Uitspraak
202202856/1/R3.
Datum uitspraak: 22 november 2023
Datum uitspraak: 22 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Diepenveen, gemeente Deventer,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 maart 2022 in de zaak nr. 21/696 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer.
Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2020 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een kapschuur op het perceel [locatie] in Diepenveen (hierna: het perceel).
Bij besluit van 16 maart 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [vergunninghoudster] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 11 juli 2023, waar [appellant], bijgestaan door ir. A.J. Kranenburg, en het college, vertegenwoordigd door drs. Ing. R. Mensink, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [vergunninghoudster], bijgestaan door ing. J. van Beekhuizen en mr. R. Oosterbroek, rechtsbijstandverlener te Leeuwarden, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. vergunninghoudster] heeft op 21 oktober 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een kapschuur met een oppervlakte van 245 m2 op het perceel. [vergunninghoudster] exploiteert hier een bedrijf genaamd "[bedrijf]". Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Deventer, 1e herziening" (hierna: het bestemmingsplan). Ook doen zich volgens het college geen andere weigeringsgronden voor, als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Daarom heeft het college bij besluit van 16 november 2020 een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
2. Volgens [appellant] is de aangevraagde kapschuur in strijd met het bestemmingsplan en is de kapschuur buiten het bouwvlak gebouwd. De rechtbank heeft zijn beroep naar het oordeel van [appellant] ten onrechte ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
Ingetrokken beroepsgrond
4. [ appellant] heeft zijn beroepsgrond over de totstandkoming van het geldende bestemmingplan "Buitengebied Deventer, 1e herziening" ter zitting ingetrokken.
Hoger beroep
Onjuiste overweging van de rechtbank
5. [ appellant] betoogt dat de rechtbank in haar uitspraak onder 5.4 en 6.1 ten onrechte heeft overwogen dat er ter plaatse van het perceel de aanduiding "zorgboerderij" geldt. Volgens [appellant] is het perceel bestemd als "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden", waarbij de hoofdfunctie een agrarisch bedrijf is en een "zorgboerderij (exclusief overnachten)" als nevenfunctie is toegestaan.
5.1. De Afdeling stelt vast dat het perceel is bestemd als "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden". De aanduiding "zorgboerderij" ontbreekt. Dit betekent dat artikel 4.1, aanhef en onder f, van de planregels niet van toepassing is en dat er dus geen "zorgboerderij inclusief nachtverblijf" geëxploiteerd mag worden. Wel is ingevolge artikel 4.1, aanhef en onder r, van de planregels een "zorgboerderij (exclusief overnachten)" als nevenfunctie toegestaan. De definitie voor een zorgboerderij als nevenfunctie is te vinden in artikel 1.137 van de planregels. Volgens artikel 1.90 van de planregels moet een nevenfunctie in combinatie met en ondergeschikt aan de hoofdfunctie worden uitgeoefend. De Afdeling concludeert dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het perceel de aanduiding "zorgboerderij" heeft in het bestemmingsplan.
Het betoog is gelet hierop terecht voorgedragen. De Afdeling gaat hierna uit van de correcte planologische situatie.
Is de kapschuur ten dienste van de bestemming?
6. [ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kapschuur ten dienste van de bestemming is, zoals vereist in artikel 4.2, aanhef en onder a, van de planregels. [appellant] voert aan dat de kapschuur niet voor een agrarisch bedrijf zal worden gebruikt, omdat er ten tijde van de vergunningverlening op het perceel geen agrarisch bedrijf meer was. Volgens [appellant] is de agrarische bedrijfsomvang op het perceel namelijk al jaren volgens de rekenmodule van LEI Wageningen UR niet groter dan 10 Nederlandse grootte-eenheden (hierna: NGE). Als bewijs dat dit ook ten tijde van de aanvraag om de omgevingsvergunning het geval was, levert [appellant] een NGE-berekening aan, gemaakt door Houtsma Bedrijfsadvies, waar een agrarische bedrijfsomvang op het perceel op 3,3 NGE uitkomt. Deze NGE-berekening is gemaakt door te corrigeren voor de feitelijke productieomstandigheden op het perceel. Volgens [appellant] is er op het perceel namelijk geen sprake van een productief agrarisch bedrijf waar bedrijfsmatig geproduceerd wordt. Tot slot voert [appellant] aan dat uit de oppervlaktes van het grondgebruik en de bebouwing op het perceel blijkt dat er geen sprake meer is van een agrarisch bedrijf.
6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de kapschuur ten dienste van de bestemming is. Volgens het college blijkt uit de aanvraag om de omgevingsvergunning dat de kapschuur een agrarische functie zal hebben en dat er ten tijde van de vergunningverlening op het perceel duidelijk sprake was van een agrarisch bedrijf. [vergunninghoudster] wijst hiervoor op de uitkomst van de eigen NGE-berekening, waaruit blijkt dat er sprake is van een agrarisch bedrijf met een bedrijfsomvang van 14,2 NGE. Volgens [vergunninghoudster] en het college klopt de NGE-berekening van [appellant] niet omdat deze gedaan is op grond van onjuiste gegevens waarbij te veel interpretaties en subjectieve overwegingen een rol hebben gespeeld. Een NGE-berekening, zo stelt [vergunninghoudster], is juist bedoeld om op basis van ongecorrigeerde gegevens een schatting van de agrarische bedrijfsomvang te maken. Hierbij wordt niet gekeken naar de feitelijke productieomstandigheden van een bedrijf, maar wordt een standaardnorm gebruikt die elke twee jaar opnieuw wordt berekend. Ook weerspreekt [vergunninghoudster] dat er op het perceel geen sprake zou zijn van een bedrijfsmatig agrarisch gebruik. Tot slot stelt [vergunninghoudster] dat de oppervlaktes van grondgebruik en bebouwing niet van belang zijn voor de verlening van de omgevingsvergunning.
6.2. De rechtbank heeft onder 6.1 overwogen dat er geen reden is om te twijfelen of de kapschuur ten dienste staat van de bestemming. Zoals door de Afdeling is overwogen onder 5.1, is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat het perceel de aanduiding "zorgboerderij" heeft en dat een zorgboerderij inclusief overnachten ook binnen de agrarische bestemming op het perceel valt. De rechtbank heeft overwogen dat in de aanvraag om de omgevingsvergunning is vermeld dat de kapschuur bedoeld is voor de opslag van bijvoorbeeld een tractor, maaier en andere (landbouw)machines, en dat het niet van belang is of er sprake is van een "productief agrarisch bedrijf", omdat ook een zorgboerderij (met nachtverblijf) valt binnen de agrarische bestemming die het perceel volgens het bestemmingsplan zou hebben. De rechtbank is verder niet ingegaan op de vraag naar de agrarische bedrijfsomvang op het perceel.
6.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2401, dient bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
Hieruit volgt dat er, gelet op artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels, in dit geval sprake moet zijn van een agrarisch bedrijf op het perceel, om te kunnen constateren dat de kapschuur wordt gebouwd met het oog op een gebruik overeenkomstig de bestemming. De Afdeling stelt vast dat uit de niet ter discussie staande artikelen 1.11 in samenhang met 1.44 van de planregels volgt dat sprake is van een agrarisch bedrijf als de bedrijfsomvang minimaal 10 NGE bedraagt. De oppervlaktes van het grondgebruik en de bebouwing op het perceel voor andere functies zijn niet bepalend. De Afdeling overweegt dat de NGE-norm is bedoeld om een weergave te geven van de omvang van een agrarisch bedrijf, en niet om het uit een individueel agrarisch bedrijf daadwerkelijk te genereren inkomen vast te stellen. Het rekenmodel van LEI Wageningen UR is, zoals ook is aangevoerd door [vergunninghoudster], bedoeld om de NGE te berekenen aan de hand van ongecorrigeerde gegevens van het betreffende bedrijf. Het is niet de bedoeling dat de ingevoerde gegevens vooraf gecorrigeerd worden op grond van verwachte feitelijke opbrengsten van het individueel bedrijf. Wel is van belang dat er sprake is van bedrijfsmatig gebruik. De Afdeling overweegt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat daarvan op het perceel geen sprake is. De berekening die [appellant] heeft overgelegd, leidt daarom niet tot het oordeel dat er ten tijde van de vergunningverlening op het perceel geen agrarisch bedrijf aanwezig was.
Gelet op het voorgaande valt redelijkerwijs niet aan te nemen dat de kapschuur uitsluitend of mede voor andere doeleinden gebruikt gaat worden dan waarin de bestemming voorziet. In de aanvraag om de omgevingsvergunning staat dat de kapschuur gebouwd wordt voor agrarische doeleinden. De Afdeling ziet geen redenen hieraan te twijfelen. Ook als de kapschuur deels gebruikt gaat worden voor de zorgboerderijfunctie, valt dit nog binnen de bestemming omdat dit een bij recht toegestane nevenfunctie is.
De Afdeling komt tot het oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de kapschuur ten dienste is van de bestemming. Wel merkt de Afdeling daarbij op dat de rechtbank op verkeerde gronden tot dit oordeel is gekomen. De rechtbank is, zoals vastgesteld onder 5.1, uitgegaan van een verkeerde planologische situatie en heeft niet onderkend dat nog wel moest worden gekeken naar de NGE-berekening om te bepalen of er ten tijde van de vergunningverlening sprake was van een agrarisch bedrijf op het perceel. Omdat de Afdeling wel tot hetzelfde oordeel komt als de rechtbank, hoeft de uitspraak van de rechtbank niet vernietigd te worden.
Het betoog slaagt niet.
Buiten het bouwvlak gebouwd
7. Tot slot voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vraag of de kapschuur buiten het aangegeven bouwvlak is gebouwd een kwestie is die los staat van de beoordeling van de vergunningverlening als zodanig.
7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de overweging van de rechtbank correct is. De rechtbank heeft onder 6.2 overwogen dat het college bij vergunningverlening moet uitgaan van de aanvraag zoals deze is ingediend. Volgens de rechtbank ligt de kapschuur op de situatietekening bij de aanvraag om de omgevingsvergunning geheel binnen het bouwvlak. De kwestie of de kapschuur buiten het bouwvlak is gebouwd, staat los van de vraag of de omgevingsvergunning ten onrechte is verleend en valt daarom buiten de omvang van het geschil.
7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bij vergunningverlening alleen moet kijken naar de gegevens zoals opgenomen in de aanvraag om de omgevingsvergunning. De kapschuur is op de situatietekening die is gevoegd bij de aanvraag om de omgevingsvergunning, binnen de grenzen van het bouwvlak gesitueerd. De Afdeling komt tot het oordeel dat de verdere vraag of de kapschuur al dan niet in overeenstemming met de vergunning is gebouwd, niet in deze procedure voorligt. Dit is namelijk een handhavingskwestie.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8. De Afdeling concludeert dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het beroep van [appellant] ongegrond was. [appellant] heeft terecht voorgedragen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het perceel de aanduiding "zorgboerderij" heeft. Naar het oordeel van de Afdeling was er ten tijde van de vergunningverlening sprake van een agrarisch bedrijf op het perceel en staat de vergunde kapschuur daarom ten dienste van de bestemming. Ondanks dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste planologische situatie, is het uiteindelijke oordeel van de rechtbank daarom wel juist en leidt die foutieve overweging dus niet tot een vernietiging van de uitspraak. De vraag of de kapschuur feitelijk buiten het bouwvlak is gebouwd, valt buiten de omvang van het geschil.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Hoekstra
lid van de enkelvoudige kamer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Lap
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2023
288-1076
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van Pro die wet;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
e. de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Planregels bestemmingsplan "Buitengebied Deventer, 1e herziening" (vastgesteld 1 maart 2017)
Artikel 1.11 Agrarisch bedrijf
een ter plaatse functionerend deeltijd, reëel of volwaardig agrarisch bedrijf, gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, nader te onderscheiden in de volgende productietakken:
a. akker- en vollegrondstuinbouw: de teelt van gewassen op open grond, daaronder niet begrepen sier-, fruit- en boomkwekerij;
b. grondgebonden veehouderij: het houden van melk- en ander vee (nagenoeg) geheel op open grond, waaronder tevens een paardenfokkerij wordt verstaan;
c. intensieve veehouderij: een agrarisch bedrijf of een deel daarvan met ten minste 250 m² bedrijfsoppervlakte dat wordt gebruikt voor veehouderij volgens de Wet milieubeheer en waar geen melkrundvee, schapen, paarden, of dieren 'biologisch' en waar geen dieren worden gehouden uitsluitend of in hoofdzaak ten behoeve van natuurbeheer;
d. glastuinbouw: de teelt van gewassen (nagenoeg) geheel met behulp van kassen;
e. sierteelt en boomkwekerij: de teelt van tuin- en potplanten en/of bomen in open grond, , in potten of in containers, al dan niet met behulp van kassen en al dan niet gecombineerd met de handel in deze gewassen;
f. fruitteelt: de teelt van fruit op open grond;
g. intensieve kwekerij: de teelt van gewassen of dieren (anders dan bij wijze van intensieve veehouderij) (nagenoeg) zonder gebruik te maken van daglicht
Artikel 1.44 Deeltijd agrarisch bedrijf
een agrarisch bedrijf met een omvang van 10 tot 40 NGE.
Artikel 1.88 Nge (Nederlandse grootte-eenheden)
een economische maatstaf voor het bepalen van de bedrijfsomvang en het bedrijfstype van agrarische bedrijven.
Artikel 1.90 Nevenfunctie
een of meer bedrijfsmatige activiteiten in combinatie met en ondergeschikt aan de uitoefening van het ter plaatse en bij wijze van hoofdfunctie uitgeoefende (agrarische) bedrijf of wonen.
Artikel 1 lid Pro 1.137 Zorgboerderij als nevenfunctie
een (voormalig) agrarisch bedrijf waar ouderen en/of mensen met een lichamelijke beperking of een verstandelijke handicap begeleid werkzaamheden kunnen verrichten en waar geen sprake is van nachtverblijf.
Artikel 4.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Agrarisch met waarden - Landschapswaarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf zoals genoemd in artikel 1 lid Pro 1.11 onder a, b, e, f en g;
alsmede voor:
[…]
f. ter plaatse van de aanduiding 'zorgboerderij': tevens een zorgboerderij inclusief nachtverblijf;
[…]
met daaraan ondergeschikt:
m. bed & breakfast;
[…]
r. de in tabel 4.1 vermelde toegestane nevenfuncties;
met dien verstande dat:
s. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning uitgesloten' een bedrijfswoning niet is toegestaan.
Artikel 4.2 Bouwregels
Voor het bouwen gelden de volgende regels:
a. gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen uitsluitend binnen het bouwvlak en ten dienste van de bestemming worden gebouwd;
[…]
d. verder geldt het volgende:
Artikel 4.5 Specifieke gebruiksregels
Met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels:
[…]
c. bij een combinatie van nevenfuncties mag het bebouwingsoppervlak ten behoeve van de activiteiten niet meer bedragen dan 50% van de totale oppervlakte aan gebouwen met een maximum van 850 m² en mag er niet meer dan 5.000 m² aan onbebouwde gronden in gebruik worden genomen;
[…]