Uitspraak
202202688/1/R4
Datum uitspraak: 10 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend in Utrecht,
appellant,
en
de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Johan Wagenaarkade 1-10 bis, Halve Maan-Zuid" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Stichting Woonin heeft een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 juli 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, ir. K.M.A. Hogenboezem, S. Bischoff en R. Gijsen, zijn verschenen. Verder is op de zitting Stichting Woonin, vertegenwoordigd door mr. A. Kamphuis, advocaat in Amsterdam, F. Ellenbroek MSc., [gemachtigde B], [gemachtigde C], [gemachtigde D] en [gemachtigde E], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 17 september 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plan voorziet in de ontwikkeling van 54 sociale woningen verdeeld over drie woonblokken aan de Johan Wagenaarkade in de wijk Halve Maan-Zuid in Utrecht. Op de planlocatie stonden twintig duplexwoningen, zogenoemde tijdelijk gesplitste eengezinswoningen. Stichting Woonin is de initiatiefnemer van het plan.
2.1. [appellant] woont aan de [locatie], op een afstand van, hemelsbreed, ongeveer 200 m van het plangebied. Hij is het vooral niet eens met het afsluiten van de Johan Wagenaarkade wat het gevolg is van het plan, en vreest verder voor nadelige gevolgen voor de kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving.
Indiener beroepschrift
3. In bijlage 2 bij het beroepschrift is een lijst met namen en handtekeningen van omwonenden weergegeven. Op de zitting is vastgesteld dat het beroep alleen door [appellant] is ingediend. De omwonenden die op de lijst met namen en handtekeningen staan, moeten worden begrepen als steunbetuigers en niet als mede-indieners van het beroepschrift.
Wijze van toetsen
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Participatie
5. [appellant] betoogt dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de inbreng van omwonenden. In het kader van de participatie zijn omwonenden alleen eenzijdig geïnformeerd over het plan en was er volgens hem geen ruimte voor inbreng.
5.1. De raad licht in het verweerschrift toe dat er verschillende informatieavonden en inhoudelijke thema-avonden met een klankbordgroep zijn georganiseerd. In mei 2018 is een eerste informatieavond voor alle bewoners van de wijk Halve Maan-Zuid georganiseerd waarin zij zijn geïnformeerd over de voorgenomen plannen. De bewoners zijn uitgenodigd om in een klankbordgroep input te leveren over de uitwerking van de plannen. Er hebben drie bijeenkomsten van de klankbordgroep plaatsgevonden. Daarna zijn de buurtbewoners in het voorjaar van 2019 uitgenodigd voor een bijeenkomst over de verkeerscirculatie. Van 3 juli 2020 tot 18 juli 2020 heeft een concept-bouwenvelop, met onder andere de stedenbouwkundige eisen voor het ontwerpplan, ter visie gelegen. Belangstellenden hebben gereageerd en naar aanleiding van deze reacties is het voorstel voor de verkeerscirculatie aangepast en opnieuw ter visie gelegd, zo stelt de raad.
5.2. De Afdeling overweegt dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Naast de wettelijke zienswijzeprocedure zijn er mogelijkheden tot inspraak en participatie geweest. Er zijn onder andere informatieavonden georganiseerd, er is een klankbordgroep opgericht en belangstellenden konden reageren op een concept-bouwenvelop. Met wat [appellant] heeft aangevoerd, heeft hij niet duidelijk gemaakt waarom daarmee geen reële participatie zou hebben plaatsgevonden.
Het betoog slaagt niet.
Verkeer
6. [appellant] betoogt dat de verkeerssituatie niet zorgvuldig en volledig onderzocht is. Hij wijst erop dat ten onrechte geen rekening is gehouden met andere plannen in de buurt, bijvoorbeeld het plan dat de verkeerssituatie op de Lessinglaan en de Joseph Haydnlaan zal veranderen. Verder voert [appellant] aan dat er ten onrechte van wordt uitgegaan dat de Catharina van Renneslaan het gehele uitgaande verkeer van de wijk Halve Maan-Zuid aankan. Door de afsluiting van een deel van de Johan Wagenaarkade ter hoogte van de planlocatie en door het realiseren van een knip ter hoogte van de Dafne Schippersbrug wordt het verkeer ontsloten via de Catharina van Renneslaan. Deze smalle straat is volgens [appellant] niet geschikt als ontsluitingsweg. Op de zitting is toegelicht dat ook zorgen bestaan over het kruisend fietsverkeer op de kruising Catharina van Renneslaan en Joseph Haydnlaan en in de Catharina van Renneslaan, vooral in de middag, wat volgens hem tot verkeersonveilige situaties leidt.
6.1. De raad heeft toegelicht dat onder andere de Johan Wagenaarkade door sluipverkeer wordt gebruikt tijdens de spitsuren. Aan een deel van de Johan Wagenaarkade is in dit plan de bestemming "Groen" toegekend, zodat een deel van deze straat wordt afgesloten voor autoverkeer. De raad merkt verder op dat de verkeersmaatregelen, zoals het realiseren van een knip bij de Dafne Schippersbrug en het verkeersplan, niet in deze procedure aan de orde kunnen komen.
De raad stelt zich op het standpunt dat het opheffen van een deel van de Johan Wagenaarkade niet zal leiden tot verkeersonveilige situaties of verkeersoverlast elders in de wijk. De raad neemt daarbij in aanmerking dat verkeerskundige maatregelen uitgevoerd zullen worden om sluipverkeer in de wijk te beperken. Zo is er een knip in de Johan Wagenaarkade ter hoogte van de Dafne Schippersbrug gemaakt, is de Johan Wagenaarkade ter plaatse van het plangebied al afgesloten en wordt de Johan Wagenaarkade tussen de Petristraat en de Evert Cornelislaan eenrichtingsverkeer. Hierdoor vermindert het aantal autobewegingen in de wijk. De raad erkent dat het aantal verkeersbewegingen in de Catharina van Renneslaan als wijkontsluitingsweg weliswaar zal toenemen maar heeft in het verweerschrift en op de zitting ook toegelicht dat die toename niet leidt tot een overschrijding van de maximaal wenselijke verkeersintensiteit van 1.000 voertuigen per dag. Bovendien verwerkt de Catharina van Renneslaan niet het uitgaande autoverkeer van de hele wijk. Het autoverkeer afkomstig uit het zuidelijke deel van de wijk verlaat de wijk via de Hendrika van Tussenbroeklaan. De raad heeft op de zitting desgevraagd ook geantwoord dat er tot dusver geen klachten zijn ontvangen over verkeersonveilige situaties door de al ruim een jaar geleden gerealiseerde aanpassingen van de verkeersinfrastructuur.
6.2. Naar aanleiding hiervan overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft ervoor gekozen om een deel van de Johan Wagenaarkade af te sluiten, om de woonblokken met de 54 woningen zo goed mogelijk stedenbouwkundig in te passen. De bestaande verharding van de weg wordt vervangen door groen, waardoor de woningen beter aansluiten op het park dat onderdeel uitmaakt van het Rondje Stadseiland, een recreatieve route langs het Amsterdam-Rijnkanaal en het Merwedekanaal. De verbeelding laat zien dat de bestaande verharding van de weg in het plan de bestemming "Groen" heeft gekregen. Een andere reden om de weg hier af te sluiten is dat het nodig is om, gelet op de behoefte aan sociale woningbouw, meer woningen mogelijk te maken en deze meer naar voren te plaatsen. De Afdeling overweegt dat de raad daarmee deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de afsluiting van de Johan Wagenaarkade nodig is.
Om doorrijdend verkeer te voorkomen en het autoverkeer in de wijk vrijwel uitsluitend te beperken tot woonverkeer, is er ook voor gekozen een knip aan te brengen in de weg onder de Dafne Schippersbrug. Er blijft dan in de wijk voornamelijk bestemmingsverkeer over en de Johan Wagenaarkade wordt niet meer gebruikt door sluipverkeer. Wel zorgt dit voor extra uitrijdend verkeer op de eenrichtingsstraat Catharina van Renneslaan. De raad heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat deze straat deze druk van maximaal 600 voertuigen per dag aankan omdat de indicatief maximaal wenselijke verkeersintensiteit voor deze straat 1.000 voertuigen per dag is. Het aantal voertuigbewegingen dat [appellant] noemt, 3.200 per dag, is niet realistisch omdat dit bij 250 woningen in de wijk zou neerkomen op meer dan tien voertuigbewegingen per woning de wijk uit. De Afdeling overweegt verder dat de extra voertuigbewegingen door de ontwikkeling van de 54 woningen geen invloed hebben op de verkeerssituatie op de Catharina van Renneslaan. Volgens paragraaf 4.2.1 van de plantoelichting en zoals ook op de zitting is toegelicht zullen deze extra voertuigen via de Hendrika van Tussenbroeklaan de wijk verlaten.
Wat betreft het fietsverkeer op de kruising Catharina van Renneslaan en Joseph Haydnlaan en in de Catharina van Renneslaan overweegt de Afdeling dat [appellant] deze verkeerssituatie op de zitting slechts in algemene zin naar voren heeft gebracht. Daarmee heeft hij, ook gelet op de mededeling van de verkeerskundige op de zitting dat de gemeente sinds de invoering van de gewijzigde verkeerssituatie geen klachten over verkeersonveilige situaties door kruisend fietsverkeer hebben bereikt, niet aannemelijk gemaakt dat zich hier als gevolg van het plan verkeersonveilige situaties voordoen. Over de verkeerssituatie op de Lessinglaan en Joseph Haydnlaan ten slotte moet nog besluitvorming plaatsvinden, die losstaat van dit bestemmingsplan en daarom buiten beschouwing blijft.
Het betoog slaagt niet.
Groene inpassing
7. [appellant] betoogt dat de groene inpassing van het plan niet voldoende is onderbouwd door de raad. Volgens hem is de groene inpassing die de raad voor ogen heeft niet mogelijk door de bestaande ondergrondse infrastructuur en riolering in dit gebied en de bereikbaarheid en opstelplaats voor hulpdiensten. Verder verdwijnt volgens [appellant] groen, zoals het bestaande groen achter de beoogde woningen en het bestaande groen aan de Hendrika van Tussenbroeklaan waar parkeerplaatsen worden aangelegd. Door bestaand groen te veranderen in grijs, namelijk parkeerplaatsen en wegen, wordt volgens [appellant] in strijd met de Nationale Omgevingsvisie (hierna: NOVI) en de provinciale Omgevingsvisie gehandeld. Per saldo is er maar een heel beperkte uitbreiding aan groen, terwijl de toevoeging van groen belangrijk wordt gevonden.
7.1. De raad heeft toegelicht dat de gronden met de bestemming "Groen" worden uitgebreid ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan "Actualisering 2015, Oog in Al en Lunetten". De nieuwe woningen zullen direct aan gronden met deze bestemming grenzen. Het plan draagt volgens de raad bij aan de realisering van een aantrekkelijke recreatieve, ecologische en groene parkzone langs het Amsterdam-Rijnkanaal, zoals vastgelegd in het gemeentelijke Ontwikkelingskader Parkzone Amsterdam-Rijnkanaal. Hierin staat de wens om het gebied tussen het Amsterdam-Rijnkanaal en de woningen als groene parkzone in te richten. De raad stelt zich op het standpunt dat er geen strijd is met de NOVI of de provinciale Omgevingsvisie. Er worden 23 bomen gekapt, maar in de verleende omgevingsvergunning voor de bouw van de woningen en het kappen van de bomen is als voorschrift opgenomen dat binnen drie jaar 26 bomen in het plangebied zullen worden herplant.
7.2. De Afdeling stelt voorop dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan rijks- en/of provinciaal beleid is gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, wat betekent dat dit beleid in de belangenafweging betrokken dient te worden. In de plantoelichting is in paragraaf 2.1 het rijksbeleid genoemd en in paragraaf 2.2.1 het provinciaal beleid en er is uiteengezet dat het plan in overeenstemming is met dit rijks- en provinciaal beleid. Dat een aantal bomen wordt gekapt ten behoeve van de aanleg van parkeerplaatsen, maakt niet dat er strijd is met de NOVI en de provinciale Omgevingsvisie. [appellant] heeft die gestelde strijdigheid ook niet verder toegelicht. Er komen meer bomen terug. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het beleid niet in de belangenafweging heeft betrokken.
De Afdeling overweegt verder dat de raad voldoende rekening heeft gehouden met een groene inpassing van het plangebied. Hierbij betrekt de Afdeling dat aan de gronden rondom de woningen grotendeels de bestemmingen "Groen" en "Tuin - 1" zijn toegekend. Verder staat in paragraaf 4.2.2 van de plantoelichting dat de beoogde bouwblokken met hagen worden omsloten en dat in de binnentuin en het park enkele grote bestaande bomen blijven behouden. Dat er per saldo slechts 50 m2 aan extra groen komt, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt, ook niet nadat op de zitting door Stichting Woonin is toegelicht dat veel meer, namelijk ongeveer 600 m2, aan groen wordt toegevoegd door het plan.
Over de stelling van [appellant] dat realisering van de groene inpassing niet mogelijk is door de aanwezigheid van ondergrondse infrastructuur, overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting staat dat in bijlage 17 de aanwezige kabels en leidingen in het plangebied inzichtelijk zijn gemaakt via een Klic-melding. Volgens deze melding liggen er volgens de raad geen belangrijke kabels en leidingen in het plangebied. Er liggen alleen nutsaansluitingen van de percelen. Deze kabels en leidingen geven geen aanleiding voor het oordeel dat de groene inpassing niet mogelijk is. Ditzelfde geldt voor de opstelplaats voor hulpdiensten. Niet valt in te zien dat zo nodig niet op een andere plek een opstelplaats kan worden aangelegd.
Het betoog slaagt niet.
Cultuurhistorische waarde
8. [appellant] betoogt dat het plan leidt tot een aantasting van de cultuurhistorische waarde van de wijk Halve Maan-Zuid. Hij betrekt hierbij dat drie woonblokken met cultuurhistorische waarde zijn gesloopt, die ook gerenoveerd hadden kunnen worden.
8.1. In paragraaf 7.4 van de plantoelichting staat dat de wijk Halve Maan, waar ook de woning van [appellant] in ligt, door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE) is aangemerkt als cultuurhistorisch waardevol. De wijk vertegenwoordigt een belangrijke stedenbouwkundige waarde en is beeldbepalend. De raad heeft toegelicht dat de RCE de wijk heeft ingedeeld in het gebiedstype naoorlogse woonwijken oftewel planmatig opgezette uitbreidingswijken. De RCE wil ervoor zorgen dat de unieke eigenschappen en kwaliteiten van de wederopbouwgebieden ook in de toekomst herkenbaar blijven en als cultureel erfgoed een belangrijke rol spelen in de ruimtelijke ordening. Uit de kernkwaliteitenkaart, waarop de 30 wederopbouwgebieden zijn getoond die van nationaal belang zijn door hun cultuurhistorische waarde, blijkt volgens de raad dat de kernkwaliteiten van de wijk Halve Maan betrekking hebben op de naoorlogse invulling van een vooroorlogs stedenbouwkundig plan. Dit omvat gevarieerde bebouwing in een traditionele stedenbouwkundige opzet met hoofdstructuren en zichtlijnen, evenals bijzondere functies in een groene omgeving. De raad stelt zich op het standpunt dat er veel aandacht is besteed aan een goede inpassing van de nieuwbouw in het gebied. Volgens de Atlas van de Wederopbouw, opgesteld door de RCE, is de architectuur in deze wijk divers en maakt dit de wijk tot een gevarieerde tuinwijk. Ook heeft de Commissie Welstand en Monumenten een positief advies uitgebracht over het ontwerpplan, zo stelt de raad. De gesloopte drie woonblokken hadden volgens de raad geen cultuurhistorische waarde.
8.2. Naar het oordeel van de Afdeling kon de raad zich op het standpunt stellen dat het plan vanuit cultuurhistorisch oogpunt aanvaardbaar is. Daartoe neemt de Afdeling in aanmerking dat in paragraaf 7.4 van de plantoelichting staat dat de uitstraling zo veel mogelijk wordt behouden. Dit gebeurt door de hagen die rondom de gebouwen aanwezig waren, zowel in de binnentuin als aan de openbare ruimte, voort te zetten aan de buitenzijde van de nieuw te bouwen woonblokken. Dit zorgt voor zo veel mogelijk eenheid. De Afdeling overweegt verder dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de sloop van de drie woonblokken de cultuurhistorische waarde van de wijk heeft aangetast, zoals de raad ook heeft toegelicht. De sloop is ook geen gevolg van het bestemmingsplan. Aan de woningen was bovendien op zichzelf geen cultuurhistorische waarde toegekend. Het bestemmingsplan bepaalt verder niet de uiterlijke verschijningsvorm van de nieuwe woningen. Dat het bestemmingsplan op andere wijze de cultuurhistorische waarde van de wijk aantast, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt.
Het betoog slaagt niet.
Bestemming "Waterstaat - Waterkering"
9. [appellant] betoogt dat ten onrechte de bestemming "Wonen" is toegekend aan de gronden waar deels de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering" op rust.
9.1. Op de gronden met de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering" is, op grond van artikel 8.2 van de planregels de bouw van woningen niet direct toegestaan, omdat alleen passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde gerealiseerd mogen worden. Op grond van artikel 8.3 kan hiervan worden afgeweken, mits advies is gevraagd aan de beheerder van de waterkering. In de plantoelichting staat dat een watertoets is uitgevoerd. Deze is als bijlage 15 bij de plantoelichting gevoegd. Daarin staat dat er in een voorfase een notitie is opgesteld na contact tussen de gemeente, de initiatiefnemer en Rijkswaterstaat, waarin de randvoorwaarden voor nieuwbouw in relatie tot de waterkering zijn beschreven. Deze randvoorwaarden zijn ook in de watertoets opgenomen. De woningen komen niet in de kernzone en slechts voor een deel in de beschermingszone. Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende gewaarborgd dat de woningbouw gerealiseerd kan worden met instandhouding van de functie van de waterkering. De raad mocht daarom de bestemming "Wonen" aan de gronden met deels de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering" toekennen.
Het betoog slaagt niet.
Archeologische waarden, geluid- en geurhinder en luchtkwaliteit
10. [appellant] heeft verder beroepsgronden aangevoerd over de aantasting van archeologische waarden, geluidhinder door piekgeluiden van omliggende bedrijven, schepen in het Amsterdam-Rijnkanaal en warmte- en koudeopslag ten behoeve van de nieuwe woningen, geurhinder van het bedrijf KWS Infra Amsterdam - Utrecht en de luchtkwaliteit ter plaatse van de voorziene woningen.
10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden.
10.2. Het gaat hier om normen uit de Verordening op de Archeologische Monumentenzorg en het bestemmingsplan die strekken tot behoud en bescherming van archeologische waarden. De enkele omstandigheid dat [appellant] eigenaar is van een perceel op een afstand van hemelsbreed 200 m van de voorziene woningen betekent nog niet dat hij in rechte kan opkomen voor het algemene belang van de bescherming van archeologische waarden zoals geregeld in de Verordening op de Archeologische Monumentenzorg en het bestemmingsplan. Het gaat hier verder om specifieke en algemene normen die niet strekken tot bescherming van het belang van [appellant], maar tot de bescherming van de belangen van de toekomstige bewoners van de nieuwe woningen en direct omwonenden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het besluit van 10 maart 2022 op grond van de hier bedoelde beroepsgronden. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgronden.
Conclusie
11. Het beroep is ongegrond.
12. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
w.g. Minderhoud
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Bechinka
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024
371-1077