Uitspraak
202107889/1/V2.
Datum uitspraak: 29 mei 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [appellant sub 2],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 9 december 2021 in zaak nr. NL21.17744 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2021 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, opnieuw afgewezen.
Bij uitspraak van 9 december 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris de vreemdeling binnen vier weken in het bezit moet stellen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de staatssecretaris zich nader uitgelaten.
De vreemdeling heeft daarop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 28 november 2023, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en mr. M.M. Favier, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J.E. de Poorte, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling is een etnisch Arabier (Ahwazi) met de Iraanse nationaliteit. Deze procedure gaat over zijn tweede asielaanvraag. Een eerder besluit van 19 december 2018 op deze aanvraag is vernietigd, omdat de staatssecretaris niet deugdelijk had gemotiveerd waarom de vreemdeling door zijn deelname aan pro-Ahwazi demonstraties in Nederland niet in de negatieve belangstelling van de Iraanse autoriteiten is komen te staan.
1.1. De staatssecretaris heeft op 4 november 2021 een nieuw besluit genomen. Daarin stelt hij zich op het standpunt dat geloofwaardig is dat de vreemdeling in Nederland aan ten minste één demonstratie tegen het Iraanse regime heeft meegedaan. Omdat daardoor bij terugkeer naar Iran een reëel risico op schending van artikel 3 van Pro het EVRM dreigt, zal de staatssecretaris de vreemdeling niet uitzetten naar Iran. Toch heeft de staatssecretaris de asielaanvraag afgewezen, omdat er sprake is van misbruik van recht. De vreemdeling heeft met zijn deelname aan de demonstratie alleen de indruk willen wekken dat hij politiek actief is om zo in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning. Een dergelijke vorm van misbruik wordt niet getolereerd, aldus de staatssecretaris. Hij verwijst daartoe naar de arresten van het Hof van Justitie van 22 november 2017, Cussens, ECLI:EU:C:2017:881, en van 6 februari 2018, Altun, ECLI:EU:C:2018:63, waaruit volgens hem het bestaan van een algemeen geldend Unierechtelijk beginsel van verbod van misbruik van recht kan worden afgeleid.
Oordeel rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de vreemdeling geen verblijfsvergunning asiel heeft kunnen onthouden vanwege misbruik van recht. Volgens de rechtbank kan uit de arresten Cussens en Altun niet worden opgemaakt dat het Unierechtelijke beginsel van verbod van misbruik van recht in alle gevallen kan worden toegepast. Zij wijst er in dit verband op dat de wetgever artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn, waarin het beginsel van verbod van misbruik van recht voor opvolgende asielaanvragen is neergelegd, bewust niet heeft geïmplementeerd. Uit de wetsgeschiedenis blijkt namelijk dat de wetgever meende dat deze bepaling niet paste in het Nederlandse systeem met betrekking tot opvolgende aanvragen en dat het onwenselijk zou zijn een verblijfsvergunning te onthouden aan een persoon die wegens gegronde vrees voor vervolging dan wel een reëel risico op onmenselijke behandeling niet kan worden uitgezet. Volgens de rechtbank staat het de staatssecretaris daarom niet vrij het Unierechtelijke beginsel van verbod van misbruik van recht alsnog met een beroep op de algemene werking van dat beginsel toe te passen. Dat zou namelijk een omgekeerde directe werking betekenen van artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn en dat heeft de wetgever nu juist niet beoogd. Daarnaast zien de arresten Cussens en Altun niet op asielaanvragen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep van de staatssecretaris
3. De staatssecretaris klaagt in zijn enige grief over het onder 2 weergegeven oordeel van de rechtbank. Hij wijst erop dat het Hof in de arresten Cussens en Altun onder andere het verbod van misbruik van recht als een algemeen geldend beginsel van Unierecht heeft aangemerkt dat dwingend moet worden nageleefd. Dit beginsel kan volgens de staatssecretaris daarom ook toepassing vinden in het vreemdelingenrecht. Verder betoogt de staatssecretaris dat dit algemene beginsel rechtstreeks kan worden toegepast en dus niet afhankelijk is van de implementatie door de nationale wetgever van artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn. Die bepaling ziet bovendien specifiek op de mogelijkheid om in geval van misbruik een vreemdeling bij een opvolgende asielaanvraag geen vluchtelingenstatus te verlenen. Het algemene Unierechtelijke beginsel van verbod van misbruik van recht heeft een ruimere strekking, omdat het zich niet beperkt tot opvolgende asielaanvragen en ook kan leiden tot het onthouden van subsidiaire bescherming, aldus de staatssecretaris.
Rechtsvraag
4. Artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn luidt als volgt:
"Onverminderd het Verdrag van Genève, kunnen de lidstaten vaststellen dat een verzoeker die een herhaalde aanvraag indient, normaliter niet de vluchtelingenstatus wordt verleend indien het risico van vervolging gegrond is op omstandigheden die de verzoeker zelf heeft veroorzaakt nadat hij het land van herkomst heeft verlaten."
Dit artikellid geeft de lidstaten de keuze om vast te stellen dat een vreemdeling die een opvolgende aanvraag indient, niet een verblijfsvergunning asiel wordt verleend, als het risico van vervolging is gegrond op omstandigheden die de desbetreffende vreemdeling zelf buiten het land van herkomst heeft veroorzaakt. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 11 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:435, onder 3.4, overwogen dat, nu de wetgever ervoor heeft gekozen om artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn niet te implementeren, er geen wettelijke grondslag is om te beoordelen of bepaald gedrag misbruik van recht inhoudt in de zin van die bepaling. Daardoor kwam de Afdeling in die uitspraak niet toe aan de vraag of het gedrag waar het in die zaak om ging, wegens misbruik van recht tot het onthouden van een verblijfsvergunning asiel moest leiden.
De rechtsvraag die in deze zaak voorligt, is of, hoewel Nederland artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn niet heeft geïmplementeerd, aan het Unierecht, zoals nader geduid in de arresten Cussens en Altun, een algemeen beginsel van verbod van misbruik van recht kan worden ontleend op grond waarvan de staatssecretaris een asielaanvraag kan afwijzen in situaties waarin de risico’s bij terugkeer zijn gelegen in omstandigheden die een vreemdeling zelf buiten zijn land van herkomst heeft gecreëerd.
Oordeel van de Afdeling
5. De Afdeling zal eerst ingaan op de vraag of het verbod van misbruik van recht een algemeen beginsel van Unierecht is dat ook binnen het vreemdelingenrecht, en meer specifiek binnen het asielrecht, kan worden toegepast.
5.1. Het Hof heeft in het arrest Cussens, over misbruik van fiscale regels, onder meer het volgende overwogen:
"27 Daarentegen moet worden opgemerkt dat het beginsel van het verbod van misbruik, zoals dat op btw-gebied wordt toegepast in de uit het arrest Halifax voortgekomen rechtspraak, niet een bij richtlijn ingesteld voorschrift betreft, maar zijn grondslag vindt in de in de punten 68 en 69 van dat arrest aangehaalde vaste rechtspraak volgens welke, ten eerste, de justitiabelen in geval van fraude of misbruik geen beroep op het Unierecht kunnen doen (…) en, ten tweede, de Unieregelgeving niet zo ruim mag worden toegepast dat zij misbruik van exporteurs zou dekken (…).
28 Hoewel het Hof in de punten 70 en 71 van het arrest Halifax heeft geoordeeld dat het beginsel van het verbod van misbruik ook geldt op het gebied van de btw (…) vloeit daaruit niet voort dat voor de toepassing van dit beginsel op dat gebied vereist is dat het, net zoals de bepalingen van die richtlijn, wordt omgezet. (…)
31 Het beginsel van het verbod van misbruik, zoals dat op btw-gebied wordt toegepast in de rechtspraak die is voortgekomen uit het arrest Halifax, vertoont aldus het algemene karakter dat de algemene beginselen van het Unierecht naar hun aard bezitten (…)."
Vergelijkbare overwegingen heeft het Hof opgenomen in het arrest Altun, over fraude en misbruik van recht op het gebied van de sociale zekerheid:
"48 Volgens vaste rechtspraak van het Hof mogen zulke overwegingen er evenwel niet toe leiden dat justitiabelen zich door middel van fraude of misbruik zouden kunnen beroepen op het Unierecht. (…)
49 Het in deze rechtspraak weergegeven beginsel dat fraude en misbruik van recht verboden zijn, vormt een algemeen beginsel van Unierecht dat justitiabelen dienen na te leven. De Unieregelgeving mag immers niet zo ruim worden toegepast dat zij handelingen zou dekken die zijn verricht met het doel om door fraude of misbruik te profiteren van de door het Unierecht toegekende voordelen (…)."
Bovendien volgt ook uit eerdere arresten van het Hof, zoals het arrest van 14 december 2000, Emsland Stärke, ECLI:EU:C:2000:695, punt 51, dat het Unierecht zich ertegen verzet dat rechtzoekenden door middel van misbruik voordelen kunnen verkrijgen die zij anders niet gehad zouden hebben.
5.2. Hoewel geen van deze arresten gaat over het asielrecht, volgt daaruit dat rechtzoekenden in het algemeen geen rechten aan het Unierecht kunnen ontlenen als er sprake is van misbruik van deze rechten. Verder heeft het Hof in de arresten Cussens en Altun uitdrukkelijk overwogen dat het verbod van misbruik van recht tot de algemene beginselen van het Unierecht behoort en moet worden nageleefd. Omdat deze beginselen van het Unierecht een algemeen karakter hebben en het asielrecht binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, acht de Afdeling de rechtspraak van het Hof van Justitie over het verbod van misbruik van recht ook van toepassing binnen het asielrecht.
5.3. De Afdeling zal vervolgens ingaan op de vraag of het algemene beginsel van verbod van misbruik van recht ook kan worden toegepast in de situatie waarin de Nederlands wetgever een specifieke misbruikbepaling in het asielrecht, hier neergelegd in artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn, bewust niet heeft geïmplementeerd.
5.4. Volgens de rechtspraak van het Hof hebben de algemene beginselen van Unierecht een grondwettelijk karakter. De Afdeling wijst in dit verband op de arresten van 15 oktober 2009, Audiolux, ECLI:EU:C:2009:626, punt 63, en van 29 oktober 2009, NCC Construction Danmark, ECLI:EU:C:2009:669, punten 42 en 45. Hierdoor staan algemene beginselen van Unierecht hoger in hiërarchie dan secundaire Unieregelgeving, zoals een richtlijn. Gelet op deze normenhiërarchie, is de Afdeling van oordeel dat de toepassing van het algemene Unierechtelijke beginsel van verbod van misbruik van recht niet afhankelijk is van een specifieke secundaire en facultatieve Unieregeling, zoals in dit geval artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn. Hetzelfde geldt daarmee voor het niet omzetten van een dergelijke bepaling.
5.5. Dit oordeel wordt bevestigd door de rechtspraak van het Hof. Zo volgt uit het arrest van 26 februari 2019, N Luxemburg 1, ECLI:EU:C:2019:134, punten 96 tot en met 98, 102, 105 en 111, dat het ontbreken van een nationale of verdragsrechtelijke antimisbruikbepaling er voor de verwijzende rechter niet aan in de weg staat om op grond van het algemene beginsel van Unierecht misbruik aan te nemen, ook al is een specifieke antimisbruikbepaling in een toepasselijke richtlijn voorhanden. Dat betekent dat het algemene Unierechtelijke beginsel van verbod van misbruik van recht van toepassing is naast en in aanvulling op eventuele regelingen hierover in secundaire Unieregelgeving. Dit is niet anders als een lidstaat ervoor heeft gekozen om secundaire Unieregelgeving die invulling geeft aan dit beginsel, niet om te zetten in nationaal recht, zoals hier het geval. Uit dit beginsel volgt dat een lidstaat de toepassing van de Unierechtelijke bepalingen moet weigeren als zij niet worden ingeroepen ter verwezenlijking van de doelstellingen van deze bepalingen, maar om een Unierechtelijk voordeel te verkrijgen terwijl slechts formeel voldaan is aan de voorwaarden om op dit voordeel aanspraak te maken (zie het arrest N Luxemburg 1, punt 98). Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is er daarom geen strijd met het verbod op omgekeerde rechtstreekse verticale werking van artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn. De weigering van een recht uit een richtlijn door de nationale autoriteiten is het gevolg van de vaststelling dat sprake is van strijd met het algemene beginsel van verbod van misbruik (zie het arrest N Luxemburg 1, punt 119).
5.6. De Afdeling leidt uit het voorgaande af dat, ook al heeft de Nederlandse wetgever ervoor gekozen om artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn niet om te zetten in nationale wetgeving, dit de staatssecretaris niet belet om het algemeen geldende Unierechtelijke beginsel van verbod van misbruik van recht te betrekken bij de beoordeling en dat dit de rechter evenmin belet om daaraan te toetsen. Dit beginsel is immers hoe dan ook van toepassing wanneer de situatie binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.
5.7. Dit betekent ook dat het algemeen geldende Unierechtelijke beginsel van verbod van misbruik van recht niet alleen ziet op situaties die binnen de reikwijdte van artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn vallen, maar ook daarbuiten kan worden toegepast zoals bijvoorbeeld in een procedure over een eerste aanvraag en over het verlenen van de subsidiaire beschermingsstatus, zoals hier ook aan de orde.
De Afdeling merkt daarbij op dat de toepassing van dit beginsel geen afbreuk kan doen aan het beginsel van non-refoulement zoals vastgelegd in artikel 3 van Pro het EVRM en de artikelen 4 en 19, tweede lid, van het EU Handvest.
5.8. De staatssecretaris betoogt dan ook terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het niet implementeren van artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn, niet aan toepassing van het algemene Unierechtelijke beginsel van verbod van misbruik van recht in de weg staat. De grief slaagt.
Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdeling
6. De vreemdeling klaagt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte niet al zijn beroepsgronden heeft besproken. De rechtbank heeft overwogen dat, alleen al omdat de staatssecretaris in dit geval ten onrechte het Unierechtelijke algemene beginsel van misbruik van recht heeft toegepast, hij de vreemdeling een verblijfsvergunning had moeten verlenen. Het was voor de rechtbank daarom niet nodig om in haar uitspraak op de overige beroepsgronden in te gaan. De grief slaagt daarom niet.
Conclusie hoger beroepen
7. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond en het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdeling is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Beroep van de vreemdeling
8. De vreemdeling betoogt dat de staatssecretaris ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat sprake is van misbruik van recht. Dat de staatssecretaris zijn politieke overtuiging niet geloofwaardig vindt, is onvoldoende om misbruik aan te nemen, aldus de vreemdeling.
8.1. Uit de eerdergenoemde arresten Altun, punten 50 tot en met 52, en N Luxemburg 1, punt 124, volgt dat voor het vaststellen van misbruik van recht enerzijds een geheel van objectieve omstandigheden is vereist, waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van het Unierecht het door het Unierecht beoogde doel niet wordt bereikt, en anderzijds een subjectief element. Voor dit laatste element moet aannemelijk zijn dat de vreemdeling de intentie had om een door het Unierecht toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat. Voor het aannemen van misbruik van recht heeft de staatssecretaris dus een motiveringsplicht op beide onderdelen. Hij moet toelichten uit welke feiten en omstandigheden volgt dat is voldaan aan genoemde objectieve en subjectieve vereisten, waardoor aannemelijk is dat de vreemdeling voor zichzelf kunstmatig de voorwaarden heeft geschapen, alleen met als doel om zo in aanmerking te kunnen komen voor een verblijfsrecht.
8.2. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat er in dit geval misbruik van recht is omdat, zoals hij op de zitting bij de Afdeling nader heeft toegelicht, de vreemdeling vage en tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd over zijn motieven om te demonstreren waardoor niet geloofwaardig is dat de activiteiten die hij daartoe heeft verricht, zijn ingegeven door een fundamentele politieke overtuiging. Maar daarmee heeft de staatssecretaris nog niet aannemelijk gemaakt dat de vreemdeling heeft gedemonstreerd met alleen als doel om zo voor zichzelf een verblijfsrecht te creëren. Dat de vreemdeling de staatssecretaris niet heeft weten te overtuigen van zijn motieven om te demonstreren, is daarvoor onvoldoende. Voor dit oordeel is van belang dat ook gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden nadat de vreemdeling het land van herkomst heeft verlaten, een gegronde vrees voor vervolging of een reëel risico op ernstige schade kunnen opleveren en dus kunnen leiden tot een verblijfsrecht. De enkele omstandigheid dat dergelijke gebeurtenissen na het verlaten van het land van herkomst plaatsvinden, is dus nog geen reden voor het aannemen van misbruik van het recht op verblijf. De Afdeling wijst hiertoe op artikel 5, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn. De staatssecretaris heeft verder ook niet toegelicht waaruit volgens hem valt op te maken dat de vreemdeling de intentie had om kunstmatig de voorwaarden voor een verblijfsrecht te creëren. Daarom heeft de staatssecretaris ondeugdelijk gemotiveerd dat er in dit geval misbruik van recht is. De beroepsgrond slaagt. De Afdeling komt daarom niet toe aan de vraag of de staatssecretaris met het aannemen van misbruik van recht in overeenstemming met artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 4 van Pro het EU Handvest heeft gehandeld.
8.3. Tot slot doet de vreemdeling een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hij wijst erop dat de staatssecretaris asielaanvragen van vreemdelingen in vergelijkbare zaken, waarin Ahwazi hebben meegedaan aan demonstraties in Nederland tegen de Iraanse autoriteiten, wel heeft ingewilligd. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de rechtbank toegelicht dat het niet in al die zaken een inwilliging wegens politieke activiteiten betrof en dat, waar dat wel het geval was, het ging om vooraanstaande personen of politiek zeer actieve vreemdelingen. De vreemdeling heeft daar onvoldoende op gereageerd en onvoldoende concreet gemaakt waarom de asielrelazen in de zaken die hij noemt, vergelijkbaar zijn met die van hem. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie beroep
9. Het beroep is gegrond. Het besluit van 4 november 2021 wordt vernietigd, omdat het in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is genomen. Het is niet nodig wat de vreemdeling verder heeft aangevoerd te bespreken. Dit betekent dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De staatssecretaris zal daarin deugdelijk moeten motiveren waarom sprake is van misbruik van recht als hij dat nog steeds wil tegenwerpen. Daarbij wijst de Afdeling ter voorlichting op de uitleg van artikel 5, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn door het Hof in het arrest van 29 februari 2024, JF tegen Oostenrijk, ECLI:EU:C:2024:192. Mocht de staatssecretaris bij de beoordeling van de asielaanvraag van de vreemdeling opnieuw van belang vinden dat niet geloofwaardig is dat de vreemdeling vanuit een politieke overtuiging heeft gedemonstreerd, dan moet de staatssecretaris ook de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:63, over de vervolgingsgrond politieke overtuiging, en de nadere stukken die de vreemdeling in beroep heeft ingebracht over zijn gestelde politieke activiteiten, in dat besluit betrekken.
10. De staatssecretaris hoeft de proceskosten in hoger beroep niet te vergoeden, omdat het hoger beroep gegrond is. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de staatssecretaris opnieuw in de bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten te veroordelen, nu het beroep gegrond is en door de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank de daarin opgenomen proceskostenveroordeling is weggevallen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 9 december 2021 in zaak nr. NL21.17744;
IV. verklaart het beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van 4 november 2021, V-[…];
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Prins
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024
363-986