Uitspraak
202104167/1/R2.
Datum uitspraak: 17 april 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant], wonend te Nuenen, gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
appellant,
en
de raad van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening Rullen ongenummerd (nabij 13A), Ruimte voor Ruimte" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 24 oktober 2023, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.H.C. van Spreuwel en mr. R. Klaver, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B], initiatiefnemers, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 9 december 2020 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het bestemmingsplan maakt de bouw van een woning op het perceel, kadastraal bekend als gemeente Nuenen, sectie B, nummer 6061 (hierna: het plangebied), mogelijk. De raad heeft bij de vaststelling van het bestemmingsplan toepassing gegeven aan de Ruimte-voor-Ruimteregeling uit de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV). Het plangebied is nog onbebouwd, heeft een oppervlakte van ongeveer 1090 m² en is in gebruik als grasland.
3. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] in Nuenen. [appellant] stelt onder meer dat het bestemmingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld, omdat met de realisatie van de woning het cultuurhistorische karakter van het gebied Rullen verloren gaat.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Cultuurhistorische waarden
5. [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld, omdat een woning in het plangebied de cultuurhistorie van Rullen onevenredig aantast.
[appellant] stelt dat Rullen veel vrije zichtlijnen heeft, die zullen worden verstoord door het bestemmingsplan. Voor wat betreft de rijke cultuurhistorie van Rullen verwijst hij naar een ongedateerde "Cultuurhistorische analyse Buurtschap Rullen te Gerwen (Nuenen)" en naar de "Cultuurhistorische effectanalyse van de voorgenomen bouw van woningen in buurtschap Rullen bij Gerwen, gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten" van Lantschap, adviesbureau voor landschap en cultuurhistorie, van augustus 2023. Volgens [appellant] is de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan voorbijgegaan aan de cultuurhistorie. Verder heeft de raad volgens hem niet gemotiveerd waarom het plan voldoet aan de voorwaarden van artikel 22 van Pro de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening Ruimte). Ook verwijst hij naar een brief van erfgoedvereniging Heemschut (hierna: Heemschut) van 28 april 2021, waarin de raad wordt verzocht om onderzoek te doen naar de cultuurhistorische achtergrond van het plangebied. Volgens [appellant] heeft de raad aan dit verzoek ten onrechte geen gehoor gegeven.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hij bij de vaststelling van het bestemmingsplan wel degelijk het belang van de cultuurhistorische waarden van Rullen heeft meegewogen en verwijst daarvoor naar de paragrafen 3.2.2.6, 3.3.3 en 4.5.1.2 van de plantoelichting. Daarnaast is de raad gedeeltelijk tegemoetgekomen aan de zienswijze van [appellant] door een voorwaardelijke verplichting in de planregels op te nemen ten behoeve van het behoud van de cultuurhistorische uitstraling van het gebied. Verder heeft de raad in de plantoelichting uiteengezet waarom hij het plan vindt passen binnen Rullen. Ook stelt de raad dat de dubbelbestemmingen "Waarde - Cultuurhistorie akkerbouwcomplex" en "Waarde - Cultuurhistorische verkaveling" de cultuurhistorische waarden in het plangebied borgen.
De raad stelt verder dat het bestemmingsplan voldoet aan de vervanger van artikel 22 van Pro de Verordening Ruimte, artikel 3.29 van de IOV. Volgens de raad draagt het plan door middel van het inplantingsplan bij aan de ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden van Rullen. Daarbij verwijst de raad naar de conclusie van het advies van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant van 20 april 2022.
Verder stelt de raad dat Heemschut geen inspraakreactie, zienswijze of beroepschrift heeft ingediend in de procedure over de vaststelling van het bestemmingsplan. De brief van 28 april 2021 kon dan ook niet worden meegenomen in deze procedure. Bovendien is de brief slechts een dag voor de raadsvergadering ingediend en heeft
[appellant] geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat hij bevoegd was om namens Heemschut te procederen.
Volgens de raad is de beoogde ontwikkeling dermate kleinschalig dat deze geen negatieve invloed zal hebben op de cultuurhistorische waarden van Rullen.
5.2. Artikel 22 van Pro de Verordening Ruimte is vervangen door artikel 3.29 van de IOV. De Afdeling stelt vast dat het eerste lid van artikel 22, waarop [appellant] zich beroept, identiek is aan artikel 3.29 van de IOV, zoals dat luidde op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan: "Een bestemmingsplan van toepassing op Cultuurhistorisch waardevol gebied:
a. is mede gericht op behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van cultuurhistorische waarden en kenmerken zoals beschreven in de Cultuurhistorische Waardenkaart;
b. stelt regels ter bescherming van de cultuurhistorische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden."
5.3. De Afdeling stelt vast dat volgens de Cultuurhistorische Waardenkaart van de provincie Noord-Brabant het perceel is gelegen binnen cultuurhistorisch landschap Groene Woud. De Afdeling stelt verder vast dat aan het plangebied de enkelbestemming "Wonen" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Cultuurhistorie akkerbouwcomplex" en "Waarde - Cultuurhistorische verkaveling" zijn gegeven.
5.4. Artikel 3.2 van de planregels luidt:
"Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels:
[…]
i. voor wat betreft beeldkwaliteit dient aangesloten te worden bij het als Bijlage 2 bijgevoegde beeldkwaliteitsplan;
[…]"
Artikel 5.1 luidt:
" De voor "Waarde - Cultuurhistorie akkerbouwcomplex" aangewezen gronden zijn - behalve voor de andere aldaar voorkomende
bestemming(en) - mede bestemd voor de bescherming en veiligstelling van de openheid en reliëfrijke karakter van het akkerbouwcomplex."
Artikel 6.1 luidt:
"De voor "Waarde - Cultuurhistorische verkaveling" aangewezen gronden zijn - behalve voor de andere aldaar voorkomende bestemming(en) - mede bestemd voor de bescherming en veiligstelling van de verkavelingsstructuur en de kleinschaligheid van het landschap."
5.5. In paragraaf 3.2.2.6 van de plantoelichting, die is opgenomen naar aanleiding van een inspraakreactie van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op het voorontwerpbestemmingsplan, staat: "Het plangebied is gelegen binnen het cultuurhistorisch vlak ‘Broekgebied’ tussen Breugel en Nuenen. De waarden en kenmerken binnen dit vlak bestaan uit de samenhang van de oude akkercomplexen met de percelering en landschapselementen in het beekdal, de historische boerderijen, de kleinschalige strookpercelering, de kleine akkercomplexen met bolle ligging en het esdek, de broekbossen, de bossen op rabbatten, de populierenbossen en de zandpaden. De provincie wil de onvervangbare waarden beschermen in de IOV. Een bestemmingsplan van een gebied dat is gelegen binnen de aanduiding "cultuurhistorisch waardevol gebied" is mede gericht op behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden en kenmerken zoals beschreven in de Cultuurhistorische Waardenkaart. Derhalve zal dit bestemmingsplan worden voorzien van een beschermende regeling middels de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie historische verkaveling". De gronden binnen deze dubbelbestemming zijn mede bestemd voor de bescherming en veiligstelling van de verkavelingsstructuur en de kleinschaligheid van het landschap. Verankerd is dat uitsluitend mag worden gebouwd indien de verkavelingsstructuur en de kleinschaligheid van het landschap niet onevenredig worden geschaad of mogelijk schade kan worden voorkomen door aan de omgevingsvergunning voor het bouwen nadere regels te verbinden. Door de aanplant van een nieuwe struweelhaag en knip- en scheerhaag ter plaatse van het plangebied, wordt de kleinschaligheid van het landschap en de verkavelingsstructuur voortgezet. Gebruik wordt gemaakt van streekeigen beplanting, passend binnen het ‘Broekgebied’. De beoogde herbestemming tast geen cultuurhistorische waarden aan. Hiermee wordt enkel bijgedragen aan het terugbrengen van de kleinschaligheid zoals kenmerkend binnen de Meierij. In paragraaf 4.5 van onderhavige toelichting wordt nader ingegaan op de cultuurhistorische waarden rondom het plangebied."
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee voldoende blijk gegeven van de cultuurhistorische omgeving van Rullen. De beschrijving sluit ook aan bij de ongedateerde cultuurhistorische analyse die
[appellant] heeft overgelegd en wordt bevestigd door de conclusie van het advies van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant van 20 april 2022. De cultuurhistorische effectanalyse van augustus 2023, waar [appellant] ook naar verwijst, ziet op een andere locatie dan het plangebied met een wezenlijk andere ligging in Rullen.
Uit het beeldkwaliteitsplan volgt dat de voorziene woning in het plangebied moet aansluiten bij de architectonische stijl van de directe omgeving. Er kan worden ingezet op een landelijke, traditionele stijl, waarbij historische kenmerken de woning zullen laten aansluiten op de van oudsher aanwezige woningen. Of er kan worden gekozen voor een meer moderne, eigentijdse toepassing van een landelijke woning, waarbij de kenmerkende vormen worden aangehouden van landelijke woningen. Met de verwijzing in artikel 3.2, onder i, van de planregels naar het beeldkwaliteitsplan heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling op voldoende wijze geborgd dat de in het bestemmingsplan voorziene woning zal aansluiten bij de cultuurhistorische waarden en kenmerken van Rullen. Zoals de raad op de zitting heeft toegelicht, zijn de zichtlijnen waar [appellant] op wijst, niet beschermd.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat het bestemmingsplan voldoet aan artikel 3.29 van de IOV. De brief van Heemschut van 28 april 2021, waarnaar [appellant] verwijst, leidt niet tot een ander oordeel, nu deze brief geen andere standpunten bevat dan naar voren gebracht door
[appellant].
Het betoog slaagt niet.
Ruimte-voor-Ruimteregeling
6. [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 3.80, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de IOV. Volgens [appellant] heeft de raad niet aangetoond dat er sprake is van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit. Daarnaast is de voorziene woning volgens [appellant] niet in een bebouwingsconcentratie gelegen. Ook betoogt hij dat er geen sprake is van een goede landschappelijke inpassing, omdat een struweelhaag en streekeigen planten de opoffering van landschap voor bebouwing niet kunnen compenseren.
6.1. Artikel 3.80 van de IOV luidde op het moment van vaststelling van het plan:
"Lid 1
Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied kan voorzien in één of meerdere ruimte-voor-ruimtekavels, ieder ten behoeve van de bouw van één woning, indien:
a. er sprake is van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit;
b. de ruimte-voor-ruimtekavel op een planologisch aanvaardbare locatie in een bebouwingsconcentratie ligt;
c. een goede landschappelijke inpassing van de te bouwen woning is verzekerd;
d. er geen sprake is van (een aanzet voor) een stedelijke ontwikkeling behoudens in geval de locatie ligt binnen Verstedelijking afweegbaar.
Lid 2
Er is sprake van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit als per ruimte-voor-ruimtekavel is aangetoond dat is voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. een of meer veehouderijen gericht op het houden van varkens of pluimvee zijn in het geheel beëindigd waarbij alle bedrijfsgebouwen ten dienste van deze veehouderij, niet zijnde de bedrijfswoning, zijn gesloopt;
b. de onder a. bedoelde veehouderijen zijn direct voorafgaand aan de beëindiging gedurende een periode van drie jaar onafgebroken in bedrijf geweest;
c. de onder a. bedoelde veehouderijen zijn gevestigd binnen Beperkingen Veehouderij of op een locatie die vanwege omliggende waarden en functies niet geschikt is voor de uitoefening van een veehouderij;
d. er tenminste 1000 m² bedrijfsgebouwen ten dienste van de onder a. bedoelde veehouderij, niet zijnde de bedrijfswoning, zijn gesloopt met een minimum van 200 m² op iedere beëindigingslocatie veehouderij;
e. de ten behoeve van de onder a. bedoelde veehouderijen geregistreerde rechten betreffende de fosfaatproductie in een gezamenlijke omvang van tenminste 3.500 kg uit de markt zijn genomen door doorhaling van de bij de Dienst Regelingen geregistreerde rechten, waarbij per beëindigingslocatie een minimum van 700 kg aan rechten betreffende de productie van fosfaat aanwezig is;
f. de rechten, bedoeld onder e. moeten vanaf het moment van beëindiging van de bedrijfsvoering tot aan het moment van uit de markt nemen geregistreerd staan op naam van de veehouderij die is beëindigd;
g. de omgevingsvergunning milieu voor de onder a. bedoelde veehouderij op iedere beëindigingslocatie veehouderij is ingetrokken;
h. een passende herbestemming is gelegd op de locatie als onder a. bedoeld die in ieder geval het houden van vee en het bouwen van nieuwe bedrijfsgebouwen uitsluit;
i. in redelijkheid niet op andere wijze is voorzien in de beëindiging van de onder a. bedoelde veehouderij.
Lid 3
In afwijking van het tweede lid kan een bestemmingsplan voorzien in een ruimte-voor-ruimtekavel als deze wordt ontwikkeld door of vanwege de Ontwikkelingsmaatschappij ruimte voor ruimte gelet op de in het verleden behaalde aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit door toepassing van de Regeling beëindiging veehouderijtakken.
Lid 4
Het derde lid vervalt indien uit door Gedeputeerde Staten bijgehouden gegevens blijkt dat er in totaal 3500 ruimte voor ruimte kavels door of vanwege de Ontwikkelingsmaatschappij ruimte voor ruimte zijn ontwikkeld."
Artikel 3.77 luidde:
"Als toepassing wordt gegeven aan de bepalingen van deze paragraaf, is voldaan aan de verplichting bedoeld in artikel 3.9 Kwaliteitsverbetering landschap."
Artikel 1.1 luidde:
"[…]
bebouwingscluster
vlakvormige verzameling van bebouwing, gelegen buiten Stedelijk gebied;
[…]
bebouwingsconcentratie
kernrandzone, bebouwingslint of bebouwingscluster;
[…]
kernrandzone
overgangszone van bestaand stedelijk gebied naar het buitengebied, met daarin relatief veel bebouwing op korte afstand van elkaar met een toenemende menging van functies;
[…]."
6.2. De Afdeling stelt vast dat het plangebied volgens de kaart behorende bij de IOV ligt in het gebied aangegeven als "Landelijk gebied".
De Afdeling stelt verder vast dat voor de aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit een certificaat Ruimte voor Ruimte is gekocht van de Ontwikkelingsmaatschappij Ruimte voor Ruimte CV (hierna: ORR). Het titelnummer van dat certificaat is 20170310.
6.3. In artikel 3.80, eerste lid, onder a, van de IOV is bepaald dat een bestemmingsplan dat van toepassing is op Landelijk gebied, kan voorzien in één of meerdere ruimte-voor-ruimtekavels als er onder meer sprake is van een aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit. In het tweede lid van artikel 3.80 van de IOV is uiteengezet wanneer sprake is van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit. Het derde lid van artikel 3.80 van de IOV moet naar het oordeel van de Afdeling zo worden begrepen dat, in het geval een bestemmingsplan dat voorziet in één of meerdere ruimte-voor-ruimtekavels wordt ontwikkeld door of vanwege de ORR, het vereiste van een aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit, als bedoeld in artikel 3.80, eerste lid, onder a, van de IOV, kan worden ingevuld met de winst die in het verleden is behaald door de toepassing van de Regeling beëindiging veehouderijtakken (hierna: de Rbv). Oftewel, als aan het bepaalde in artikel 3.80, derde lid, van de IOV is voldaan, dan is ook aan het bepaalde in artikel 3.80, eerste lid, onder a, van de IOV voldaan en staat daarmee vast dat sprake is van een aanzienlijke winst van de omgevingskwaliteit. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:398.
Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:396, heeft overwogen, vallen niet alle bouwtitels die worden vergeven door de ORR terug te leiden naar een toepassing van de Rbv. Uit deze uitspraak volgt namelijk dat alleen bouwtitels tot en met nummer 20170216 vallen terug te leiden naar een toepassing van de Rbv. Voor deze bouwtitels is voldoende gewaarborgd dat 1000 m² aan bedrijfsgebouwen van een beëindigde veehouderij is gesloopt voor één bouwtitel. Alle bouwtitels met een hoger nummer dan 20170216 zijn niet terug te leiden naar een toepassing van de Rbv en voldoen niet aan de eisen die artikel 3.80, derde lid, van de IOV daaraan stelt.
De raad heeft op de zitting toegelicht dat hij toepassing heeft willen geven aan artikel 3.80, derde lid, van de IOV door de aankoop van een bouwtitel van de ORR, met nummer 20170310. Dat titelnummer is hoger dan de in de jurisprudentie aangegeven grens van 20170216. De raad heeft op de zitting ook bevestigd dat deze bouwtitel niet is verleend op basis van de Rbv, maar op basis van de Rbv verbrede toepassing. Dat betekent dat de aangekochte bouwtitel van de ORR niet is gebaseerd op de Rbv, waardoor geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 3.80, derde lid, van de IOV. Het bestemmingsplan is daarmee, in zoverre, in strijd met artikel 3.80, eerste lid, onder a, van de IOV.
Het betoog slaagt in zoverre.
6.4. Over het betoog van [appellant] dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 3.80, eerste lid, onder b, van het IOV, omdat er geen sprake is van een bebouwingsconcentratie, overweegt de Afdeling het volgende. Bij het beoordelen of sprake is van een bebouwingsconcentratie komt de raad beoordelingsruimte toe. In de plantoelichting heeft de raad toegelicht waarom het plan voorziet in bebouwing binnen een bebouwingsconcentratie. Een bebouwingsconcentratie kan, gelet op artikel 1.1 van de IOV, een kernrandzone, bebouwingslint of bebouwingscluster zijn. De raad heeft toegelicht dat Rullen is gebouwd rondom een zogenaamde plaetse. De aanwezige woningen in Rullen zijn agrarisch van aard en vormen een groepering rondom de plaetse. Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat sprake is van een bebouwingscluster als bedoeld in artikel 1.1 van de IOV, en daarmee ook sprake is van een bebouwingsconcentratie als bedoeld in dat artikel.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
6.5. Over het betoog van [appellant] dat sprake is van strijd met artikel 3.80, eerste lid, onder c, van de IOV, omdat een goede landschappelijke inpassing van de te bouwen woning niet is verzekerd, overweegt de Afdeling het volgende. Ingevolge artikel 3.4.2 van de planregels is het gebruiken van de voor "Wonen" aangewezen gronden en bouwwerken toegestaan, mits (a) de landschappelijke inpassing conform het beplantingsplan, zoals opgenomen in bijlage 3 bij de planregels, binnen
24 maanden na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan gerealiseerd is en (b) de landschappelijke inpassing zoals bedoeld onder a na realisatie als zodanig duurzaam wordt beheerd en in stand wordt gehouden. Door het opnemen van deze voorwaardelijke verplichting is voldoende gewaarborgd dat sprake is van een goede landschappelijke inpassing van de in het bestemmingsplan voorziene woning.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
7. In het kader van een finale geschilbeslechting zal de Afdeling ook de overige door [appellant] aangevoerde beroepsgronden beoordelen.
Strijd met bestemmingsplannen "Buitengebied, tweede herziening" en "Buitengebied Nuenen"
8. [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met de doelstellingen van de voorgaande bestemmingsplannen "Buitengebied, tweede herziening" en "Buitengebied Nuenen", omdat het plan niet bijdraagt aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit. Ook betoogt [appellant] dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 4.1, aanhef en onder c, van regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Nuenen", omdat de raad niet heeft voorzien in een in de omgeving gelegen kwaliteitsverbetering. Bij kwaliteitsverbetering moet volgens [appellant] worden gedacht aan concrete tegenprestaties op het gebied van bodem, water, natuur- en landschapselementen, cultuurhistorische elementen, recreatieve toegankelijkheid van het landschap, sloop en ontstening. Het plan zorgt er voor dat het zicht op de omliggende natuurgebieden verdwijnt, aldus [appellant].
8.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan "Buitengebied, tweede herziening" niet langer van toepassing is en dat hij het bestemmingsplan daar dus niet aan heeft hoeven toetsen. Daarnaast heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat uit het bestemmingsplan "Buitengebied Nuenen" volgt dat voor ruimte-voor-ruimte ontwikkelingen in de groenblauwe mantel een kwaliteitsverbetering nodig is, maar dat deze kwaliteitsverbetering elders in Brabant mag plaatsvinden. De te boeken kwaliteitswinst betreft volgens de raad dus niet een verplicht te boeken resultaat binnen de gemeentegrens van Nuenen.
8.2. In de plantoelichting van het bestemmingsplan "Buitengebied Nuenen" staat: "Wij zetten in op ontwikkelingen gericht op nieuwe vormen van agrarisch gebruik (verbrede landbouw, recreatie, alternatieve voedselproductie, energieproductie), inzet van instrument Ruimte-voor-Ruimte om verdere ontstening elders in Brabant mogelijk te maken en kwaliteitswinst te boeken en mogelijkheden voor nieuwe economische dragers die een bijdrage leveren aan het creëren van een vrijetijdseconomie onder voorwaarden van investeren in landschapsherstel."
In het bestemmingsplan is de bestemming "Agrarisch - Groenblauwe mantel" gewijzigd naar "Wonen". In het bestemmingsplan "Buitengebied Nuenen" werd al rekening gehouden met de mogelijkheid van ruimte-voor-ruimte ontwikkelingen in het plangebied. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan niet hoeft te worden getoetst aan de voorgaande bestemmingsplannen. Verder heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom hij het bestemmingsplan in lijn vindt met een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt niet.
Structuurvisie
9. [appellant] betoogt dat de raad het bestemmingsplan in strijd met de gemeentelijke structuurvisie ‘Structuurvisie Nuenen c.a., wijziging 2015’ (hierna: structuurvisie) heeft vastgesteld. Volgens [appellant] volgt uit de kaart behorende bij de structuurvisie dat aan de gronden in het plangebied de aanduidingen "kleinschalig landschap" en "landschapsecologische zone oostkant" zijn toegekend. In zijn nadere stukken verwijst [appellant] ook naar paragrafen uit de structuurvisie die zien op de aanduidingen "cultuurhistorische elementen", "groenstructuur binnen de bebouwde kom" en "provinciale EVZ (nat en droog)". Volgens
[appellant] heeft de raad ten onrechte niet gemotiveerd welke zwaarwegende maatschappelijke belangen zijn afgewogen tegen het verlies van natuur, zichtlijnen en het cultuurhistorische karakter van Rullen.
9.1. Op de zitting heeft de Afdeling vastgesteld dat de aanduidingen uit de structuurvisie waarop [appellant] heeft gewezen niet zijn toegekend aan de gronden in het plangebied en dus niet van toepassing zijn.
Voor zover [appellant] betoogt dat de raad niet heeft gemotiveerd welke zwaarwegende maatschappelijke belangen worden gediend met de uitbreiding van het ruimtebeslag door bebouwing, overweegt de Afdeling dat het maatschappelijk belang in dit geval is verdisconteerd in artikel 3.80 van de IOV.
Het betoog slaagt niet.
Omgevingsvisie
10. [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan onzorgvuldig tot stand is gekomen. Toen bekend werd dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten (hierna: het college) een visie zou gaan ontwikkelen over het bouwen van ruimte-voor-ruimtewoningen, had de raad de procedure omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan moeten aanhouden totdat de visie van kracht was, aldus [appellant].
10.1. Op 4 april 2022 heeft het college de omgevingsvisie "Visie bouwen in het buitengebied" vastgesteld waarin beleid is neergelegd voor het bouwen van ruimte-voor-ruimtewoningen. De Afdeling toetst het bestemmingsplan aan het recht zoals dat gold ten tijde van de vaststelling van het plan. Op 29 april 2021 was de omgevingsvisie nog niet vastgesteld, zodat de raad het bestemmingsplan daaraan niet heeft kunnen toetsen.
Het betoog slaagt niet.
Ecologische QuickScan
11. [appellant] betoogt dat de raad de door J.F.G. Maassen uitgevoerde ecologische QuickScan van 10 december 2019 niet aan het vaststellingsbesluit ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens [appellant] staat ten onrechte in de QuickScan dat het plangebied grenst aan de Nieuwe Dijk, terwijl het plangebied grenst aan Rullen. Daarnaast is er volgens [appellant] geen rekening gehouden met de mogelijke aanwezigheid van een dassenburcht, steenuil, vleermuizen en een zwaluwenkolonie in de omgeving. Hij verwijst naar de ecologische QuickScan voor het perceel nabij Rullen 11, waarin de aanwezigheid van deze dieren is vastgesteld.
11.1. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit de QuickScan van 10 december 2019 dat er voldoende onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van diersoorten in het plangebied. Dat in de QuickScan staat dat het plangebied grenst aan de Nieuwe Dijk, maakt niet dat de raad de QuickScan niet aan het vaststellingsbesluit ten grondslag heeft mogen leggen. Uit de QuickScan volgt namelijk dat het plangebied en de omgeving van het plangebied zijn onderzocht. Verder volgt uit de Quickscan dat de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkeling geen gevolgen heeft voor de door [appellant] genoemde diersoorten. Daarom heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog slaagt niet.
Totstandkoming bestemmingsplan
12. [appellant] betoogt dat de raad zich bij het vaststellen van het bestemmingsplan heeft laten leiden door financiële belangen. Verder is er volgens hem onjuiste informatie verstrekt aan raadsleden, zijn inspraakreacties niet serieus genomen en wordt het bestemmingsplan als voorbeeld ingezet voor de nog volgende ruimte-voor-ruimtewoningen in Rullen.
12.1. Het bestemmingsplan is voorbereid en tot stand gekomen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Uit de stukken blijkt niet dat deze procedure niet juist is doorlopen door de raad. De Afdeling ziet in wat [appellant] in zoverre heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan onzorgvuldig tot stand is gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Dorpsbouwmeester en Team Ruimtelijke Kwaliteit
13. [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan niet zorgvuldig tot stand is gekomen, omdat de dorpsbouwmeester niet op de hoogte is gesteld van het cultuurhistorisch karakter van Rullen. De dorpsbouwmeester is ten onrechte niet geïnformeerd over de bezwaren van de provincie noch over de ligging van het plangebied in de groenblauwe mantel. Daarnaast had volgens [appellant] het bestemmingsplan beoordeeld moeten worden door het Team Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: TRK) en de Monumentencommissie van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten.
13.1. De raad heeft op de zitting toegelicht dat de dorpsbouwmeester een rol heeft gespeeld bij de allereerste toetsing van het principeverzoek, waarbij ook is gekeken naar de cultuurhistorie van de omgeving. Het advies van de dorpsbouwmeester heeft ertoe geleid dat er een beeldkwaliteitsplan is opgenomen in de plantoelichting. Het advies van de dorpsbouwmeester is ook bij de afweging door de raad meegenomen. Verder heeft de raad op de zitting toegelicht dat het ontwerpbestemmingsplan niet is voorgelegd aan het TRK en de monumentencommissie, omdat dat destijds nog niet de gebruikelijke werkwijze was van de raad.
Het betoog slaagt niet.
Beeldkwaliteitsplan
14. Over het betoog van [appellant] dat het bestemmingsplan onzorgvuldig is vastgesteld, omdat het beeldkwaliteitsplan pas op een later moment is bekendgemaakt, overweegt de Afdeling dat dit betoog een feitelijke grondslag mist. Het beeldkwaliteitsplan is namelijk in de plantoelichting opgenomen en de plantoelichting is met het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan bekendgemaakt.
Conclusie en bestuurlijke lus
15. Zoals onder 6.3 is overwogen, is het besluit van 29 april 2021 genomen in strijd met artikel 3.80, eerste lid, onder a, van de IOV. De raad heeft de Afdeling verzocht om, mocht de Afdeling tot het oordeel komen dat het besluit van 29 april 2021 om deze reden moet worden vernietigd, de rechtsgevolgen in stand te laten. De raad heeft daarbij gewezen op het feit dat de ruimte-voor-ruimteregeling in de IOV per 15 april 2022 is gewijzigd. In artikel 3.79 van de IOV is nu bepaald dat een bestemmingsplan kan voorzien in een of meer ruimte-voor-ruimtekavels als deze ontwikkeling door of vanwege ORR plaatsvindt, gelet op de in het verleden behaalde aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit. In deze bepaling is de aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit dus niet meer gekoppeld aan toepassing van de Rbv. De ruimte-voor-ruimtetitel kan volgens de raad worden gebaseerd op aanzienlijke winst van omgevingskwaliteit die is behaald door toepassing van de verbrede ruimte-voor-ruimteregeling.
De Afdeling ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten. Artikel 3.79 van de IOV bevat namelijk open normen met beslisruimte voor de raad. Het is dan aan de raad om te motiveren dat het bestemmingsplan aan deze open normen voldoet. Dat heeft de raad nog niet gedaan. De Afdeling kan daarom niet beoordelen of het bestemmingsplan op dit punt in overeenstemming is met artikel 3.79 van de IOV.
De Afdeling ziet wel aanleiding om de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om het gebrek in het besluit van 29 april 2021 binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen.
16. De raad dient de Afdeling en andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
17. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Nuenen, Gerwen en Nederwetten op om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van overweging 6.3 het daar omschreven gebrek in het besluit van 29 april 2021 te herstellen, en;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Meijer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Graaff-Haasnoot
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024
531