Uitspraak
202202459/2/R3
Datum uitspraak: 3 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Emmanuel (hierna: de stichting), gevestigd in Deventer,
appellante,
en
de raad van de gemeente Deventer,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4054, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 16 februari 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oranjekwartier" te herstellen.
De raad heeft bij besluit van 20 december 2023 het bestemmingsplan "Oranjekwartier" gewijzigd vastgesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de stichting een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld.
De raad heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 24 juni 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Het besluit van 16 februari 2022
2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 7.3 geoordeeld dat de raad met de geciteerde passage uit paragraaf 4.3.2 van de plantoelichting en het opnemen van de voorwaardelijke verplichting in artikel 15.3 van de planregels niet voldoende heeft onderzocht en niet draagkrachtig heeft gemotiveerd dat in de tuinen bij de voorziene woningen sprake zal zijn van een aanvaardbare geluidbelasting. De motivering dat en waarom de geluidbelasting aanvaardbaar zal zijn en de voorwaardelijke verplichting hebben alleen betrekking op de geluidbelasting op de gevels van en in de woningen. Het bestreden besluit is daarom in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
3. Onder 7.6 en 7.7 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling vastgesteld dat de raad zich op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan, omdat hij tegemoet wil komen aan de bezwaren van de stichting over het geluid in de tuinen en over de vergunningvrije bouwmogelijkheden in de tuinen door een combinatie van het opleggen van een maatwerkvoorschrift voor de kerk en het opnemen van een andere voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan. Omdat niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is het bestreden besluit ook op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en dus in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
4. Gelet hierop is het beroep van de stichting tegen het besluit van 16 februari 2022 gegrond. Dat besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Awb te worden vernietigd, voor zover dit betreft de vaststelling van de plandelen met de enkelbestemming "Wonen-Oranjekwartier" en de enkelbestemming "Bouwregel -16" op de gronden ten westen en zuidwesten van de Emmanuelkerk op het perceel Julianastraat 93. De te vernietigen plandelen zijn aangeduid op kaart 1 in bijlage 1 bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
5. De Afdeling heeft de raad in de tussenuitspraak opgedragen om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen de daarin omschreven gebreken te herstellen en een gewijzigd of nieuw besluit te nemen en de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Het besluit van 20 december 2023
6. Bij besluit van 20 december 2023 heeft de raad zoals gezegd het bestemmingsplan "Oranjekwartier" gewijzigd vastgesteld. In paragraaf 1.3 van de plantoelichting is beschreven dat het om de volgende wijzigingen gaat:
"Geluidschermen
Op de verbeelding is op een tweetal kavels de aanduiding 'geluidscherm' opgenomen. Op deze locatie is het verlenen van een omgevingsvergunning voor de woningen en het gebruiken van de woningen gekoppeld aan de verplichting om een geluidscherm te realiseren. Deze voorwaardelijke verplichtingen zijn opgenomen in de planregels in artikel 12.4 onder b en in artikel 15.4 onder b.
Door het realiseren van deze geluidschermen wordt voor één kavel het geluidniveau op de gevel van de begane grond teruggebracht naar 50 dB(A) overdag, waardoor hiervoor geen maatwerkvoorschrift nodig is. Voor een andere kavel geldt dat de overschrijding van het geluidniveau wordt beperkt.
Door het plaatsen van de geluidschermen wordt het woon- en leefklimaat in de tuinen verbeterd.
Geluidwerende voorziening
Op de verbeelding is de aanduiding 'geluidwerende voorziening' opgenomen. Op deze locatie is het verlenen van een omgevingsvergunning voor de woningen en het gebruiken van de woningen gekoppeld aan de verplichting om een geluidwerende voorziening te realiseren voor de te openen geveldelen (zoals ramen) van de geluidsgevoelige ruimten dan wel verblijfsruimten (zoals slaapkamers) op de tweede en hogere bouwlagen. Deze voorwaardelijke verplichtingen zijn opgenomen in de planregels in artikel 12.4 onder a en in artikel 15.4 onder a.
Door het realiseren van deze geluidwerende voorzieningen wordt het geluidniveau op de gevel teruggebracht tot 50 dB(A) in de avondperiode.
Vergunningvrij bouwen
In de planregels is de voorwaardelijke verplichting over geluid die was opgenomen in de bouwregel-16 ook opgenomen als regel binnen de bestemming Wonen-Oranjekwartier.
Met de voorwaardelijke verplichting wordt geregeld dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau binnen geluidsgevoelige ruimten dan wel verblijfsruimten van een woning in de dagperiode niet meer bedraagt dan 35 dB(A) en in de avondperiode niet meer bedraagt dan 30 dB(A).
Omdat de verplichting eerder alleen was opgenomen als bouwregel, hoefde hier voor vergunningsvrije bouwwerken niet aan getoetst te worden. Door de regel nu op te nemen als gebruiksregel en te koppelen aan het gebruik van bouwwerken, zullen ook vergunningvrije bouwwerken zoals aanbouwen aan de woning moeten voldoen aan deze verplichting. Deze voorwaardelijke verplichting is opgenomen in de planregels in artikel 12.3.
Tekstuele aanpassing voorwaardelijke verplichting artikel 15.3
[…]
Aangezien het bestemmingsplan gewijzigd wordt vastgesteld, is er aanleiding gezien om de formulering van deze regel aan te passen. De nieuwe formulering luidt:
"Een omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen ter plaatse van de aanduiding 'voorwaardelijke verplichting geluid', wordt slechts verleend als het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau binnen geluidsgevoelige ruimten dan wel verblijfsruimten van een woning in de dagperiode niet meer bedraagt dan 35 dB(A) en in de avondperiode niet meer bedraagt dan 30 dB(A)."
Met deze nieuwe formulering wordt verwezen naar een aanduiding op de verbeelding, waardoor het duidelijker is welke woningen het betreft. Het gaat over alle woningen in de nabijheid van de kerk. Ook is de verwijzing naar een akoestisch onderzoek niet meer opgenomen. Deze verwijzing naar een akoestisch onderzoek is ook niet opgenomen binnen de formulering van de voorwaardelijke verplichting in artikel 12.3. Er is gekozen om de formulering van deze twee regels vergelijkbaar met elkaar te houden."
7. De relevante planregels van het op 20 december 2023 gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan zijn opgenomen in bijlage 2 bij deze uitspraak. Ook die bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
8. Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
"Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
Op grond van deze bepaling heeft het beroep van de stichting van rechtswege ook betrekking op het besluit van 20 december 2023.
9. De stichting kan zich niet verenigen met het gewijzigd vastgestelde plan, omdat het plan volgens haar onvoldoende waarborgt dat geluidhinder bij woningen en andere gevoelige functies wordt voorkomen en dat de stichting duurzaam en onder aanvaardbare voorwaarden haar activiteiten kan uitoefenen.
Geluidbelasting in de tuinen
10. De stichting betoogt dat de nieuwe planregeling voor het geluidsscherm onvoldoende waarborgen biedt om geluidhinder in de tuinen te voorkomen. Zij voert aan dat op de verbeelding de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding-geluidsscherm" ten onrechte niet doorloopt tot de perceelsgrens van de naastliggende woning (nr. 16). De stichting voert daarnaast aan dat in de planregels ten onrechte geen definitie is opgenomen van ‘geluidsscherm’. Daardoor is niet vastgelegd dat dit een geluidsscherm moet zijn dat reflecterend en kier- en naaddicht (gesloten) is, en een minimale massa van 10 kg/m2 en een hoogte van 1,8 meter heeft. Daarvan is bij de berekeningen in de Samenvattende notitie inpasbaarheid geluid van Alcedo van 13 juni 2023, bijlage 15 bij plantoelichting (hierna: notitie van 13 juni 2023) wel uitgegaan. De definitie van "geluidwerende voorziening" biedt geen zekerheid. Er mogen volgens de stichting ook geen deuren in het geluidsscherm aanwezig zijn. Verder is een geluidsscherm volgens de stichting ten onrechte niet vermeld in artikel 12.1 van de planregels en is in artikel 12.5.2 niet bepaald dat het geluidsscherm niet mag worden aangetast. In de koopakte van de woningen op nr. 17 en 18 moet de inhoud van artikel 12.4 van de planregels ook worden opgenomen, aldus de stichting.
Verder betoogt de stichting dat onduidelijk is of de artikelen 12.3 en 15.3 van de planregels voldoende waarborgen bieden om geluidhinder in de tuinen te voorkomen, omdat daarin niet is verwezen naar de definitie in artikel 1.34 van de planregels. In die definitie van geluidgevoelige objecten staat weliswaar dat terreinen daar ook onder vallen, maar omdat de verwijzing ontbreekt is niet duidelijk of de tuinen beschermd worden door wat in 12.3 en 15.3 is bepaald.
Tot slot wijst de stichting erop dat in het geluidonderzoek en bij het formuleren van de planregels is uitgegaan van geluid dat met versterkte muziek gemaakt wordt, terwijl tijdens de eredienst ook stemgeluid en gezang te horen zal zijn en onversterkte muziek gemaakt zal worden.
10.1. De raad stelt dat de breedte van de kavels 17 en 18 samen ongeveer 12,5 meter is en dat de breedte van de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding-geluidsscherm" op de verbeelding daarmee overeenkomt. Voor zover de stichting is afgegaan op figuur 1 uit de notitie van 13 juni 2023 is die niet bindend, maar de planverbeelding wel, aldus de raad.
10.2. De stichting bevestigt in het nadere stuk dat zij bij het formuleren van deze beroepsgrond is uitgegaan van figuur 1 uit de notitie van 13 juni 2023. Naar het oordeel van de Afdeling stelt de raad terecht dat de bouwaanduiding op de verbeelding de bindende regeling is en dat die dus moet worden getoetst. De stichting voert niet aan dat de bouwaanduiding op de verbeelding ontoereikend is. Het betoog slaagt daarom niet.
10.3. De raad stelt dat in de artikelen 12.4 en 15.4 van de planregels is opgenomen dat er een gesloten geluidsscherm met een hoogte van minimaal 1,80 meter en een massa van minimaal 10 kg per m2 moet worden aangebracht en in stand worden gehouden. Met "gesloten" wordt in dit geval een naad- en kierdichte voorziening bedoeld. Een poort is een potentieel geluidlek, maar dat betekent volgens de raad niet dat er in het geheel geen poort kan komen. Een geluidlek kan voorkomen worden als de poort voorzien wordt van een goede aanslag en aan de onderzijde een opening heeft van maximaal 10 cm, waarbij de raad verwijst naar de Richtlijnen geluidbeperkende constructies langs wegen (GCW-2012).
De raad licht toe waarom in de planregels niet is vastgelegd dat het geluidscherm ‘reflecterend’ moet zijn. In het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een reflecterend of hard scherm, omdat daarmee een worst-case-berekening is gemaakt. Een ‘absorberend’ of ‘zacht’ scherm geeft een gunstiger effect en mag daarom ook worden toegepast.
De begripsbepaling van "geluidwerende voorziening" is volgens de raad meeromvattend dan alleen een geluidscherm en kan ook een voorzetraam, suskast of andere voorziening ten behoeve van de wering van geluid zijn. Er is in de planregels geen definitie van "geluidsscherm" opgenomen, omdat daarover geen onduidelijkheid kan bestaan. In artikel 12.4, onder b, en artikel 15.4, onder b, van de planregels is immers al opgenomen dat een geluidsscherm aan bepaalde eisen moet voldoen en dat is voldoende.
10.3.1. De stichting brengt in het nadere stuk naar voren dat zij de toelichting van de raad over wat wordt bedoeld met "gesloten" en dat een poort onder bepaalde voorwaarden is toegestaan waardevol acht, maar vindt dat dit in de planregels verankerd had moeten worden. Voor de stichting onderstreept de uitleg die de raad in het verweerschrift moest geven, dat een definitie van het begrip "geluidsscherm" opgenomen had moeten worden. De stichting plaatst een kanttekening bij de verwijzing van de raad naar de Richtlijnen geluidbeperkende constructies langs wegen, omdat die op deze situatie niet van toepassing zijn. Het gaat bij die Richtlijnen om schermen van enkele honderden meters met hier en daar een doorgang. Hier ligt het anders. Daarnaast is er in het akoestisch onderzoek volgens de stichting geen rekening mee gehouden dat er een poort in het geluidsscherm komt.
Daarnaast voert de stichting aan dat een absorberend scherm voorgeschreven had moeten worden in de planregels, omdat dat kennelijk leidt tot een gunstiger woon- en leefklimaat.
10.3.2. Het klopt dat artikel 1 van Pro de planregels geen definitie bevat van "geluidsscherm". In artikel 12.4, onder b, van de planregels is echter bepaald dat het gebruik van de woningen op de gronden met de aanduiding "geluidwerende voorziening" alleen is toegestaan als ter plaatse van de aanduiding "geluidsscherm", een gesloten geluidscherm met een hoogte van minimaal 1,80 m en een massa van minimaal 10 kg per m2 is aangebracht en in stand wordt gehouden. Een omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen ter plaatse van de aanduiding "geluidwerende voorziening" wordt alleen verleend als ter plaatse van de aanduiding "geluidsscherm" een gesloten geluidscherm met een hoogte van minimaal 1,80 m en een massa van minimaal 10 kg per m2 wordt aangebracht en in stand wordt gehouden (artikel 15.4, onder b). Met die bepalingen is naar het oordeel van de Afdeling gewaarborgd dat er op de gronden met de aanduiding "geluidsscherm" een geluidscherm komt, dat het geluidscherm gesloten moet zijn en dat het geluidscherm een minimale hoogte van 1,80 m en een minimale massa van 10 kg per m2 moet hebben. Woningen op de gronden met de aanduiding "geluidwerende voorziening" kunnen tenslotte niet worden gebruikt, en de omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen op die gronden kan niet worden verleend, als niet aan die voorwaarden wordt voldaan.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de term "gesloten" nader omschreven had moeten worden in de planregels. Het is duidelijk dat hiermee een naad- en kierdichte voorziening is bedoeld, zoals de raad stelt in het verweerschrift. Uit de notitie van 13 juni 2023 (p. 4) blijkt ook dat met een naad- en kierdichte voorziening is gerekend. Wat betreft de mogelijkheid om hierin een poort aanwezig te hebben, ziet de Afdeling in wat de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat de uitleg van de raad tekort schiet. De raad heeft toegelicht dat een geluidlek kan worden voorkomen als de poort voorzien wordt van een goede aanslag en aan de onderzijde een opening heeft van maximaal 10 cm. De Afdeling vat dit zo op dat dan nog steeds sprake is van een gesloten geluidsscherm. Bij de toetsing van de aanvraag om een omgevingsvergunning zal worden beoordeeld of het geluidsscherm voldoet aan de voorwaarde dat het "gesloten" is en dus ook of een eventuele poort daaraan voldoet. Daardoor is de geslotenheid van het geluidsscherm voldoende gewaarborgd en is een nadere planregeling daarvoor niet nodig. Omdat in de planregels en in de plantoelichting geen verwijzing naar de Richtlijnen geluidbeperkende constructies langs wegen is opgenomen laat de Afdeling buiten beschouwing wat daarover naar voren is gebracht.
Ook ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat in de planregels een "absorberend" geluidsscherm voorgeschreven had moeten worden. Zoals de raad heeft toegelicht is in de notitie van 13 juni 2023 uitgegaan van reflecterende schermen. Dat is gedaan om een worst-case-berekening van de geluidbelasting te maken. Reflecterende geluidsschermen hebben een positief effect op het geluidniveau in de tuinen, zo blijkt ook uit de notitie Aanvullende berekeningen geluid effect tuinafscherming van Alcedo van 14 september 2022 (hierna: notitie van 14 september 2022). Dat absorberende geluidsschermen een nog beter positief effect zouden hebben, betekent niet dat de raad dat type geluidsschermen verplicht had moeten stellen. Het staat een initiatiefnemer wel vrij om daarvoor te kiezen. Maar ook als die daarvoor niet kiest, is een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de tuinen gewaarborgd. De Afdeling acht de in de artikelen 12.4, onder b, en 15.4, onder b, van de planregels opgenomen voorwaarden waaraan een geluidsscherm moet voldoen toereikend. Het betoog slaagt niet.
10.4. De raad stelt dat een geluidsscherm en de geluidwerende voorzieningen onderdeel zijn van en ten dienste staan van de functie wonen. Het is volgens de raad niet nodig om de voorzieningen apart te benoemen in artikel 12.1 van de planregels.
Die uitleg is juist. In artikel 12.1 staat dat op de gronden met de functie "Wonen-Oranjekwartier" onder andere het wonen is toegestaan, "met de daarbij behorende voorzieningen". Een geluidsscherm is gelet op de specifieke planregels die daarover gaan, zoals artikel 12.4, onder b, een bij het wonen behorende voorziening. De raad heeft zich daarom naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat het specifiek noemen van een geluidsscherm of andere geluidwerende voorzieningen in artikel 12.1 van de planregels niet nodig is. Het betoog slaagt niet.
10.5. De raad stelt verder dat met de afwijkingsmogelijkheid voor zorgwoningen uit artikel 12.5.1 van de planregels niet kan worden afgeweken van de artikelen 12.3 en 12.4. Dat betekent dat ook bij zorgwoningen aan die bepalingen voldaan moet worden.
Ook dat is juist. Artikel 12.5.1 van de planregels bevat een afwijkingsmogelijkheid van artikel 12.1 onder b om gebruik ten behoeve van zorgwoningen mogelijk te maken, en geen mogelijkheid om af te wijken van artikel 12.3 of 12.4. Het betoog slaagt daarom niet.
10.6. De raad stelt dat een koopakte geen onderdeel is van het bestemmingsplan en van deze procedure. Wel is het zo dat de eerste eigenaar, maar ook opvolgende eigenaren altijd moeten voldoen aan de planregels. Omdat de instandhouding van geluidwerende voorzieningen in de planregels is vastgelegd, is het niet nodig om dit daarnaast ook privaatrechtelijk vast te leggen, aldus de raad.
Het is juist dat de instandhouding van geluidwerende voorzieningen, waaronder ook een geluidsscherm, in de planregels is geregeld. Dat is gebeurd in artikel 12.4, onder a en b, en in artikel 15.4, onder b. Het is duidelijk dat kopers en ook opvolgende eigenaren daaraan gebonden zijn. Of dit daarnaast ook privaatrechtelijk wordt geregeld is een kwestie waarover de Afdeling niet kan oordelen in de bestuursrechtelijke procedure over het bestemmingsplan.
10.7. De raad stelt dat in artikel 1.34 van de planregels wordt verwezen naar de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder. Met geluidgevoelige terreinen worden terreinen bedoeld zoals ligplaatsen voor woonschepen of woonwagenstandplaatsen. Hieronder vallen geen tuinen bij woningen.
Dat tuinen niet als "geluidgevoelige terreinen" in de zin van de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder worden aangemerkt, doet er niet aan af dat uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in tuinen gewaarborgd moet zijn. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de raad daarom onder meer de planregels uit de artikelen 12.4, onder b, en 15.4, onder b, aan het plan toegevoegd. Het maakt voor de bescherming van de tuinen tegen geluid niet uit of tuinen als geluidgevoelig object zijn omschreven in artikel 1.34 van de planregels. De genoemde planregels regelen de bescherming voldoende. Het betoog slaagt niet.
10.8. De raad stelt dat het maken van onversterkt geluid geen hoger geluidniveau in de kerk zal veroorzaken dan versterkte muziek en dat dat ook in beeld is gebracht.
10.8.1. De Afdeling vat de beroepsgrond zo op dat in de geluidonderzoeken niet is uitgegaan van alle activiteiten in de kerk die geluid veroorzaken, meer specifiek dat geluid veroorzaakt door stemmen, gezang en onversterkte muziekinstrumenten ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. Hiermee heeft de stichting haar beroepsgronden na de tussenuitspraak uitgebreid met een nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgrond die zij al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren had kunnen brengen. Het geluidrapport waarin is beschreven wat de akoestisch representatieve bedrijfssituatie van de kerk is waarvan is uitgegaan, en waarvan ook in de opvolgende notities van Alcedo steeds is uitgegaan, is het rapport "Oranjekwartier geluidsruimte Emmanuelkerk" van Alcedo van 15 december 2021. Dat rapport is al aan het besluit van 16 februari 2022 ten grondslag gelegd. Het is gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partijen, in het licht van de goede procesorde, niet aanvaardbaar om nu, na de tussenuitspraak, alsnog de juistheid of volledigheid van de gehanteerde bedrijfssituatie ter discussie te stellen. De Afdeling bespreekt wat de stichting in dit verband aanvoert, dan ook niet.
Vergunningvrije bouwwerken
11. De stichting betoogt dat de nieuwe planregeling die is bedoeld ter voorkoming van geluidhinder van de kerk in vergunningvrij aan te bouwen bouwwerken onvoldoende waarborgen biedt. Zij voert hierover aan dat in de artikelen 12.3 en 15.3 van de planregels niet is omschreven wat onder vergunningvrije aanbouwen wordt verstaan. In artikel 1.45 wordt gesproken over uitbouw in plaats van aanbouw. Daarnaast is onduidelijk tot waar vergunningvrije aanbouwen mogen worden gebouwd en dit had in de planregels vastgelegd moeten worden, aldus de stichting. Een andere onduidelijkheid is volgens de stichting dat in artikel 12.3 staat: "de aanduiding ‘voorwaardelijke verplichting geluid’", terwijl op de verbeelding alleen een bouwaanduiding met die naam is aangegeven.
11.1. De raad stelt dat het plan geen omschrijving van het begrip vergunningvrije aanbouwen hoeft te bevatten, omdat in hogere regelgeving is bepaald voor welke activiteiten wel of geen vergunning nodig is. Ook volgt uit die hogere regelgeving tot waar vergunningvrije aan- of uitbouwen gebouwd kunnen worden, dus ook dat hoeft niet in het plan te worden geregeld. In het akoestisch onderzoek zijn verschillende opties doorgerekend: een uitbouw van 1,2 meter, 2,4 meter of 3,6 meter. Dat zijn standaard maten die de ontwikkelaar aanbiedt. Juist omdat in het plan onder de oude wetgeving geen bepalingen konden worden opgenomen over vergunningvrij bouwen, is de bepaling opgenomen dat er sprake is van strijdig gebruik als er niet wordt voldaan aan het genoemde binnenniveau. De raad wijst erop dat het plan zowel een begripsomschrijving van "uitbouw" bevat als een begripsomschrijving van "aanbouw".
De raad stelt dat de techniek van de verbeelding bij een bestemmingsplan verplicht om te kiezen voor een "bouwaanduiding" of een "functieaanduiding". Voor het opnemen van bouwaanduidingen geldt vervolgens een limitatieve lijst waaruit gekozen kan worden. Als een andere aanduiding wordt bedoeld dan moet er volgens de standaard worden gekozen voor een "specifieke bouwaanduiding -….". Zonder een formulering van dat type kan het plan niet gepubliceerd worden op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl, aldus de raad. Vooruitlopend op de Omgevingswet heeft de raad echter gekozen voor de term "aanduiding" in de planregels, zonder hierbij te vermelden of het om een bouwaanduiding of een functieaanduiding gaat. Dat is niet alleen in het voorliggende plan, maar ook in het bestemmingsplan "Deventer, stad en dorpen" uit 2020 zo gedaan. Met de aanduiding "geluidwerende voorziening" in de planregels is hetzelfde bedoeld als met de "specifieke bouwaanduiding-geluidwerende voorziening" op de verbeelding.
11.2. In het nadere stuk van de stichting staat: "Voor wat betreft punt 2 (geluidbelasting op vergunningvrij aan te bouwen bouwwerken) is een en ander voldoende beantwoord". De Afdeling leidt hieruit af dat de onduidelijkheden die in eerste instantie in de zienswijze zijn genoemd, zoals verwoord onder 11, door de beantwoording van de raad in het verweerschrift zijn opgehelderd. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding hier nog op in te gaan. Omdat de stichting de beroepsgrond niet formeel heeft ingetrokken, leidt dat tot het oordeel dat deze grond niet slaagt.
Geluidbelasting op de gevel
12. De stichting betoogt dat de geluidbelasting op de gevels in de avondperiode te hoog zal zijn en dat niet is onderbouwd waarom die hoge geluidbelasting in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het stappenplan van de VNG-brochure vereist een grondige onderbouwing in een situatie als deze, waarbij de geluidbelasting in de avondperiode hoger is dan 50 dB(A) (stap 4 uit de VNG-brochure). Zo’n onderbouwing ontbreekt. Er is ook geen rekening gehouden met cumulatieve geluidbronnen. De oplossing van de raad, te weten een geluidwerende voorziening in de vorm van een glazen scherm voor de te openen delen van de woning, voldoet volgens de stichting niet, omdat er op de gevels nog steeds een geluidbelasting van 52/53 dB(A) zal zijn in de avondperiode. De stichting zal niet kunnen voldoen aan een maatwerkvoorschrift van 50 dB(A) in de avondperiode, omdat de geluidbelasting nu eenmaal hoger is. Daarnaast bevat artikel 1.35 van de planregels geen duidelijke definitie van "geluidwerende voorziening".
De stichting betoogt dat het maatwerkvoorschrift over het kunnen voldoen aan de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus op de gevel, vastgesteld had moeten worden voordat het bestemmingsplan werd vastgesteld of van kracht werd.
12.1. De raad stelt zich op het standpunt dat wordt voldaan aan het volgens stap 3 van de VNG-brochure toelaatbare langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en dat aan stap 4 niet wordt toegekomen. Er zal sprake zijn van een acceptabel woon- en leefklimaat, ook als een raam open staat. De raad stelt dat uit het akoestisch onderzoek blijkt dat bij woning 18 het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de avondperiode 52 dB(A) bedraagt op de tweede bouwlaag en 53 dB(A) op de derde bouwlaag. Bij woning 17 is dit 51 dB(A) op de tweede bouwlaag en 52 dB(A) op de derde bouwlaag. Dit is volgens de raad toelaatbaar als er voor de draaiende delen van de woning een woning-gebonden scherm wordt geplaatst, waardoor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op de te openen delen niet hoger is dan 50 dB(A) in de avondperiode. Daarom is zo’n geluidwerende voorziening in de planregels vastgelegd. Daarnaast is de geluidwering van de woningen zonder deze voorziening al voldoende om een binnenniveau van 30 dB(A) in de woning te kunnen verkrijgen in de avondperiode. Volgens de raad is er op de achtergevel van deze woningen geen sprake van relevant geluid van andere bronnen waarvoor een gecumuleerde beoordeling moet worden gemaakt.
De definitie van "geluidwerende voorziening" hoeft volgens de raad niet aangevuld te worden, omdat in artikel 12.4 het doel van de geluidwerende voorziening duidelijk wordt gemaakt. Het gaat om een voorziening die ervoor moet zorgen dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op de te openen geveldelen van de woningen in de avondperiode niet meer bedraagt dan 50 dB(A). De manier waarop deze waarde behaald wordt, van welk materiaal de voorziening is of andere voorwaarden aan de voorziening zijn niet van belang, zolang de waarde van 50 dB(A) maar behaald wordt, aldus de raad.
12.2. De raad stelt onder verwijzing naar het eerder ingediende verweerschrift dat het maatwerkvoorschrift nog niet hoeft te zijn vastgesteld op het moment dat het bestemmingsplan wordt vastgesteld. Inmiddels is het definitieve maatwerkvoorschrift wel vastgesteld en op 6 februari 2024 aan de stichting verzonden. De stichting heeft daartegen op 21 februari 2024 bezwaar gemaakt en daarop is nog niet beslist. De raad zal het college voorstellen om het maatwerkvoorschrift bij kavel 17 op 52 dB(A) in de avondperiode te bepalen en bij kavel 18 op 53 dB(A), omdat de stichting alleen invloed heeft op de geluidbelasting op de gevel, en daar ook gemeten zal worden als er klachten van bewoners zijn, en niet op het geluid achter de geluidwerende voorziening. Daarmee wil de raad dus tegemoetkomen aan het door de stichting naar voren gebrachte punt.
De raad heeft daarna nadere stukken ingediend. Het gaat om een besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 22 april 2024, waarbij het besluit maatwerkvoorschriften Emmanuelkerk van 6 februari 2024 is vervangen. In het besluit maatwerkvoorschriften van 22 april 2024 zijn overeenkomstig het hiervoor genoemde voorstel de maatwerkvoorschriften aangepast. De raad heeft de Afdeling meegedeeld dat de stichting het bezwaar heeft ingetrokken en dat daarmee het besluit maatwerkvoorschriften onherroepelijk is geworden.
12.3. In het nadere stuk van de stichting staat: "Voor wat betreft de geluidsbelasting op de gevel gaan wij akkoord met de uitleg dat voldaan wordt aan stap 3 van de VNG-publicatie. Met betrekking tot het maatwerkvoorschrift is aan het college voorgesteld om het maatwerkvoorschrift aan te passen. Deze aanpassing heeft inmiddels plaatsgevonden en daar zijn we mee akkoord gegaan".
De Afdeling leidt hieruit af dat de bezwaren die in eerste instantie in de zienswijze zijn genoemd, zoals verwoord onder 12, door de beantwoording van de raad in het verweerschrift en door de aanpassing van het maatwerkvoorschrift door het college zijn weggenomen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding hier nog op in te gaan. Omdat de stichting de beroepsgrond niet formeel heeft ingetrokken, leidt dat tot het oordeel dat deze grond niet slaagt.
Conclusie
13. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep van de stichting tegen het besluit van 20 december 2023 ongegrond.
Proceskosten
14. De raad moet de proceskosten vergoeden. Het gaat daarbij om de reiskosten naar de zitting van 26 juni 2023. De stichting heeft ook gevraagd om vergoeding van kosten van door externen verleende rechtsbijstand. Voor zover daarvoor kosten zijn gemaakt is de Afdeling daarvan niet gebleken, omdat de processtukken door de stichting zelf zijn ingediend en de stichting ook op de zitting niet is bijgestaan door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener. Kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand komen daarom op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb, in samenhang met artikel 1, onderdeel a, en 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de bijlage bij dat Besluit, niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Deventer van 16 februari 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oranjekwartier" gegrond;
II. vernietigt het besluit van 16 februari 2022, voor zover dit betreft de plandelen met de bestemming "Wonen-Oranjekwartier" en de bestemming "Bouwregel -16" zoals aangeduid op kaart 1 in bijlage 1 bij deze uitspraak;
III. draagt de raad van de gemeente Deventer op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II. wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Deventer van 20 december 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oranjekwartier" ongegrond;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Deventer tot vergoeding van bij Stichting Emmanuel in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 55,19;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Deventer aan Stichting Emmanuel het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Verburg
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
780
BIJLAGE 1
Verbeelding bestemmingsplan "Oranjekwartier", 16 februari 2022
BIJLAGE 2
Bestemmingsplan "Oranjekwartier", vastgesteld 20 december 2023
Artikel 1 Begrippen Pro
1.3 aanbouw
een gebouw dat als afzonderlijke ruimte is gebouwd aan een hoofdgebouw waarmee het in directe verbinding staat, welk gebouw onderscheiden kan worden van, maar een functionele eenheid vormt met het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw;
1.16 bijgebouw
een op zichzelf staand, al dan niet vrijstaand gebouw, dat door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in zowel functioneel als architectonisch opzicht ondergeschikt is aan en ten dienste staat van het hoofdgebouw;
1.33 geluidgevoelige functies
in een gebouw of op een terrein aanwezige functies die maken dat een gebouw of terrein als geluidgevoelig object wordt aangemerkt;
1.34 geluidgevoelige objecten
gebouwen welke dienen ter bewoning of andere geluidgevoelige gebouwen of terreinen, zoals bedoeld in de Wet geluidhinder en/of het Besluit geluidhinder;
1.35 geluidwerende voorziening
(gebouwde) voorziening ten behoeve van de wering van het geluid;
1.45 uitbouw
een gebouw dat als vergroting van een bestaande ruimte is gebouwd aan een hoofdgebouw, welk gebouw onderscheiden kan worden van, maar een functionele eenheid vormt met het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw;
Artikel 12 Wonen Pro - Oranjekwartier
12.1 Toegelaten functies
Ter plaatse van de functie Wonen - Oranjekwartier is toegelaten:
a. het wonen, in niet gestapelde vorm;
1. al dan niet in combinatie met een beroep of bedrijf aan huis conform het gestelde in artikel 24.2 en kleinschalige kinderopvang conform het gestelde in artikel 24.3;
2. ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' mag het aantal wooneenheden niet meer bedragen dan is aangeduid;
b. in afwijking van het bepaalde onder a, zijn ter plaatse van de aanduiding 'gestapeld' gestapelde woningen toegelaten;
1. al dan niet in combinatie met een beroep of bedrijf aan huis conform het gestelde in artikel 24.2 en kleinschalige kinderopvang conform het gestelde in artikel 24.3;
2. ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' mag het aantal wooneenheden niet meer bedragen dan is aangeduid;
c. zorgwoningen, uitsluitend indien omgevingsvergunning is verleend zoals bedoeld in artikel 12.5;
d. groenvoorzieningen in de vorm van parken, groenstroken en speelvoorzieningen;
e. verkeersvoorzieningen in de vorm van wegen, voet- en rijwielpaden, inritten, parkeer- en ontsluitingsvoorzieningen;
f. nutsvoorzieningen, waaronder ook begrepen voorzieningen ten behoeve van (de opwekking van) duurzame energie;
met de daarbij behorende voorzieningen.
[…]
12.3 Voorwaardelijke verplichting geluid
Het gebruik van de woningen ter plaatse van de aanduiding 'voorwaardelijke verplichting geluid', is slechts toegestaan als het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau binnen geluidsgevoelige ruimten dan wel verblijfsruimten van een woning in de dagperiode niet meer bedraagt dan 35 dB(A) en in de avondperiode niet meer bedraagt dan 30 dB(A).
12.4 Voorwaardelijke verplichting aanvullende maatregelen geluid
a. Het gebruik van de woningen ter plaatse van de aanduiding 'geluidwerende voorziening', is slechts toegestaan als voor de te openen geveldelen van de geluidsgevoelige ruimten dan wel verblijfsruimten op de tweede en hogere bouwlagen een geluidwerende voorziening is gerealiseerd en in stand wordt gehouden, waardoor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op de te openen geveldelen van de woningen in de avondperiode niet meer bedraagt dan 50 dB(A).
b. Het gebruik van de woningen op de gronden met de aanduiding 'geluidwerende voorziening' is slechts toegestaan als ter plaatse van de aanduiding 'geluidsscherm', een gesloten geluidscherm met een hoogte van minimaal 1,80 m en een massa van minimaal 10 kg per m2 is gerealiseerd, en in stand wordt gehouden.
12.5 Afwijken van de toegelaten functies
12.5.1 Bevoegdheid
Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in:
a. artikel 12.1 onder b en worden toegestaan dat gronden worden gebruikt ten behoeve van zorgwoningen.
12.5.2 Toepassingsvoorwaarden
De in het vorige lid genoemde omgevingsvergunning kan slechts worden verleend, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
a. het straat- en bebouwingsbeeld;
b. de woonsituatie;
c. de verkeersveiligheid;
d. de milieusituatie;
e. de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken;
f. de parkeersituatie;
g. de sociale veiligheid.
Artikel 15 Bouwregel Pro-16
15.1 Bouwregels
Ter plaatse van de 'Bouwregel-16' gelden de volgende regels:
15.1.1 Algemeen
a. Het bebouwingspercentage mag per bouwperceel niet meer dan 60% bedragen, tenzij ter plaatse van de aanduiding 'maximum bebouwingspercentage' anders is aangeduid;
b. De gezamenlijke oppervlakte van aanbouwen, uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde, bij een hoofdgebouw mag:
1. Op bouwpercelen met een oppervlakte tot 500 m2, niet meer dan 75 m2 bedragen;
2. Op bouwpercelen met een oppervlakte van 500 m2 tot 1000 m2, niet meer dan 100 m2 bedragen;
3. Op bouwpercelen met een oppervlakte van meer dan 1000 m2, niet meer dan 150 m2 bedragen.
[…]
15.1.3 Aanvullende bouwregels aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen
a. aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen mogen uitsluitend worden gesitueerd ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' en/of ter plaatse van de aanduiding 'bijgebouwen';
b. de goothoogte van aanbouwen, uitbouwen en aangebouwde bijgebouwen mag niet meer dan 3,5 m, of 0,50 m boven de vloer van de eerste verdieping van het hoofdgebouw, bedragen;
c. de bouwhoogte van aanbouwen, uitbouwen en aangebouwde bijgebouwen mag niet meer dan 6 m bedragen, met dien verstande dat deze ten minste 1,5 m is gelegen onder de bouwhoogte van het hoofdgebouw;
d. de goothoogte van vrijstaande bijgebouwen mag niet meer dan 3 m bedragen;
e. de bouwhoogte van vrijstaande bijgebouwen mag niet meer dan 5 m bedragen;
f. de afstand van aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen tot de onbebouwde zijdelingse bouwperceelgrens mag:
1. op bouwpercelen met een oppervlakte tot 300 m2, 0 m bedragen;
2. op bouwpercelen met een oppervlakte vanaf 300 m2 niet minder dan 1 m bedragen
[…]
15.3 Voorwaardelijke verplichting geluid
Een omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen ter plaatse van de aanduiding 'voorwaardelijke verplichting geluid', wordt slechts verleend als het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau binnen geluidsgevoelige ruimten dan wel verblijfsruimten van een woning in de dagperiode niet meer bedraagt dan 35 dB(A) en in de avondperiode niet meer bedraagt dan 30 dB(A).
15.4 Voorwaardelijke verplichting aanvullende maatregelen geluid
a. Een omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen ter plaatse van de aanduiding 'geluidwerende voorziening', wordt slechts verleend als voor de te openen geveldelen van de geluidsgevoelige ruimten dan wel verblijfsruimten op de tweede en hogere bouwlaag een geluidwerende voorziening wordt gerealiseerd waardoor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op de te openen geveldelen van de woningen in de avondperiode niet meer bedraagt dan 50 dB(A).
b. Een omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen ter plaatse van de aanduiding 'geluidwerende voorziening' wordt slechts verleend als ter plaatse van de aanduiding 'geluidsscherm', een gesloten geluidscherm met een hoogte van minimaal 1,80 m en een massa van minimaal 10 kg per m2 wordt gerealiseerd, en in stand wordt gehouden.