het erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 meter achter de voorgevel en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen. Uit artikel 1.13 van het herzieningsplan volgt vervolgens dat het achtererfgebied in het plan als bebouwingsgebied wordt aangemerkt. Het plan staat daarmee bebouwing vóór de achtergevel van de hoofdgebouwen toe en doorkruist hiermee de harde randvoorwaarde van een onbebouwd voorerf.
Het ruimtelijk kwaliteitskader heeft daarnaast voor de kernkwaliteit "afbakening erf" als harde randvoorwaarde opgenomen dat de sloten in het plangebied overeenkomstig het zogeheten Kopergravure-patroon gelegen zijn. Artikel 3.2.1, onder h, van het herzieningsplan staat echter toe dat het historische slotenpatroon kan worden doorbroken ten gevolge van bedrijfsontwikkeling en dito verharding bij het zoeken naar compenserend water. In artikel 20.5.1 van het herzieningsplan is een vergunningplicht opgenomen voor het dempen van sloten. Uit artikel 20.5.3 volgt dat deze vergunning kan worden verleend als de cultuurhistorische waarden niet in onevenredige mate worden aangetast. De planregels maken hiermee een wijziging van de sloten die overeenkomstig het Kopergravure-patroon zijn aangelegd niet zonder meer onmogelijk, terwijl dit patroon op grond van het ruimtelijk kwaliteitskader in het geheel niet mag worden aangetast.
17.7. Over het standpunt van de raad dat door middel van de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" de instandhouding van de cultuurhistorische waarden op de erven is geborgd, overweegt de Afdeling als volgt. Vaststaat dat aan het gehele plangebied de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" is toegekend. De regels behorend bij deze dubbelbestemming zijn in artikel 27 van Pro het herzieningsplan opgenomen. Artikel 27.2 van het herzieningsplan bepaalt dat op de gronden met de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" mag worden gebouwd ten behoeve van de onderliggende bestemming met inachtneming van de aanwezige cultuurhistorische waarden. Hieruit volgt dat het plan nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt. In het plan is echter niet uitgewerkt wat onder aanwezige cultuurhistorische waarden wordt verstaan en onder welke omstandigheden in overeenstemming hiermee wordt gebouwd. Verder is in artikel 27.3, onder c, van het herzieningsplan als nadere eis opgenomen dat het bevoegd gezag voor de bouw van bouwwerken bij afwijking van de bouwregels kan eisen dat de kernkwaliteiten van onder meer UNESCO-werelderfgoed Droogmakerij de Beemster worden behouden en/of versterkt. In dit artikel wordt verwezen naar bijlage 4, die als bijlage bij de planregels is opgenomen, waarin algemene kenmerken van het Beemstergebied zijn omschreven. Deze planregel bevat echter geen verwijzing naar de kernkwaliteiten of de harde randvoorwaarden uit het ruimtelijk kwaliteitskader. Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze regels daarom onvoldoende duidelijk en handhaafbaar. De raad heeft daarmee de instandhouding of versterking van de kernkwaliteiten die in het ruimtelijk kwaliteitskader zijn omschreven onvoldoende gewaarborgd.
Tussenconclusie
17.8. Gelet op het voorgaande heeft de raad niet voldaan aan de opdracht van de Afdeling in de uitspraak van 1 maart 2023.
Het betoog slaagt.
Bestuurlijke lus
18. De Afdeling ziet in het voorgaande, ook in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding om de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb de gelegenheid te geven om de geconstateerde gebreken te herstellen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2021:1174, blijft op een gewijzigd of nieuw besluit het recht zoals dit gold vóór 1 januari 2024 van toepassing. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd besluit of een nieuw besluit niet opnieuw volledig te worden doorlopen.
De raad moet het in overweging 17.6 geconstateerde gebrek herstellen door, met inachtneming van wat in die overweging is overwogen, te onderbouwen op welke wijze de instandhouding of versterking van de kernkwaliteiten uit het ruimtelijk kwaliteitskader is geborgd in de planregels. De raad dient daarbij in ieder geval de instandhouding van situaties waarin wordt voldaan aan of versterking van de harde randvoorwaarden te borgen door middel van specifieke planregels, voor zover dat niet al door specifieke planregels is geborgd.
De raad moet het in overweging 17.7 geconstateerde gebrek herstellen door, met inachtneming van wat in die overweging is overwogen, de instandhouding van of versterking van de kernkwaliteiten die in het ruimtelijk kwaliteitskader zijn omschreven te borgen in de planregels over de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" op een wijze die voldoende concreet en handhaafbaar is. De raad dient daarbij een duidelijke verwijzing op te nemen naar de kernkwaliteiten die in het ruimtelijk kwaliteitskader zijn uitgewerkt.
19. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt de raad van de gemeente Purmerend in het kader van het beroep van Stichting Behoud Waterland, Stichting Nekkerzoom en Stichting Beemstergroep op om binnen zesentwintig weken na verzending van deze uitspraak:
- met inachtneming van wat onder 17.6 en 17.7 is overwogen de daarin omschreven gebreken in het besluit van 29 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Beemster 2012 - Reparatie partiële herziening 2021" te herstellen;
- de Afdeling en Stichting Behoud Waterland, Stichting Nekkerzoom en Stichting Beemstergroep de uitkomst mede te delen en het gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Van Driel Kluit
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
703-1049