Uitspraak
202303165/1/R1.
Datum uitspraak: 3 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Vereniging Glastuinbouw Nederland, gevestigd te Zoetermeer,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Almere (hierna: het college),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2023 heeft het college het wijzigingsplan "Agrarisch gebied Buitenvaart, J. Huydecoperweg 22" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Glastuinbouw Nederland beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De [vennootschap] en [vennoot A] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en Glastuinbouw Nederland hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 april 2024, waar Glastuinbouw Nederland, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.A. Hubregtse, advocaat te Arnhem, G.J.A. Bovenkamp en M.P. Kriele, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. N.M.C.H. Crooijmans, advocaat te Deurne, [vennoten].
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een wijzigingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 10 november 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Het toetsingskader
2. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
Inleiding
3. Aan de J. Huydecoperweg 24 is een land- en tuinbouwbedrijf voor het telen van aardbeien en kersen in kassen gevestigd. Het gaat om de [vennotschap] waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B] (hierna: de ouders) en [de zoon]. Bij het bedrijf horen de twee bedrijfswoningen aan de J. Huydecoperweg 22 en 24.
Het bedrijf is momenteel voor de helft in eigendom van de ouders. Zij woonden tot voor kort in de bedrijfswoning aan de J. Huydecoperweg 22. Voor de andere helft is het bedrijf in eigendom van de zoon. Hij woont in de bedrijfswoning aan de J. Huydecoperweg 24.
De ouders treden terug, waarna de zoon het bedrijf zal voortzetten. De formele overdracht moet nog plaatsvinden, maar feitelijk is de exploitatie al volledig in handen van de zoon.
Omdat de ouders terugtreden, is volgens [belanghebbende] de noodzaak vervallen voor de bedrijfswoning aan de J. Huydecoperweg 22 waarin zij woonden. Op verzoek van de ouders heeft het college het plan vastgesteld, waarin deze bedrijfswoning is aangeduid als plattelandswoning. Met die aanduiding mogen derden die niet bij het bedrijf zijn betrokken, in de woning wonen.
4. Het wijzigingsplan is vastgesteld op grond van de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan "Agrarisch gebied Buitenvaart" van 30 maart 2017 (hierna: het moederplan). Dat plan voorziet voor de gronden aan de J. Huydecoperweg 22 en 24 te Almere in de bestemming "Agrarisch - Verbreed". Op grond daarvan waren twee bedrijfswoningen toegestaan.
Artikel 3.6.1 van het moederplan voorziet in de bevoegdheid om een wijzigingsplan vast te stellen waarin een bedrijfswoning de aanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning" krijgt.
Het college heeft hier toepassing aan gegeven. Het wijzigingsplan voorziet ter plaatse van de woning aan de J. Huydecoperweg 22 in de aanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning".
Zie de bijlage bij deze uitspraak voor de planregels van het moederplan.
5. Glastuinbouw Nederland komt tegen het wijzigingsplan in beroep. Zij wil voorkomen dat de plattelandswoning in de weg staat aan toekomstige uitbreidingsmogelijkheden van glastuinbouw, bijvoorbeeld in het kader van een herinrichting van het glastuinbouwgebied.
Ingetrokken beroepsgronden
6. Ter zitting heeft Glastuinbouw Nederland de beroepsgronden over strijd met de wijzigingsvoorwaarden uit artikel 3.6.1, aanhef en onder a, en onder d, van het moederplan ingetrokken.
Relativiteit
7. [belanghebbende] en het college werpen het relativiteitsvereiste tegen aan Glastuinbouw Nederland. Zij stellen dat Glastuinbouw Nederland opkomt voor haar leden, maar dat de omliggende glastuinbouwbedrijven geen lid zijn van Glastuinbouw Nederland. Dat heeft [belanghebbende] bij die bedrijven nagevraagd.
8. Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
8.1. In de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, heeft de Afdeling over het relativiteitsvereiste overwogen:
"Belangen van rechtspersonen die een collectief belang behartigen
6.10. Het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb staat niet aan vernietiging in de weg, wanneer een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb opkomt voor collectieve belangen die zij, gelet op haar statutaire doelstelling en door haar feitelijke werkzaamheden behartigt, en die geheel of ten dele samenvallen met de belangen die de norm beoogt te beschermen (uitspraken van 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1897 (Watermeterfabriek), 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2520 (Bewonersvereniging Oud West) en 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1669 (Site Chemelot))."
8.2. In artikel 2, eerste lid, van haar statuten heeft de Vereniging onder meer de volgende doelstellingen geformuleerd:
"a. het bijdragen aan een gezonde, groene en toekomstgerichte glastuinbouwsector;
b. de behartiging van sociale en economische belangen van haar leden;
c. het bijdragen aan de verdere ontwikkeling van een economisch rendabele, duurzame en maatschappelijk gewaardeerde glastuinbouwsector, waarbij voldoende duurzaam glastuinbouwareaal behouden wordt;
(…)
i. het met alle wettige middelen die daar dienstbaar aan kunnen zijn behartigen van de belangen van haar leden in de meest brede zin van het woord;
(…)"
8.3. De door Glastuinbouw Nederland ingeroepen normen staan in de wijzigingsvoorwaarden uit het moederplan. Het gaat om artikel 3.6.1, aanhef en onder b en c. Die normen strekken onder meer tot bescherming van bestaande uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden van bedrijven.
De enkele omstandigheid dat de twee in de directe omgeving van de om te zetten woning aanwezige bedrijven geen lid van Glastuinbouw Nederland zijn, betekent niet dat de ingeroepen normen niet rechtstreeks raken aan de belangen van Glastuinbouw Nederland en haar leden, zoals die volgen uit de statutaire doelomschrijving. Zoals Glastuinbouw Nederland onweersproken heeft uiteengezet, verplaatsen glastuinbouwbedrijven zich in verband met schaalvergroting en verkaveling over de verschillende in Nederland voor glastuinbouw aangewezen gebieden. Het is dan ook in het belang van Glastuinbouw Nederland en van haar leden dat een specifiek voor de glastuinbouw aangewezen gebied als Buitenvaart voor de glastuinbouw behouden blijft en de bedrijfsvoering en de uitbreidingsmogelijkheden niet worden beperkt door omzettingen van bedrijfswoningen naar een woonbestemming, zoals volgens Glastuinbouw Nederland steeds vaker voorkomt.
Dit betekent dat het relativiteitsvereiste dat is neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet in de weg staat aan een eventuele gegrondverklaring van het beroep van Glastuinbouw Nederland. In verband daarmee zal de Afdeling de beroepsgronden die Glastuinbouw Nederland heeft aangevoerd hieronder inhoudelijk bespreken.
Noodzaak bedrijfswoning
9. Glastuinbouw Nederland betoogt dat volgens de wijzigingsvoorwaarde uit artikel 3.6.1, aanhef en onder b, van het moederplan een deskundig onderzoek nodig is naar de vraag of de bedrijfswoning niet meer noodzakelijk is ten behoeve van de bedrijfsvoering. Dat onderzoek is volgens haar ten onrechte niet uitgevoerd.
9.1. Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat evident is dat de bedrijfswoning van de ouders aan de J. Huydecoperweg 22 niet meer noodzakelijk is. De bedrijfsvoering is geheel in handen van de zoon die in de bedrijfswoning aan de J. Huydecoperweg 24 woont. Verder is de bedrijfsvoering de afgelopen jaren geautomatiseerd, waardoor het niet meer noodzakelijk is dat er overdag en in de nacht telkens twee personen dag en nacht aanwezig hoeven te zijn.
9.2. Glastuinbouw Nederland heeft terecht aangevoerd dat ten onrechte geen onderzoek was uitgevoerd naar de vraag of de bedrijfswoning niet meer noodzakelijk was ten behoeve van de bedrijfsvoering. De wijzigingsvoorwaarde uit artikel 3.6.1, onder b, uit het moederplan vereist immers dat dit met een deskundig onderzoek moet zijn aangetoond. Omdat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan hiernaar geen onderzoek is verricht, is het plan in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en Awb onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
9.3. De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand gelaten kunnen worden. Hierbij is van belang dat het college bij nader stuk van 12 oktober 2023 het onderzoek van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen van 7 september 2023 heeft overgelegd. Daarin staat de conclusie dat op grond van de aard en de omvang van de bedrijfsvoering het gebruik van een tweede bedrijfswoning ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering niet noodzakelijk is.
Ter zitting is gebleken dat Glastuinbouw Nederland met deze conclusie kan instemmen. Daarom behoeft deze beroepsgrond geen verdere bespreking meer.
Gelet op het voorgaande heeft het college alsnog toereikend gemotiveerd dat het gebruik van een tweede bedrijfswoning ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering niet noodzakelijk is. Het onder 9.2 vastgestelde gebrek van het bestreden besluit, is daarmee na de besluitvormingsfase alsnog hersteld.
Beperking van uitbreidingsmogelijkheden
10. Glastuinbouw Nederland betoogt dat het plan in strijd met de wijzigingsvoorwaarde uit artikel 3.6.1, aanhef en onder c, van het moederplan leidt tot onevenredige beperkingen voor agrarische bedrijven wat betreft uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden. Zo leidt de huidige situering van de woning volgens haar tot een inefficiënte kas.
10.1. Zie de bijlage bij deze uitspraak voor de wijzigingsvoorwaarde uit artikel 3.6.1, onder c, uit het moederplan. Daar staat dat er geen onevenredige beperkingen of hinder voor omliggende bestemmingen of agrarische bedrijven mogen optreden, voor wat betreft zowel de bestaande bedrijfsvoering als de bestaande uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden van bedrijven.
10.2. Een plattelandswoning wordt op grond van artikel 1.1a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, beschouwd als onderdeel van de inrichting. Het college heeft zich daarom op het standpunt kunnen stellen dat de omzetting van de bedrijfswoning naar een plattelandswoning in dit geval geen wijziging aanbrengt in de milieubescherming van de woning. Dit heeft Glastuinbouw Nederland ter zitting ook erkend. Daarnaast wijzigt ook de fysieke ruimte die de woning inneemt niet door omzetting van de kwalificatie van bedrijfswoning naar plattelandswoning.
Gelet op het bovenstaande heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot een beperking van de bestaande uitbreidingsmogelijkheden.
10.3. Glastuinbouw Nederland heeft ter zitting nader toegelicht dat toekomstige uitbreidingsmogelijkheden van glastuinbouw, bijvoorbeeld in het kader van een herinrichting van het glastuinbouwgebied met het oog op (verdere) schaalvergroting, door de omzetting van de bedrijfswoning naar een plattelandswoning zouden kunnen worden gefrustreerd. Aan een dergelijke toekomstige ontwikkeling zou de woning dan in de weg kunnen staan, aldus Glastuinbouw Nederland.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de wijzigingsvoorwaarde uit artikel 3.6.1, onder c, van het moederplan hier geen betrekking op. De eventuele herinrichting van het glastuinbouwgebied is namelijk een onzekere toekomstige gebeurtenis, die niet valt onder ‘bestaande uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden’ van omliggende bedrijven als bedoeld in de wijzigingsvoorwaarde.
Overigens is gebleken dat er nagenoeg geen bestaande uitbreidingsmogelijkheden voor de omliggende glastuinbouwbedrijven meer zijn, omdat deze mogelijkheden al nagenoeg volledig zijn benut. Hieruit volgt dat van strijd met artikel 3.6.1, aanhef en onder c, van het moederplan geen sprake is. Onder deze omstandigheden heeft het college meer gewicht kunnen toekennen aan de belangen van [belanghebbende] bij de omzetting van de bedrijfswoning aan de J. Huydecoperweg 22 in een plattelandswoning dan aan de belangen van Glastuinbouw Nederland en haar leden bij het behoud van de bedrijfswoning.
10.4. Het betoog slaagt niet.
Inlassen zienswijze
11. Glastuinbouw Nederland verzoekt haar zienswijze als herhaald en ingelast te beschouwen.
11.1. Glastuinbouw Nederland heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is gemotiveerd ingegaan op deze zienswijze. Glastuinbouw Nederland heeft in het beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
12. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling ziet, onder verwijzing naar het overwogene in 9.3, echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten.
13. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van 28 maart 2023 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Agrarisch gebied Buitenvaart, J. Huydecoperweg 22";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Almere aan de Vereniging Glastuinbouw Nederland het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Hupkes
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2024
635
BIJLAGE
Het moederplan
Artikel 3.1 luidt:
"De voor 'Agrarisch - verbreed' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. agrarische bedrijven als bedoeld in artikel 1.6;
b. maximaal twee bedrijfswoningen per oorspronkelijk bouwperceel dan wel het bestaande, legale aantal indien dit meer is, al dan niet in combinatie met ruimte voor de uitoefening van aan-huis-verbonden beroepen dan wel bedrijfsmatige activiteiten aan huis;
een zorgboerderij;".
Artikel 3.6.1 van de planregels omvat de volgende wijzigingsbevoegdheid:
"Plattelandswoning
Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen om een bedrijfswoning de aanduiding "specifieke vorm van wonen - plattelandswoning" toe te kennen, met inachtname van de volgende voorwaarden:
a. het betreft een reeds gebouwde, legale (met een vergunning gebouwde) bedrijfswoning, behorend bij een agrarisch bedrijf, die niet meer als zodanig wordt gebruikt;
b. aangetoond is door een deskundig onderzoek dat (het gebruik van) de bedrijfswoning ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering niet meer noodzakelijk is;
c. er mogen geen onevenredige beperkingen of hinder voor omliggende bestemmingen of agrarische bedrijven optreden, voor wat betreft zowel de bestaande bedrijfsvoering als de bestaande uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden van bedrijven;
d. aangetoond is door een onderzoek van een deskundig dat ter plaatse van de plattelandswoning sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat (geen onevenredige milieuhinder), in ieder geval met betrekking tot geurhinder, geluidhinder en luchtkwaliteit (fijn stof);
e. de plattelandswoning behoudt de bestemming 'Agrarisch - verbreed' met de bijbehorende bouw- en gebruiksregels;
f. na toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid en dus realisering van een plattelandswoning is er geen recht meer op het bouwen van een nieuwe eerste of tweede bedrijfswoning op het betreffende bouwperceel;
g. de vertegenwoordiger van het agrarisch bedrijf en van de plattelandswoning stemmen vooraf schriftelijk in met de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid;
h. het bepaalde in artikel 3 onverkort van toepassing is op een plattelandswoning;".
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 1.1a van de Wabo luidt:
"1. Een bedrijfswoning, behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting, die op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning door een derde bewoond mag worden, wordt met betrekking tot die inrichting voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen beschouwd als onderdeel van die inrichting, tenzij bij of krachtens deze wet anders is bepaald.
2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder landbouwinrichting verstaan:
inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten, zijnde het telen of kweken van landbouwgewassen of het fokken, mesten, houden of verhandelen van landbouwhuisdieren, dan wel activiteiten die daarmee verband houden worden verricht.