Uitspraak
202206430/1/R3.
Datum uitspraak: 15 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Vught,
2. [appellant sub 2], wonend te Vught,
3. [appellant sub 3], wonend te Vught,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Vught,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2022 heeft het college aan ProRail B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 267 bomen aan de oostzijde van het spoor tussen ’s-Hertogenbosch en Eindhoven.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 mei 2023, waar [appellant sub 3] en het college, vertegenwoordigd door A.J.M. Snijder en mr. R.P. Randewijk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting ProRail B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en ing. M.W. Gritter, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Het college heeft aan ProRail B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 267 bomen aan de oostzijde van het spoor tussen ’s-Hertogenbosch en Eindhoven. De kap van de bomen is volgens het college noodzakelijk voor de uitvoering van het tracébesluit Programma Hoogfrequent Spoorvervoer Meteren-Boxtel (hierna: het tracébesluit). Aan de omgevingsvergunning heeft het college een herplantplicht verbonden zoals bepaald in het tracébesluit. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 20 van de Tracéwet. Om die reden is de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd.
Het beroep van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
2. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat er geen omgevingsvergunning voor het kappen van bomen had mogen worden verleend, voordat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in het geschil over het tracébesluit.
2.1. Er is geen wettelijke regel die eraan in de weg staat dat een besluit ter uitvoering van een tracébesluit wordt genomen op het moment dat dat tracébesluit nog niet onherroepelijk is. Het bestreden besluit mocht daarom genomen worden, voordat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in het geschil over het tracébesluit.
Het betoog slaagt niet.
3. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen dat zij een verslechtering van hun woon- en leefklimaat vrezen als gevolg van de kap van de bomen ten behoeve van de uitvoering van het tracébesluit. Zij verwachten meer hinder in de vorm van trillingen, geluid, fijnstof en stank. De bomen zouden volgens hen ook niet moeten worden gekapt, omdat zij zorgen voor koelte en veiligheid. Verder zijn er volgens hen alternatieven voor een verbreding van het tracé, waardoor de bomen zouden kunnen blijven staan.
3.1. Artikel 27 van de Tracéwet luidt:
"Indien tegen een in artikel 20, tweede lid, bedoeld besluit beroep kan worden ingesteld, kunnen bij dit beroep geen gronden worden aangevoerd die betrekking hebben op een tracébesluit waarop dat besluit rust."
3.2. Artikel 16, zesde lid, van het tracébesluit luidt: "Met betrekking tot houtopstanden worden de volgende maatregelen getroffen: a. Vanwege het project wordt, zoals opgenomen in Tabel 19, in totaal 5,8 hectare houtopstand gekapt. Het betreft 3,2 hectare solitaire bomen en 2,6 hectare gesloten beplanting."
3.3. Bij de vaststelling van het tracébesluit is besloten dat in totaal 5,8 ha houtopstand wordt gekapt. Een belangenafweging waarbij de nadelen van het kappen van de bomen zijn betrokken, is daarom al gemaakt in het kader van het tracébesluit. Deze beroepsgronden tegen het kappen van de bomen hadden in het kader van het tracébesluit naar voren moeten worden gebracht en kunnen niet meer in de beroepsprocedure tegen de omgevingsvergunning over het kappen worden ingebracht. De Afdeling bespreekt deze beroepsgronden daarom niet inhoudelijk.
Het beroep van [appellant sub 3]
Onvoldoende duidelijk welke bomen
4. [appellant sub 3] betoogt dat uit de omgevingsvergunning en de daarbij behorende bijlagen onvoldoende blijkt welke bomen wel of niet gekapt mogen worden. Volgens haar is het besluit te veel een zoekplaatje geworden. In het bijzonder bestaat deze onduidelijkheid bij de bomen met nummers 431, 432, 433, 434, 460, 498 en 499. Om deze reden is het besluit volgens [appellant sub 3] onzorgvuldig tot stand gekomen en moet het worden vernietigd.
4.1. Het college stelt dat bij het vervaardigen van de situatietekeningen een fout is gemaakt. Twee bomen met nummers 430 en 356 zijn niet opgenomen op de tekening. Dit is echter een verschrijving geweest. De bomen met nummers 430 en 356 zijn namelijk wel vermeld in de bomenlijst en in de overzichtstekening, die ook bijlagen zijn bij de omgevingsvergunning.
4.2. De Afdeling overweegt dat door de hoeveelheid bomen die dichtbij elkaar staan aan de Stationsstraat en de omstandigheid dat de bomen die niet worden gekapt niet zijn aangegeven op de situatietekening "Bomen kapvergunning C2" van Movares van 31 maart 2022, het onduidelijk is welke bomen wel of niet worden gekapt aan de Stationsstraat. Daar komt bij dat de bomen met nummers 430 en 356 ontbreken op de situatietekening. Het ontbreken van deze bomen kan niet worden aangemerkt als een verschrijving. Doordat de situatietekening op dit punt niet overeenkomt met de bomenlijst en de overzichtstekening is niet duidelijk of voor de kap van die bomen nu wel of niet een vergunning is verleend. Die bomenlijst en overzichtstekening maken namelijk ook deel uit van de omgevingsvergunning. Om deze reden is de omgevingsvergunning in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Bij een nieuw te nemen besluit moet het college alsnog een duidelijke tekening van de situatie ter hoogte van de Stationsstraat bij de omgevingsvergunning voegen, zodat duidelijk wordt welke bomen daar wel en niet gekapt mogen worden.
Het betoog slaagt.
Noodzaak
5. [appellant sub 3] betoogt dat het college niet goed heeft gemotiveerd waarom het kappen van de bomen noodzakelijk is voor de uitvoering van het tracébesluit. Dit geldt in het bijzonder voor de zeven bomen in de Stationsstraat. Het besluit laat namelijk niet zien hoe, en op basis van welke informatie het college tot de vaststelling is gekomen dat het noodzakelijk is om de bomen te kappen. [appellant sub 3] betoogt dat niet het tracébesluit maar de algemene plaatselijke verordening het toetsingskader is. Het college kan in de Nota beantwoording zienswijzen daarom niet volstaan met een algemene verwijzing naar het tracébesluit, maar moet aangeven waar in het tracébesluit de afweging staat die het college heeft gevolgd en waarom het dat heeft gedaan. Daarnaast is het volgens [appellant sub 3] nog maar de vraag of de noodzaak van het kappen van de bomen nog bestaat bij het definitieve ontwerp, aangezien er in de Nota beantwoording zienswijzen wordt verwezen naar een referentieontwerp, en niet naar het definitief ontwerp.
5.1. Het college stelt dat, gelet op de omvang van het aantal te kappen bomen, het onmogelijk was om per boom de noodzaak te specificeren. Zo komt de noodzaak van de te kappen bomen in de Stationsstraat bijvoorbeeld voort uit de noodzaak om de Stationsstraat te verleggen door het toegenomen ruimtebeslag van de spoorweginfrastructuur. Zonder kap van de bomen kan de weg niet worden verlegd. Verder stelt het college dat in de toelichting van het tracébesluit is vastgesteld dat er bomen moeten worden gekapt voor het project. Volgens het college valt overigens niet geheel uit te sluiten dat bij nadere detaillering door ProRail B.V. blijkt dat een boom toch kan worden behouden, maar de ligging van het spoor en de ligging van de gemeentelijke wegen staan wel vast. De aannemer krijgt van ProRail B.V. de opdracht mee om zoveel mogelijk bomen te sparen.
5.2. Artikel 4:11 van de Algemene plaatselijke verordening Vught 2022 (hierna: APV Vught 2022) luidt:
"[…]
6. De vergunning voor het vellen van een houtopstand wordt verleend indien dit naar het oordeel van het college noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemmingsplannen N65 Vught en N65 Helvoirt en het tracébesluit PHS Meteren - Boxtel. Het college kan aan deze vergunning de voorwaarde van niet-gebruik verbinden, zolang de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State nog geen uitspraak heeft gedaan in de beroepsprocedures tegen deze bestemmingsplannen en het tracébesluit."
5.3. Het college heeft toegelicht dat ProRail B.V. op basis van een referentieontwerp een beoordeling heeft gemaakt van de bomen waarvoor de kap noodzakelijk is. In de bijlagen van het tracébesluit is vervolgens toegelicht waarom de bomen niet behouden kunnen blijven. Over de zeven bomen in de Stationsstraat staat in de toelichting van het tracébesluit dat tijdens de aanleg van het vierde spoor en de verdiepte ligging, delen van de Stationsstraat worden gebruikt als bouwruimte. Vanwege de toekomstige ligging van het spoor is meer ruimte nodig voor werkzaamheden. Na afronding van het project worden, zoals in de omgevingsvergunning is bepaald, nieuwe bomen geplant. Anders dan [appellant sub 3] betoogt, heeft het college met de verwijzing naar het tracébesluit deugdelijk gemotiveerd waarom het kappen van de zeven bomen in de Stationsstraat noodzakelijk is en daarmee inzichtelijk gemaakt dat is voldaan aan de voorwaarde die in artikel 4:11, zesde lid, van de APV Vught 2022 wordt gesteld aan het verlenen van een vergunning. De Afdeling is van oordeel dat de raad bij de vraag of de kap van de bomen noodzakelijk is, af mocht gaan op de gegevens die ten grondslag zijn gelegd aan het tracébesluit en geen rekening hoefde te houden met de mogelijkheid dat in de uitvoeringsfase blijkt dat een enkele boom wellicht toch niet hoeft te worden gekapt. Dat laatste is immers niet iets waar bij het nemen van het besluit al rekening mee kon worden gehouden.
Het betoog slaagt niet.
Voorschrift verplantbaarheidsonderzoek
6. [appellant sub 3] stelt dat het voorschrift van het verplantbaarheidsonderzoek voor de boom met nummer 434 onvoldoende is. Zo worden er geen eisen gesteld aan het onderzoek, is niet voorgeschreven dat het onderzoek moet worden toegezonden aan het college en mag de vergunninghouder kennelijk zelf beslissen of de boom verplantbaar is. Daarnaast is volgens [appellant sub 3] het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat niet blijkt dat is onderzocht of het voorschrift ook voor de andere bomen kan worden opgenomen.
6.1. Het college betoogt dat het voorschrift van het verplantbaarheidsonderzoek voldoende duidelijk is. Het college gaat ervan uit dat ProRail B.V. de juiste invulling zal geven aan het voorschrift. Verder stelt het college dat in de Memo groencompensatie wordt gemotiveerd welke bomen voor verplanting in aanmerking komen.
6.2. Aan de omgevingsvergunning is het volgende voorschrift verbonden:
"Bijzondere voorwaarde verplanting
Aan de omgevingsvergunning voor het vellen van de boom die is aangeduid met nummers 434 wordt een extra voorwaarde verbonden. Deze voorwaarde houdt in dat voorafgaand aan de kap een verplantbaarheidsonderzoek dient te worden verricht. Indien uit dit onderzoek blijkt dat de bomen verplantbaar zijn, dient u hieraan gevolg te geven."
6.3. Het college heeft tijdens zitting verklaard dat het verplantbaarheidsonderzoek wordt verricht door een deskundige. De term "verplantbaarheidsonderzoek" houdt namelijk in dat het onderzoek door een deskundige wordt verricht. De Afdeling volgt dat. Om deze reden bevat het voorschrift voldoende waarborgen. ProRail mag daarom ook niet zelf bepalen of een boom verplantbaar is, maar moet het advies van de deskundige volgen.
Verder heeft het college bij zijn besluit de Memo groencompensatie van Arcadis van 19 april 2019 betrokken, waarin de resultaten zijn neergelegd van onderzoek naar onder meer de mogelijkheid om bomen te verplanten. Naar het oordeel van de Afdeling is er daarom geen aanleiding om te oordelen dat het besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid.
Het betoog slaagt niet.
Herplantplicht
7. [appellant sub 3] betoogt dat het voorschrift tot herplant van bomen onduidelijk en niet handhaafbaar is. Het is namelijk onduidelijk of de tekst onder het kopje "Verplichting tot herplant" weergeeft wat uit het tracébesluit volgt of dat dit voorschriften zijn die aan de omgevingsvergunning worden verbonden. Op grond van de APV kunnen immers aan de vergunning voorschriften worden verbonden en zijn de bepalingen over de herplantplicht van toepassing. Verder stelt [appellant sub 3] dat aan de samenwerkingsovereenkomst door belanghebbenden geen rechten kunnen worden ontleend.
7.1. Het college betoogt dat het duidelijk is dat aan de omgevingsvergunning een verplichting tot herplant is verbonden. Dit blijkt onder meer uit het gebruik van het kopje en uit de gebruikte bewoordingen. Overigens kunnen belanghebbenden om handhaving van de opgelegde herplantplicht verzoeken.
7.2. Artikel 4:11c van de APV Vught 2022 luidt:
"1. Tot de aan de vergunning te verbinden voorschriften kan behoren het voorschrift dat binnen een bepaalde termijn en overeenkomstig de door het bevoegd gezag te geven aanwijzingen moet worden herplant, alsmede financiële voorwaarden zoals jaarlijks vastgesteld in de richtlijnen van de Nederlandse Vereniging van Beëdigde Taxateurs van Bomen (N.V.B.T.B.).
2. Wordt een voorschrift als bedoeld in het eerste lid gegeven, dan kan daarbij tevens worden bepaald binnen welke termijn na de herbeplanting en op welke wijze niet-geslaagde beplanting moet worden vervangen.
[…]"
7.3. Artikel 16 van het tracébesluit luidt:
" […]
6. Met betrekking tot houtopstanden worden de volgende maatregelen getroffen:
a. Vanwege het project wordt, zoals opgenomen in Tabel 19, in totaal 5,8 hectare houtopstand gekapt. Het betreft 3,2 hectare solitaire bomen en 2,6 hectare gesloten beplanting.
b. Er wordt in totaal 4,0 hectare houtopstand herplant. Het betreft 1,9 hectare solitaire bomen en 2,1 hectare gesloten beplanting. Herplant vindt zoveel mogelijk plaats binnen het plangebied van PHS Meteren - Boxtel. De herplant vindt plaats binnen 10 jaar na de kapwerkzaamheden.
c. In overleg met betrokken gemeenten Vught en ’sHertogenbosch zal invulling worden gegeven aan de resterende compensatieopgave van 1,8 hectare. Indien niet tijdig een invulling kan worden gegeven aan fysieke compensatie, dan zal financiële compensatie plaatsvinden."
7.4. In het bestreden besluit is onder het kopje "Besluit" vermeld dat aan deze vergunning en aan de vergunning die voor het vellen van houtopstand aan de westzijde van het spoor wordt verleend, een gezamenlijke verplichting tot herplant wordt verbonden. Weliswaar is onder het kopje "Verplichting tot herplant" vermeld dat de herplantplicht volgt uit het tracébesluit, maar het vervolg maakt duidelijk dat in dit geval het college die herplantplicht zelf aan de vergunning heeft verbonden op grond van artikel 4:11c, eerste en tweede lid, van de APV Vught 2022.
De Afdeling overweegt dat een samenwerkingsovereenkomst met ProRail B.V. over de herplantplicht geen beperking vormt in de rechten van de belanghebbenden. Wanneer de herplantplicht uit de vergunning niet wordt nagekomen, kunnen zij een verzoek om handhaving indienen bij het college.
Het betoog slaagt niet.
7.5. [appellant sub 3] betoogt verder dat de herplantplicht in de omgevingsvergunning inhoudelijk onvoldoende is. Volgens haar hebben de bomen langs beide zijden van het spoor een belangrijke waarde voor de leefomgeving van mensen en vervullen ze een ecologische functie. Het is daarom belangrijk om deze waarde te behouden. De omgevingsvergunning geeft te weinig zekerheid dat daadwerkelijk op grote schaal kwalitatief goede herplant en compensatie in de bebouwde kom en in de nabijheid van het projectgebied plaatsvindt. Daarnaast laat de omgevingsvergunning ten onrechte financiële compensatie als mogelijkheid open.
7.6. Het college heeft tijdens zitting verklaard dat de locatie van herplant op een later moment wordt bepaald in het nog op te stellen inrichtingsplan. Dit zal met de buurt besproken worden. Wanneer dit gebeurt, heeft [appellant sub 3] de mogelijkheid om het belang van herplant aan beide zijden van het spoor te bespreken. Het college heeft gelet hierop af kunnen zien van een voorschrift waarin de locatie van de herplant binnen het ruimtebeslag van het tracébesluit exact is vastgelegd. Overigens is in de voorschriften van de vergunning wel bepaald dat 2,1 ha compensatie in de vorm van beplanting en 1,9 ha compensatie in de vorm van bomen plaatsvindt. Verder is in de voorschriften bepaald dat als de herplant langs straten en in lanen plaatsvindt, geldt dat de bomen een minimale handelsmaat van 18-20 cm moeten hebben.
Wat betreft de financiële compensatie, overweegt de Afdeling dat, zoals het college in het verweerschrift heeft bevestigd, de omgevingsvergunning niet voorziet in de mogelijkheid de herplantplicht financieel af te doen. Dit vergt een afzonderlijk besluit, waartegen opnieuw rechtsmiddelen openstaan.
Het betoog slaagt niet.
Voorschrift beroepsprocedure tegen het tracébesluit
8. [appellant sub 3] betoogt dat het voorschrift in de omgevingsvergunning over het beroep bij de Afdeling tegen het tracébesluit onvoldoende is. Zo lang het door de lopende procedure nog onzeker is of het project doorgaat, mag de kapvergunning volgens haar niet gaan gelden. Verder zegt het voorschrift niets over de inhoud van de uitspraak van de Afdeling, zodat het mogelijk is dat het tracébesluit geheel of gedeeltelijk wordt vernietigd, en de kapvergunning toch gebruikt mag worden. Het is onvoldoende dat het college zich het recht voorbehoudt om de omgevingsvergunning te wijzigen, afhankelijk van de uitkomst van de procedure bij de Afdeling. Overigens is de afgifte van de kapvergunning prematuur, omdat volgens de raadsinformatiebrief de kap van de bomen aan de oostzijde van het spoor medio 2025 plaatsvindt.
8.1. Het college stelt dat [appellant sub 3] haar beroepsgronden heeft moeten indienen, vóórdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de beroepsprocedure tegen het tracébesluit. Door de uitspraak van 21 december 2022 is de beroepsgrond van [appellant sub 3] achterhaald volgens het college. De uitspraak vormt geen belemmering om gebruik te maken van de omgevingsvergunning. Verder is op grond van artikel 20, tweede lid, van de Tracéwet gekozen voor een gelijktijdige behandeling van de aanvraag omgevingsvergunning van de westzijde en de oostzijde van het spoor, zodat er een integrale herplantplicht kan worden opgelegd.
8.2. Het voorschrift over het gebruik van de omgevingsvergunning luidt als volgt:
"Gebruik omgevingsvergunning in verband met beroep tegen Tracébesluit (artikel 4:11, zesde lid, van de APV Vught 2022)
Aanvullend op de wettelijk bepalingen ten aanzien van de inwerkingtreding van omgevingsvergunningen leggen wij een voorschrift op dat u geen gebruik mag maken van deze vergunning, voordat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak heef gedaan in de beroepsprocedure tegen de vaststelling van het Tracébesluit PHS Meteren - Boxtel (artikel 4:11, zesde lid, van de APV Vught 2022). Wij behouden ons het recht voor dit besluit te wijzigen, indien uit de uitspraak blijkt dat de uitvoering van de plannen in Vught (tijdelijk) geen doorgang kan vinden."
8.3. De Afdeling heeft op 21 december 2022 eind- en tussenuitspraak gedaan over het tracébesluit. Hierin heeft de Afdeling het vaststellingsbesluit van het tracébesluit vernietigd voor zover het gaat om artikel 22, derde lid, onder d, en bijlage F. Ook heeft de Afdeling de staatssecretaris opgedragen om de gebreken die in die uitspraak zijn genoemd onder 145.2 te herstellen en een eventueel gewijzigd besluit zo spoedig mogelijk bekend te maken en mee te delen.
In het voorschrift in de omgevingsvergunning over het beroep bij de Afdeling tegen het tracébesluit staat niet omschreven wat de uitkomst van de uitspraak moet zijn om gebruik te mogen maken van de omgevingsvergunning. Uit de reactie van het college in het verweerschrift maakt de Afdeling op dat het college in het voorschrift heeft willen bepalen dat van de omgevingsvergunning gebruik kan worden gemaakt, wanneer de uitspraak inhoudt dat het tracébesluit niet wordt vernietigd of wordt verklaard dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Maar dat staat niet in het voorschrift. Gelet hierop is het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
Het betoog slaagt.
8.4. Dat de kap van de bomen waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, medio 2025 zal plaatsvinden, betekent niet dat het college daar in september 2022 nog geen vergunning voor mocht verlenen. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn ongegrond.
10. Het beroep van [appellant sub 3] is gegrond. Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 4.2 en 8.3 heeft overwogen, moet het besluit van het college van 21 september 2022 vernietigd worden wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb en het rechtszekerheidsbeginsel.
11. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het college op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op de aanvraag te nemen en zal daarvoor een termijn stellen. Bij het formuleren van een nieuw voorschrift moet het college ervoor zorgen dat eenduidig blijkt welke beslissing in de uitspraak van de Afdeling over het tracébesluit ertoe leidt dat gebruik van de vergunning mag worden gemaakt. Het door het college te nemen nieuwe besluit hoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
Proceskosten
12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ongegrond;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 3] gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Vught van 21 september 2022, kenmerk UV 20221137;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Vught op om met inachtneming van deze uitspraak binnen 20 weken een nieuw besluit op de aanvraag te nemen en dit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Vught aan [appellant sub 3] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Verburg
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Lap
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
288-1029