Uitspraak
202206877/2/R2.
Datum uitspraak: 21 februari 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht), hangende de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Veere,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
verzoekers,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 3 november 2022 in zaken nrs. 22/4399 en 22/2396 in het geding tussen:
[partij], wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2021 heeft het college aan [appellant sub 2] op grond van artikel 2.1, eerste lid en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een zomerwoning op het perceel aan de [locatie 1] in Westkapelle (hierna: het perceel).
Bij besluit van 24 maart 2022 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 november 2022 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2022 vernietigd, het besluit van 5 oktober 2021 herroepen en het college opgedragen om opnieuw op de aanvraag van [appellant sub 2] te beslissen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[appellant sub 2] en [partij] hebben een nader stuk ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 31 januari 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hofs, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. K.M. Moeliker, advocaat te Middelburg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mrs. C.J. IJdema en A. Kerster, advocaten te Middelburg en Rotterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Inleiding
2. [appellant sub 2] is eigenaar van en woonachtig op het perceel. Hij heeft op 29 juni 2021 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een recreatiewoning op het achtererf van zijn perceel.
[partij] woont op het perceel aan [locatie 2] in Westkapelle. Zijn perceel grenst aan de achterzijde aan het perceel van [appellant sub 2]. Hij is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning, omdat het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan niet voorziet in een bijgebouw. Daarnaast vreest hij voor onevenredige (schaduw)hinder en een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de gronden rondom het perceel als gevolg van het bouwplan.
3. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Westkapelle" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de enkelbestemming "Wonen". Aan de gronden in het bouwvlak op het perceel is de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie-2" toegekend. Aan de gronden op het perceel buiten het bouwvlak zijn de dubbelbestemmingen "Waarde-Archeologie-2" en "Waarde-Archeologie 3", alsook de functieaanduiding "erf" toegekend.
Toetsingskader
4. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe overweegt de rechtbank dat het bouwplan voorziet in een vrijstaand gebouw van 5 m bij 8 m met een zadeldak en een bouwhoogte van 6,90 m, terwijl het hoofdgebouw op het perceel een woning is van ongeveer 8 m bij 7 m met een aanbouw, een zadeldak en een bouwhoogte van ongeveer 5 m. Doordat het beoogde bouwwerk een stuk hoger is dan het hoofdgebouw op het perceel en een relatief grote oppervlakte heeft ten opzichte van het hoofdgebouw, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van bouwkundige ondergeschiktheid van het bouwplan aan het hoofdgebouw. Het bouwplan betreft daarom geen bijgebouw in de zin van artikel 1.31 van de planregels. Bij de beoordeling of het bouwwerk een bijgebouw is, had het college bovendien moeten uitgaan van het hoofdgebouw, zoals dat feitelijk op het perceel is gerealiseerd.
Gelet op artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo, had het college de aanvraag om omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid en onder a, van de Wabo voor de activiteit "bouwen" daarom mede moeten aanmerken als een aanvraag op grond van artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo voor de activiteit "gebruiken in strijd met het bestemmingsplan" en moeten beoordelen of de vergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo kon worden verleend.
Spoedeisend belang
6. Het verzoek van het college strekt ertoe dat het geen gevolg hoeft te geven aan de uitspraak van de rechtbank van 3 november 2022, en dus niet opnieuw op de aanvraag van [appellant sub 2] hoeft te beslissen, voordat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak. Het college onderbouwt dit verzoek door erop te wijzen dat het in het hoger beroepschrift heeft gemotiveerd dat de uitspraak van de rechtbank onjuist is.
Het verzoek van [appellant sub 2] strekt ertoe dat het college geen gevolg hoeft te geven aan de uitspraak van de rechtbank van 3 november 2022 en dat hij moet worden behandeld als ware hij nog steeds in het bezit van de hem bij besluit van 5 oktober 2021 verleende omgevingsvergunning. Hij stelt dat zijn spoedeisend belang is gelegen in de omstandigheid dat hij op korte termijn duidelijkheid wil krijgen of het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, omdat hij wil beginnen met de bouw van de recreatiewoning om deze tijdens het toeristenseizoen in 2023 te kunnen verhuren.
6.1. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college en [appellant sub 2] een spoedeisend belang hebben bij de gevraagde voorzieningen.
De rechtbank heeft in de uitspraak van 3 november 2022 het besluit van 24 maart 2022 vernietigd, het besluit van 5 oktober 2021 herroepen en het college opgedragen om een nieuw primair besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Het uitgangspunt is dat een bestuursorgaan gehouden is om aan de uitspraak van de rechtbank te voldoen. Gelet daarop is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een spoedeisend belang bij het verzoek van het college een gegeven. Doordat het college als gevolg van de aangevallen uitspraak opnieuw op de aanvraag van [appellant sub 2] moet beslissen, en [appellant sub 2] heeft aangegeven dat hij op zeer korte termijn, maar in elk geval voor het begin van het toeristenseizoen in 2023, wil beginnen met het bouwen van de recreatiewoning, heeft hij ook een spoedeisend belang bij zijn verzoek.
De verzoeken van het college en [appellant sub 2], voor zover die zien op de verplichting om een nieuw besluit te nemen
7. De voorzieningenrechter overweegt dat het uitgangspunt is dat rechterlijke uitspraken moeten worden uitgevoerd, waardoor het college in beginsel een nieuw besluit moet nemen dat met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kan worden beoordeeld in het kader van het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. Indien de Afdeling naar aanleiding van de behandeling van de hoofdzaak tot het oordeel zou komen dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan worden gelaten, kan het nieuwe besluit eveneens worden vernietigd.
De voorzieningenrechter ziet in dit geval echter reden om af te wijken van de hoofdregel.
7.1. Bij brief van 16 december 2022 heeft [appellant sub 2] aangegeven dat hij geen bezwaar heeft tegen inwilliging van het verzoek van het college om niet opnieuw op zijn aanvraag te hoeven beslissen, voordat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak.
Anders dan [partij] bij brief van 29 december 2022 had medegedeeld, heeft hij bij brief van 26 januari 2023 aangegeven dat hij toch met de inwilliging van het verzoek van het college kan instemmen.
Nu alle partijen kunnen instemmen met inwilliging van het verzoek van het college, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen om te voorkomen dat het college opnieuw op de aanvraag moet beslissen, voordat is komen vast te staan of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen sprake is van een bijgebouw.
Het verzoek van [appellant sub 2], voor zover dit ziet op de schorsing van de aangevallen uitspraak
8. [appellant sub 2] stelt zich op het standpunt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de recreatiewoning een bijgebouw is, zoals bedoeld in artikel 1.31 van de planregels. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, moet volgens hem bij de vaststelling of sprake is van een bijgebouw namelijk worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. [appellant sub 2] betoogt in dit verband bovendien dat de recreatiewoning in de gemeente Veere als "bijgebouw voor recreatief nachtverblijf" wordt aangemerkt.
Daarnaast betoogt [appellant sub 2] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vergunningaanvraag voor de bouw van de recreatiewoning op het perceel in overeenstemming is met artikel 17.2.3 van de planregels. Het aangevraagde bouwwerk heeft volgens hem namelijk een goothoogte van 2,90 m, een bouwhoogte van 6,90 m en een oppervlakte van 40 m².
Ook stelt [appellant sub 2] dat het bouwplan in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw op het perceel. Volgens hem is de rechtbank in haar oordeel uitgegaan van onjuiste feitelijke gegevens met betrekking tot het hoofdgebouw op het perceel, omdat het in de beroepsprocedure niet is gegaan over de maatvoering van zijn woning. Hij verwijst in dit verband naar de bouwvergunning van de woning van 13 maart 1957, waaruit volgens hem blijkt dat de woning op het perceel aanzienlijk hoger is en een groter oppervlakte heeft dan waarvan de rechtbank is uitgegaan. Het bouwplan is daarom niet in strijd met het vigerende bestemmingsplan.
8.1. Voor zover hier van belang, geldt ter plaatse de bestemming "Wonen". De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 17.1, aanhef en onder a, van de planregels bestemd voor wonen. Aan de gronden buiten het bouwvlak op het perceel is de functieaanduiding "erf" toegekend. Op deze gronden mogen uitsluitend aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd die bij het hoofdgebouw op hetzelfde bouwperceel behoren.
Een bijgebouw is ingevolge artikel 1.31 van de planregels een vrijstaand gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw. De goot- en bouwhoogte van een bijgebouw bedraagt op grond van artikel 17.2.3, onder a en b, van de planregels ten hoogste 3 m respectievelijk 7 m.
8.2. De voorzieningenrechter stelt vast dat aan de gronden waarop de woning van [appellant sub 2] feitelijk staat op de verbeelding van het bestemmingsplan de aanduiding "bouwvlak" is toegekend. Gelet op de op het perceel rustende woonbestemming en gezien de aard, functie, constructie en afmetingen van de woning is die als belangrijkste gebouw en derhalve als hoofdgebouw in de zin van artikel 1.41 van de planregels aan te merken. Dit betekent dat de beoogde recreatiewoning in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt moet zijn aan de woning op het perceel om als een bijgebouw in de zin van artikel 1.31 van de planregels aangemerkt te kunnen worden.
De voorzieningenrechter stelt ten aanzien van de bouwkundige ondergeschiktheid voorop dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college bij de beoordeling of het bouwplan in een bijgebouw voorziet had moeten uitgaan van de feitelijke situatie op het perceel. Uit de bouwvergunning van 13 maart 1957, en de bijbehorende tekeningen, blijkt dat voor het hoofdgebouw op het perceel, de woning van [appellant sub 2], een bouwhoogte van 6,75 m is vergund. Op de zitting heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de feitelijke bouwhoogte van het hoofdgebouw op het perceel sinds de bouw niet is veranderd. Gelet hierop is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter aannemelijk dat de feitelijke bouwhoogte van het hoofdgebouw op het perceel in overeenstemming is met de bouwhoogte, zoals op 8 februari 1957 is aangevraagd en bij besluit van 13 maart 1957 is vergund. De rechtbank is bij de beoordeling of het bouwplan voorziet in een bijgebouw dus ten onrechte ervan uitgegaan dat het hoofdgebouw op het perceel een feitelijke bouwhoogte van 5 m heeft. De voorzieningenrechter overweegt dat in het geval dat de feitelijke bouwhoogte van de woning op het perceel in overeenstemming is met de vergunde bouwhoogte van 6,75 m, nog niet vaststaat dat het bouwplan voorziet in een bijgebouw dat in bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw op het perceel. De beoordeling daarvan vereist nader onderzoek waarvoor deze voorlopige voorzieningenprocedure zich niet leent.
Voor de vraag of de recreatiewoning in functioneel opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw zijn de aard van de functie en de omvang van het bouwwerk doorslaggevend. Doordat de specifieke omstandigheden van het geval daarvoor van belang zijn, vereist ook de beoordeling van de functionele ondergeschiktheid nader onderzoek waarvoor deze voorlopige voorzieningenprocedure zich niet leent.
Zoals onder 7.1 is overwogen, wordt het verzoek van [appellant sub 2] toegewezen voor zover dat ziet op de verplichting voor het college om een nieuw besluit te nemen. De voorzieningenrechter ziet in het betoog van [appellant sub 2] echter geen aanleiding om een verderstrekkende voorlopige voorziening te treffen en de aangevallen uitspraak te schorsen om te voorkomen dat, vooruitlopend op de uitspraak van de Afdeling op de hoger beroepen, op het perceel wordt gebouwd.
8.3. De rechtbank heeft de beroepsgronden van [partij] dat het besluit tot vergunningverlening onzorgvuldig is voorbereid en dat het gebruik van het perceel voor een recreatiewoning in strijd is met de artikelen 17.3.2, onder e en h, van de planregels in de aangevallen uitspraak niet inhoudelijk besproken. [partij] heeft in beroep betoogd dat het bouwplan niet voorziet in parkeerruimte, dat het bouwplan leidt tot onevenredige schaduwhinder in zijn woning en tuin en dat de gebruiksmogelijkheden van het voorterrein bij de garageboxen onevenredig worden aangetast, waarbij sprake is van een privaatrechtelijke belemmering.
De voorzieningenrechter overweegt dat de beoordeling van deze gronden, mocht aan de beoordeling daarvan worden toegekomen, nader onderzoek vereist waarvoor deze voorlopige voorzieningenprocedure zich niet leent. Desalniettemin is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer uitgesloten dat bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aan artikel 17.3.2, onder h, van de planregels moet worden getoetst, omdat deze planregels gebruikseisen, en geen bouweisen, bevatten.
Conclusie
9. Gelet op wat in overwegingen 7.1 en 8.2 is overwogen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de hierna te vermelden voorlopige voorziening te treffen.
9.1. Het verzoek van het college wordt toegewezen.
Het verzoek van [appellant sub 2] wordt toegewezen, voor zover zijn verzoek ertoe strekt dat het college geen gevolg hoeft te geven aan de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 november 2022 voordat de Afdeling op de hoger beroepen heeft beslist. Zijn verzoek wordt voor het overige afgewezen.
9.2. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat het college van burgemeester en wethouders van Veere geen nieuw besluit hoeft te nemen voordat de Afdeling op de hoger beroepen heeft beslist;
II. wijst het verzoek van [appellant sub 2] voor het overige af;
III. gelast dat het college van burgemeester en wethouder van Veere aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, griffier.
w.g. Steendijk
voorzieningenrechter
w.g. Tuit
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2023
425-975
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 6:19, eerste lid, luidt:
"Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, luidt:
"Het is verboden zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan."
Artikel 2.10, eerste lid, onder c, en tweede lid, luidt:
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid en onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
[…]
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
Artikel 2.12, eerste lid, en onder a, tweede lid, luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1˚. Met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2˚. In de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3˚. In overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…]
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3˚."
Bestemmingsplan "Kom Westkapelle"
Artikel 1.4 van de planregels luidt:
Aan- en uitbouw
"een aan een hoofdgebouw gebouwd gebouw dat in bouwkundig opzicht is te onderscheiden van het hoofdgebouw."
Artikel 1.31 van de planregels luidt:
bijgebouw
"een vrijstaand gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde perceel gelegen hoofdgebouw."
Artikel 1.41 van de planregels luidt:
hoofdgebouw
"een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn aard, functie, constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken."
Artikel 17.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt:
"De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen."
Artikel 17.2.1, onder a, b en f, van de planregels luidt:
"a. binnen een bouwvlak mogen hoofdgebouwen met de daarbij behorende aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd;
b. ter plaatse van de aanduiding "erf" mogen uitsluitend aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden gebouwd, behorende bij het hoofdgebouw op hetzelfde bouwperceel;
f. gronden met de aanduiding "erf" mogen voor ten hoogste 50% worden bebouwd, met een maximum van 60 m² per bouwperceel."
Artikel 17.2.3 van de planregels luidt:
"a. de goothoogte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen bedraagt ten hoogste 3 m;
b. de bouwhoogte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen bedraagt ten hoogste 7 m;
c. ter plaatse van de aanduidingen "twee-aan-een" en "geschakeld" wordt de voorgevel van een aan- en uitbouw van een bijgebouw ten minste 3 m achter de voorgevel van het hoofdgebouw gebouwd."
Artikel 17.3.2 van de planregels luidt:
"Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf is toegestaan, met inachtneming van de volgende regels:
a. de oppervlakte bedraagt ten minste 22 m² en ten hoogste 40 m²;
b. op het bouwperceel dient een woning aanwezig te zijn, die krachtens het bestemmingsplan op de betreffende gronden toelaatbaar is;
c. per bouwperceel is ten hoogste één aan- of uitbouw of bijgebouw voor recreatief nachtverblijf toegestaan;
d. de oppervlakte- en hoogtematen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen bedragen ten hoogste de maten zoals in lid 17.2.3 is bepaald;
e. op eigen terrein dient te worden voorzien in parkeerruimte voor minimaal één auto;
f. de aanvrager dient eigenaar en bewoner van het pand te zijn waarbij een ruimte voor verblijfsrecreatie wordt gerealiseerd;
g. verblijfsrecreatie wordt slechts toegestaan bij woningen die permanent door de eigenaar worden bewoond;
h. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken worden niet onevenredig aangetast.