Uitspraak
202202044/1/R4.
Datum uitspraak: 4 oktober 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
ATM B.V., gevestigd te Moerdijk,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de Verordening (EG) nr. 1013/2006, betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190; hierna: de EVOA) bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 50.000 ton teerhoudend asfaltgranulaat (hierna: TAG) vanuit België naar Nederland.
Bij besluit van 21 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 10.000 ton TAG vanuit Luxemburg naar Nederland.
Bij besluit van 21 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 30.000 ton TAG vanuit Frankrijk naar Nederland.
Bij besluit van 23 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 1.500 ton afgewerkte bleekaarde vanuit België naar Nederland.
Bij besluit van 23 februari 2022 heeft de staatssecretaris het door ATM hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft ATM beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris en ATM hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2022, waar ATM, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn en [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, ir. H.D. de Jong-Hekkelman, H. Colijn, R. den Hartog en A. Vink, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op grond van de EVOA zijn vier algemene kennisgevingen gedaan van voorgenomen overbrengingen van TAG vanuit België, Luxemburg en Frankrijk en van afgewerkte bleekaarde vanuit België naar de afvalverwerkingsinrichting van ATM in Moerdijk. ATM beoogt het TAG en de bleekaarde samen te voegen met verontreinigde grond en vervolgens thermisch te reinigen en te zeven, waarbij deelfracties zand, grind en puin ontstaan. Deze deelfracties worden vervolgens elders afgezet. Het zand wordt toegepast bij civiele werken, bij de productie van vormgegeven bouwstoffen of als toeslagmateriaal in de asfaltindustrie. Het grind wordt toegepast als toeslagstof in beton, betonwaren en de asfaltindustrie. Het puin wordt afgezet naar een puinbreker, waarna het wordt toegepast als fundatiemateriaal in de wegenbouw of als secundaire grondstof in de beton- en asfaltindustrie.
1.1. Al langere tijd worden regelmatig TAG en bleekaarde vanuit het buitenland overgebracht naar de inrichting van ATM en daar verwerkt in de thermische reinigingsinstallatie. Van die overbrengingen moet vooraf een kennisgeving worden gedaan als bedoeld in artikel 3 van de EVOA. Voorafgaand aan de vier besluiten van september 2021 heeft de staatssecretaris ingestemd met de overbrenging van TAG en bleekaarde naar ATM, waarvoor vergelijkbare kennisgevingen werden gedaan.
Bij de vier besluiten van 19, 21 en 23 september 2021 heeft de staatssecretaris bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrengingen op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, b en k, van de EVOA.
Op grond van dat artikellid, aanhef en onder a, kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming met redenen omklede bezwaren indienen op de grond dat de geplande overbrenging of de geplande nuttige toepassing niet in overeenstemming is met Richtlijn 2006/12/EG, in het bijzonder de artikelen 3, 4, 7 en 10 daarvan.
Op grond van dat artikellid, aanhef en onder b, kunnen zij dat doen op de grond dat de geplande overbrenging of de geplande nuttige toepassing, wat handelingen in het bezwaren makende land betreft, niet in overeenstemming is met nationale wetgeving inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of bescherming van de gezondheid.
Op grond van dat artikellid, aanhef en onder k, kunnen zij dat doen op de grond dat de betrokken afvalstoffen niet worden behandeld in overeenstemming met afvalbeheersplannen die zijn opgesteld krachtens artikel 7 van Richtlijn 2006/12/EG om de in de communautaire wetgeving opgenomen juridisch bindende verplichtingen inzake nuttige toepassing of hergebruik na te komen. Volgens de staatssecretaris worden het TAG en de bleekaarde niet behandeld in overeenstemming met het Landelijk afvalbeheerplan (LAP3).
De in de deze bepalingen vermelde Richtlijn 2006/12/EG is met ingang van 12 december 2010 ingetrokken en vervangen door Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen; PB 2008 L 312/3 (hierna: de Kaderrichtlijn Afvalstoffen). Op grond van artikel 41 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen gelden verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn als verwijzingen naar de Kaderrichtlijn Afvalstoffen overeenkomstig de in bijlage V opgenomen concordantietabel.
In de besluiten heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij op deze gronden bezwaar heeft gemaakt tegen de voorgenomen overbrengingen, omdat ATM niet heeft aangetoond dat de deelfracties, met uitzondering van de fractie zand, binnen een jaar na de overbrenging daadwerkelijk nuttig worden toegepast in een product of een civiel werk.
In het besluit op bezwaar van 23 februari 2022 heeft de staatssecretaris tevens artikel 15, aanhef en onder b, en artikel 16, aanhef en onder e, van de EVOA ten grondslag gelegd aan zijn bezwaren tegen de voorgenomen overbrengingen.
Op grond van artikel 15 van de EVOA gelden aanvullende voorschriften voor de overbrenging van afvalstoffen die bestemd zijn voor voorlopige nuttige toepassing of verwijdering. Onder b is bepaald dat de bevoegde autoriteiten alleen dan toestemming kunnen geven voor een transport dat bestemd is voor een voorlopige nuttige toepassing of verwijdering, wanneer er geen gronden voor bezwaar zijn in de zin van artikel 11 of 12 voor het transport naar de inrichting waar de daaropvolgende al dan niet voorlopige nuttige toepassing of verwijdering zal plaatsvinden. Volgens de staatssecretaris vindt bij ATM slechts voorlopige nuttige toepassing plaats, terwijl in de kennisgevingen de definitieve verwerkers niet zijn opgegeven, waardoor hij niet kan nagaan of bij hen sprake is van nuttige toepassing. Daardoor is de definitieve nuttige bewerking niet aangetoond. Omdat de staatssecretaris niet kan nagaan of hij de bezwaargronden van artikel 12 zou moeten inroepen met betrekking tot de definitieve verwerkers, kan hij geen toestemming geven voor de overbrengingen.
Voor zover hier van belang, is in artikel 16, aanhef en onder e, van de EVOA bepaald dat de inrichting die de nuttige toepassing of verwijdering heeft verricht uiterlijk één kalenderjaar na de ontvangst van de afvalstoffen in een verklaring bevestigt dat de niet-voorlopige nuttige toepassing of verwijdering is voltooid en dat deze verklaring in het vervoersdocument wordt vermeld of als bijlage daaraan wordt toegevoegd. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat volgens deze bepaling het TAG en de bleekaarde na de ontvangst door ATM binnen één jaar definitief moeten zijn verwerkt en dat dat niet is verzekerd, omdat ATM geen definitieve verwerkers heeft opgegeven, de helft van de zandfractie niet geschikt is om voor civieltechnische werken te worden benut en omdat ATM zelf heeft erkend dat zij is aangewezen op opslagtijden langer dan een jaar om haar klanten te kunnen bedienen.
2. ATM voert aan dat de staatssecretaris buiten het wettelijk beoordelingskader van de EVOA treedt door te eisen dat al op het moment van het doen van een kennisgeving is verzekerd dat de nuttige toepassing van de deelfracties binnen één jaar na ontvangst van het TAG en de bleekaarde zal worden voltooid door toepassing in een product of civiel werk. Volgens ATM heeft de staatssecretaris zijn bezwaar dat de definitieve nuttige toepassing binnen één jaar niet is verzekerd, ten onrechte gebaseerd op artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, b en k, van de EVOA, terwijl die bepalingen geen basis daarvoor bieden. Daarbij betoogt ATM dat de EVOA niet beoogt om de naleving van de inhoudelijke bepalingen uit de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, de nationale wetgeving en het LAP3 te garanderen en dat enkel twijfels of die bepalingen zullen worden nageleefd onvoldoende zijn om deze bezwaargronden uit artikel 12 van de EVOA in te roepen.
Volgens ATM stelt de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt dat de handelingen in haar inrichting slechts zijn aan te merken als voorlopige nuttige toepassing. Volgens haar hebben de fracties grind en zand die zij afzet een volledige handeling van nuttige toepassing in de zin van code R5 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen ondergaan. Daarbij wijst zij erop dat uit de definitie van "recycling" in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen niet volgt dat daaraan pas is voldaan als de fracties zijn toegepast in een product of civiel werk. Verder wijst zij onder meer op de definitie van "recyclaat" op blz. 300 van het LAP3: "Stof of materiaal ontstaan uit afvalstoffen waarvoor geldt dat deze zonder verdere verwerking toegepast kan worden als grondstof. Dit kan nog een afvalstof zijn of al einde-afval als aan de voorwaarden hiervan wordt voldaan." Onder verwijzing naar deze definitie betoogt ATM dat de omstandigheid dat de fracties die bij haar ontstaan, elders worden verwerkt in een product of civiel werk, niet betekent dat de afvalstoffen bij haar geen volledige R5-handeling hebben ondergaan. Bovendien is volgens haar het grind dat zij afzet geen afvalstof meer omdat wordt voldaan aan de criteria voor einde-afval uit de Regeling vaststelling van de status einde-afval van recyclinggranulaat.
ATM voert verder aan dat de staatssecretaris aan de door haar aangeleverde gegevens over de productie en de afzetmogelijkheden van de deelfracties zand, grind en puin ten onrechte het bezwaar heeft verbonden dat de nuttige toepassing niet van alle deelfracties is aangetoond. In haar beroepschrift zet ATM gedetailleerd uiteen welke handelingen zij met de verschillende fracties verricht, waarvoor die fracties kunnen worden toegepast, naar welke branche ze kunnen worden afgezet en welke bedrijven afnemers of potentiële afnemers van de verschillende fracties zijn. Volgens ATM vindt de definitieve toepassing van de bij haar geproduceerde deelfracties onder normale omstandigheden plaats binnen één jaar na de aanlevering van het TAG en de bleekaarde bij haar. Zij stelt dat de staatssecretaris ten onrechte eist dat zij bij elke kennisgeving contracten met afnemers overlegt met daarin bindende afspraken over het afnemen en definitief toepassen in een product of werk van de verschillende deelfracties die zij verwacht te produceren uit de nog over te brengen afvalstof waarvoor de kennisgeving is gedaan.
2.1. De Afdeling zal hierna eerst de vraag beantwoorden of de handelingen die ATM in haar inrichting verricht met het TAG en de bleekaarde, aangemerkt moeten worden als voorlopige nuttige toepassing of dat een handeling van nuttige toepassing in de zin van code R5 van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen wordt verricht. Het antwoord hierop is namelijk van belang voor het beantwoorden van de andere rechtsvragen die ATM heeft opgeworpen.
Vervolgens zal de Afdeling onder 2.3 ingaan op het betoog van ATM dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geëist dat zij op het moment van het doen van de kennisgevingen dient te verzekeren dat de deelfracties binnen één jaar na ontvangst van het TAG en de bleekaarde zouden worden toegepast in een product of civiel werk. Daarna zal de Afdeling onder 2.4 ingaan op het betoog dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geëist dat zij bij de kennisgevingen contracten met afnemers overlegt met daarin bindende afspraken over het afnemen en daarna definitief toepassen van de verschillende deelfracties die zij verwacht te produceren uit de over te brengen afvalstoffen waarvoor de kennisgevingen worden gedaan.
2.2. In artikel 2, zesde lid, van de EVOA is "nuttige toepassing" gedefinieerd als "een handeling als omschreven in artikel 1, lid 1, onder f), van Richtlijn 2006/12/EG". Deze verwijzing geldt nu als een verwijzing naar artikel 3, vijftiende lid, van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen.
In artikel 3, vijftiende lid, van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen is "nuttige toepassing" gedefinieerd als "elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt. Bijlage II bevat een niet-limitatieve lijst van nuttige toepassingen".
In het zeventiende lid van dat artikel is "recycling" gedefinieerd als "elke nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. […]".
In artikel 2, zevende lid, van de EVOA is "voorlopige nuttige toepassing" gedefinieerd als "nuttige-toepassingshandelingen R12 en R13 als omschreven in bijlage IIB van Richtlijn 2006/12/EG". Deze verwijzing geldt nu als een verwijzing naar bijlage II bij de Kaderrichtlijn Afvalstoffen.
Handeling R5 is recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen. Volgens de voetnoot valt hieronder ook bodemreiniging die resulteert in terugwinning van de bodem en het recycleren van anorganisch bouwmateriaal.
Handeling R12 is uitwisseling van afvalstoffen voor een van de onder R1 tot en met R11 genoemde handelingen. Volgens de voetnoot kan dit voorbereidende handelingen voorafgaand aan nuttige toepassing omvatten inclusief voorbehandeling, zoals demonteren, sorteren, verbrijzelen, verdichten, pelletiseren, drogen, versnipperen, conditioneren, herverpakken, scheiden of mengen voorafgaand aan een van de onder R1 tot en met R11 genoemde handelingen, indien er geen andere passende R-code voorhanden is.
Handeling R13 is opslag van afvalstoffen bestemd voor een van de onder R1 tot en met R12 genoemde handelingen.
2.2.1. Het standpunt van de staatssecretaris komt er in de kern op neer dat de handelingen die ATM verricht met het TAG en de bleekaarde niet als definitieve nuttige toepassing kunnen worden aangemerkt, omdat de afvalstoffen door die handelingen niet de status einde-afval bereiken. Daarom zijn de handelingen volgens de staatssecretaris slechts handelingen van voorlopige nuttige toepassing, namelijk handelingen in de zin van code R12.
Volgens de staatssecretaris zijn de fracties zand, grind en puin die bij ATM ontstaan, nog steeds een afvalstof op het moment dat ATM deze fracties afzet naar haar afnemers. Het zand bereikt volgens de staatssecretaris pas de status einde-afval op het moment dat het definitief is toegepast in de bodem. Bovendien kan volgens hem de helft van het zand dat bij ATM ontstaat, in het geheel niet nuttig toegepast worden, omdat het niet voldoet aan de eisen die het Besluit bodemkwaliteit stelt aan grond om te mogen worden toegepast in het kader van een grootschalige bodemtoepassing. Verder voldoet ATM volgens de staatssecretaris niet aan alle criteria uit de Regeling vaststelling van de status einde-afval van recyclinggranulaat, waardoor het grind dat bij ATM ontstaat ook nog als afvalstof moet worden aangemerkt. Tot slot zijn de staatssecretaris en ATM het erover eens dat de fractie puin nog een afvalstof is op het moment dat deze fractie wordt afgezet naar de puinbreker, maar dat deze fractie zodanig klein is in verhouding tot de fracties zand en grind dat hij niet bepalend is voor de kwalificatie van de handelingen die ATM verricht met het TAG en de bleekaarde.
2.2.2. Gelet op de hiervoor onder 2.2 weergegeven bepalingen zijn alle handelingen in bijlage II bij de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, te weten R1 tot en met R13, handelingen van nuttige toepassing. In de EVOA worden de handelingen R12 en R13 specifiek aangemerkt als handelingen van voorlopige nuttige toepassing. Voor die handelingen van voorlopige nuttige toepassing gelden aanvullende bepalingen. Hieruit volgt echter niet dat een handeling of samenstel van handelingen ertoe moet leiden dat een afvalstof de status einde-afval bereikt om te kunnen worden aangemerkt als een handeling in de zin van de codes R1 tot en met R11. De tweedeling die de staatssecretaris maakt tussen aan de ene kant de handelingen R1 tot en met R11 - de door hem zogenoemde "handelingen van definitieve nuttige toepassing" waarmee de status einde-afval moet worden bereikt - en aan de andere kant de handelingen R12 en R13 als handelingen van voorlopige nuttige toepassing die volgens hem aan de orde zijn als niet de status einde-afval wordt bereikt, volgt niet uit de EVOA. Anders dan waar de staatssecretaris van uitgaat, is het daarom niet nodig dat de fracties zand en grind bij ATM de status einde-afval bereiken, om de verwerking bij ATM te kunnen aanmerken als een handeling in de zin van code R5. De Afdeling zal daarom niet ingaan op de vraag of het grind dat ATM afzet, al dan niet nog een afvalstof is gezien de criteria uit de Regeling vaststelling van de status einde-afval van recyclinggranulaat. Het antwoord op die vraag is niet van belang in deze procedure. Op de zitting heeft de staatssecretaris zich beroepen op het arrest van het Hof van Justitie van 17 november 2022, C-238/21, Porr Bau GmbH, (www.curia.europa.eu), waaruit volgens hem volgt dat teruggewonnen grond altijd als afvalstof wordt beschouwd en pas bij toepassing in de bodem de status einde-afval bereikt. Gelet op het voorgaande is ook dit arrest niet van belang in deze procedure.
De belangrijkste handelingen die ATM verricht met het TAG en de bleekaarde, zijn het thermisch reinigen en zeven daarvan. Daarbij ontstaan deelfracties zand, grind en puin die elders worden afgezet om uiteindelijk te worden toegepast bij civiele werken, in beton of in asfalt. Naar het oordeel van de Afdeling vallen deze handelingen onder de definitie van nuttige toepassing in artikel 3, vijftiende lid, van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, aangezien het TAG en de bleekaarde met die handelingen worden klaargemaakt om in de ruimere economie andere materialen te vervangen en deze handelingen daarmee als voornaamste resultaat hebben dat de afvalstoffen een nuttig doel dienen. Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze handelingen van nuttige toepassing aan te merken als handelingen in de zin van code R5, namelijk recycling/terugwinning van andere organische stoffen, te weten zand en grind in dit geval. Gelet hierop zijn deze handelingen niet slechts voorbereidende handelingen of voorbehandeling voorafgaand aan een andere handeling van nuttige toepassing, waarvoor geen andere passende R-code voorhanden is. Het standpunt van de staatssecretaris dat de handelingen die ATM verricht, moeten worden aangemerkt als handelingen in de zin van code R12, volgt de Afdeling dan ook niet. Hierbij is van belang dat ATM met haar gedetailleerde uiteenzetting van de handelingen die zij met de verschillende fracties verricht, de mogelijke toepassingen van die fracties, de branches waarnaar de fracties kunnen worden afgezet en de bedrijven die haar afnemers of potentiële afnemers zijn, heeft aangetoond dat de deelfracties die bij haar ontstaan, daadwerkelijk toegepast kunnen worden in verschillende producten en werken. Over het standpunt van de staatssecretaris dat de helft van het zand niet voldoet aan de eisen die het Besluit bodemkwaliteit stelt aan grond om te mogen worden toegepast in het kader van een grootschalige bodemtoepassing, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid niet betekent dat het zand wegens strijd met het Besluit bodemkwaliteit niet daadwerkelijk toegepast kan worden. Slechts de toepassing als grond in het kader van een grootschalige bodemtoepassing van partijen zand die niet voldoen aan de eisen daarvoor, zou in strijd met het Besluit bodemkwaliteit zijn. Als deze partijen zand daarvoor niet worden toegepast, is die strijd er niet. Aangezien de deelfractie zand ook voor andere toepassingen kan worden afgezet, kan het zand worden toegepast op een wijze die niet in strijd met het Besluit bodemkwaliteit is.
Dat op de kennisgevingsformulieren "R12 gevolgd door R5" is ingevuld maakt het voorgaande niet anders. De staatssecretaris heeft zelf in zijn verweerschrift toegelicht dat hij niet is gebonden aan die door de kennisgever opgegeven classificatie. ATM heeft hierover op de zitting toegelicht dat de vermelding "R12 gevolgd door R5" een overblijfsel is uit de tijd dat ATM de afvalstoffen enkel thermisch reinigde en de fractie die daarbij ontstond nog niet zelf zeefde in verschillende deelfracties die als zodanig kunnen worden afgezet en toegepast. Daarbij heeft zij toegelicht dat tegenwoordig enkel code R5 wordt vermeld op de kennisgevingsformulieren.
2.3. ATM voert terecht aan dat de staatssecretaris ten onrechte op basis van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, b en k, van de EVOA heeft geëist dat op het moment van het doen van de kennisgeving was verzekerd dat de deelfracties binnen één jaar na ontvangst van het TAG en de bleekaarde door ATM, zouden worden toegepast in een product of civiel werk. Deze door de staatssecretaris gestelde eis volgt niet uit die bepalingen.
In artikel 9, zevende lid, van de EVOA is bepaald dat de nuttige toepassing van afvalstoffen in verband met een geplande overbrenging binnen één kalenderjaar na ontvangst van de afvalstoffen door de inrichting moet worden voltooid. Daargelaten of bezwaar kan worden gemaakt tegen een geplande overbrenging op de grondslag dat niet aan deze bepaling wordt voldaan, is niet gebleken dat ATM hieraan niet kan of zal voldoen. Deze bepaling gaat over de nuttige toepassing in de inrichting waarnaar de afvalstoffen worden overgebracht. Uit deze bepaling volgt dus dat ATM de handelingen die zij zelf verricht met het TAG en de bleekaarde binnen één jaar moet voltooien. Uit de kennisgevingen blijkt niet dat ATM van plan is om de handelingen die zij verricht niet binnen één jaar na ontvangst van de afvalstoffen te voltooien. De staatssecretaris heeft niet gesteld dat dat niet gebeurt en ook voor het overige is dat niet gebleken. Het standpunt van de staatssecretaris dat binnen één jaar na ontvangst van de afvalstoffen door ATM niet enkel de handelingen van nuttige toepassing die zij zelf verricht, maar ook de toepassing van de deelfracties in een product of civiel werk, moeten worden voltooid, is onjuist. Alleen al hierom heeft de staatssecretaris ten onrechte aan zijn bezwaren ten grondslag gelegd dat op het moment van het doen van de kennisgeving niet was verzekerd dat de uiteindelijke toepassing in een product of civiel werk binnen één jaar zou worden voltooid.
2.4. ATM stelt verder terecht dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geëist dat zij bij de kennisgevingen contracten met afnemers overlegt met daarin bindende afspraken over het afnemen en daarna toepassen van de verschillende deelfracties die zij verwacht te produceren uit de over te brengen afvalstoffen waarvoor de kennisgevingen worden gedaan. Op verzoeken van de staatssecretaris naar aanleiding van de kennisgevingen, heeft ATM verschillende overeenkomsten overgelegd die zij heeft afgesloten met andere bedrijven over de afname van de deelfracties die bij haar ontstaan. Uit deze overeenkomsten blijkt dat er verschillende bedrijven zijn die de verschillende deelfracties willen afnemen om deze toe te passen voor verschillende doeleinden. Hieruit blijkt dat de deelfracties bruikbaar zijn voor verschillende toepassingen en dat daar ook daadwerkelijk een markt voor is. Daarmee heeft ATM aangetoond dat het doel van de overbrenging van het TAG en de bleekaarde de nuttige toepassing ervan is. De staatssecretaris heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de definitieve toepassing van de deelfracties niet is aangetoond, omdat ATM geen contracten met afnemers heeft overgelegd met daarin bindende afspraken over de afname van een bepaalde hoeveelheid van een bepaalde fractie voor toepassing in een concreet product of civiel werk.
2.5. Ter zitting heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de geplande overbrengingen in overeenstemming met het LAP3 zijn en heeft hij erkend dat hij ten onrechte onderdeel k van artikel 12, eerste lid, van de EVOA aan zijn bezwaren ten grondslag heeft gelegd.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris ook de onderdelen a en b van artikel 12, eerste lid, van de EVOA ten onrechte aan zijn bezwaren ten grondslag gelegd, aangezien niet is gebleken van strijdigheid met de Kaderrichtlijn Afvalstoffen of met nationale wetgeving. Gelet op de overwegingen 2.2.2, 2.3 en 2.4 hiervoor, heeft de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de handelingen die ATM verricht, slechts zijn aan te merken als voorlopige nuttige toepassing en heeft de staatssecretaris ten onrechte aan zijn bezwaren ten grondslag gelegd dat ATM niet heeft aangetoond dat de deelfracties binnen één jaar na de overbrenging daadwerkelijk worden toegepast in een product of civiel werk. De staatssecretaris heeft dan ook ten onrechte om deze redenen bezwaar gemaakt tegen de geplande overbrengingen.
Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris ten onrechte bezwaar gemaakt tegen de geplande overbrengingen op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, b en k, van de EVOA.
Het betoog slaagt.
3. ATM betoogt tot slot dat de staatssecretaris bij het besluit op bezwaar van 23 februari 2022 ten onrechte artikel 15, aanhef en onder b, en artikel 16, aanhef en onder e, van de EVOA mede ten grondslag heeft gelegd aan zijn bezwaren tegen de overbrengingen. Volgens ATM zijn deze bepalingen van toepassing op het feitelijke transport na de fase van de kennisgeving en bevatten deze bepalingen geen aanvullend toetsingskader, bovenop de artikelen 11 en 12 van de EVOA, voor het maken van bezwaar tegen een overbrenging.
3.1. Op grond van artikel 15 van de EVOA gelden aanvullende voorschriften voor de overbrenging van afvalstoffen die bestemd zijn voor voorlopige nuttige toepassing of verwijdering. Onder b is bepaald dat de bevoegde autoriteiten alleen dan toestemming kunnen geven voor een transport dat bestemd is voor een voorlopige nuttige toepassing of verwijdering, wanneer er geen gronden voor bezwaar zijn in de zin van artikel 11 of 12 voor het transport naar de inrichting waar de daaropvolgende al dan niet voorlopige nuttige toepassing of verwijdering zal plaatsvinden.
Het betoog van ATM dat deze bepaling slechts van toepassing is op het feitelijke transport na de fase van de kennisgeving, is onjuist. Zoals hiervoor onder 2.2.2 is overwogen, zijn de handelingen die ATM verricht, echter aan te merken als handelingen van nuttige toepassing in de zin van code R5 en niet als handelingen van voorlopige nuttige toepassing. Alleen al daarom is artikel 15 van de EVOA niet van toepassing, zodat de staatssecretaris dat artikel ten onrechte ten grondslag heeft gelegd aan zijn bezwaren tegen de overbrengingen.
Het betoog slaagt.
3.2. De aanhef van artikel 16 van de EVOA luidt: "Zodra de bevoegde autoriteiten toestemming hebben verleend voor een aangemeld transport, vullen alle betrokken ondernemingen volgens onderstaande aanwijzingen het vervoersdocument of in het geval van een algemene kennisgeving de vervoersdocumenten op de daartoe bestemde plaatsen in, ondertekenen zij het/die en bewaren zij een afschrift ervan. Aan de volgende eisen moet worden voldaan:".
ATM betoogt terecht dat dit artikel van toepassing is op de fase nadat toestemming is verleend voor een overbrenging. Dat in deze bepaling de voorwaarde is gesteld dat de inrichting die de nuttige toepassing of verwijdering heeft verricht uiterlijk één kalenderjaar na de ontvangst van de afvalstoffen in een verklaring moet bevestigen dat de niet-voorlopige nuttige toepassing of verwijdering is voltooid, betekent niet dat bezwaar kan worden gemaakt tegen een geplande overbrenging als niet vooraf is verzekerd dat aan deze voorwaarde zal worden voldaan. De staatssecretaris heeft daarom ten onrechte artikel 16, aanhef en onder e, van de EVOA ten grondslag gelegd aan zijn bezwaren tegen de overbrengingen.
Het betoog slaagt.
4. Het beroep is gegrond. Het besluit van 23 februari 2022 moet worden vernietigd.
Aangezien in deze procedure vast is komen te staan dat de staatssecretaris geen bezwaar kon maken tegen de overbrengingen van het TAG en de bleekaarde op grond van de bezwaargronden uit de EVOA die hij aan zijn bezwaren ten grondslag heeft gelegd, zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door de primaire besluiten van 19, 21 en 23 september 2021 te herroepen, voor de overbrengingen toestemming als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA te verlenen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 februari 2022.
5. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 23 februari 2022 met kenmerk B-4-21-0314.001, B-4-21-0315.001, B-4-21-0316.001, B-4-21-0317.001;
III. herroept het besluit van 19 september 2021 met kenmerk BE0001010902, het besluit van 21 september 2021 met kenmerk LU016821, het besluit van 21 september 2021 met kenmerk FR2020062016 en het besluit van 23 september 2021 met kenmerk BE0001010173;
IV. verleent toestemming als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening (EG) nr. 1013/2006, betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190) voor de overbrengingen onder de kennisgevingen BE0001010902, LU016821, FR2020062016 en BE0001010173;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij ATM B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij ATM B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.194,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan ATM B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
w.g. Venema
voorzitter
w.g. Kors
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
687