Uitspraak
202303235/2/R1.
Datum uitspraak: 29 september 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
[verzoeker A] en [verzoekster B], beiden wonend te Helden, gemeente Peel en Maas, en [verzoeker C] en [verzoekster D], beiden wonend te Panningen, gemeente Peel en Maas (hierna tezamen: [verzoekers])
verzoekers,
en
1. de raad van de gemeente Peel en Maas,
2. het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Maasbreeseweg 55/57" gewijzigd vastgesteld.".
Bij besluit van 21 maart 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een loods aan de Maasbreeseweg 55/57 te Helden.
Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening.
Tegen beide besluiten hebben [verzoekers] beroep ingesteld Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad en het college hebben op 5 september 2023 een verweerschrift ingediend.
[verzoekers] hebben op 6 september 2023 nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 7 september 2023, waar [verzoeker A] en [verzoekster B], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door mr. N.J.A.G. Alofs en I.H.E. Korten-Hanssen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [bedrijf]. verschenen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door M.P.H. Pouls. [verzoeker C] heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. Bij uitspraak van 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:892, heeft de Afdeling het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Maasbreeseweg 55 te Helden" en de daarbij gecoördineerd verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bouwbedrijf vernietigd. Met het nu voorliggende plan is beoogd om de door de Afdeling geconstateerde gebreken te herstellen. Het plan is ook op andere onderdelen aangepast.
Het plan maakt een kleinschalig bedrijventerrein mogelijk en biedt planologische ruimte voor diverse bedrijvigheid in de milieucategorieën 1, 2 en 3 op het perceel van een voormalige glastuinbouwlocatie met bedrijfswoning. Het plangebied ligt naast het bestaande bedrijventerrein "Panningen" en vormt een uitbreiding van dat bedrijventerrein. De locatie van de bedrijfswoning heeft in het plan een woonbestemming gekregen. Het gedeelte van het plangebied dat een bedrijfsbestemming heeft gekregen, heeft drie bouwvlakken. Initiatiefnemer van de herontwikkeling is [gemachtigde], die haar bouwbedrijf naar het plangebied heeft verplaatst. De op 21 maart 2023 verleende omgevingsvergunning gaat over de bouw van haar bedrijfsgebouw op het meest noordelijk gelegen bouwvlak. Dit gebouw is inmiddels in gebruik ten behoeve van het bouwbedrijf. Het is de bedoeling dat naast het bouwbedrijf van [gemachtigde] zich nog twee bedrijven in het plangebied vestigen. Het college heeft inmiddels op 14 augustus 2023 een omgevingsvergunning verleend voor de nieuwbouw van een tweede bedrijfspand. Ter zitting heeft [gemachtigde] hierover toegelicht dat dit bedrijfspand zal worden gebruikt voor zijn bedrijf dat zich bezig houdt met het maken van elektronica voor verlichtingssystemen voor tuindersbedrijven. De voor de bouw benodigde staalconstructie is besteld en een spoedige start van de bouw is belangrijk vanwege de groei van het bedrijf.
[verzoekers] wonen aan het [locatie 1] onderscheidenlijk het [locatie 2], ten noord(oost)en van het plangebied. Zij zijn het niet eens met de bestemmingswijziging en de verleende omgevingsvergunning. Zij vrezen dat de voorziene ontwikkeling in het plangebied hun woon- en leefklimaat zal aantasten.
Het verzoek om voorlopige voorziening strekt tot schorsing van het plan totdat uitspraak is gedaan in de hoofdzaak.
Is er een spoedeisend belang?
3. De voorzieningenrechter volgt niet het standpunt van de raad dat een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening van de zijde van [verzoekers] ontbreekt. Gelet op de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie bestaat een spoedeisend belang bij het verzoek om schorsing van het bestemmingsplan, aangezien [verzoekers] bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 14 augustus 2023 waarbij het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor een tweede bedrijfsgebouw in het plangebied. De voorzieningenrechter ziet op voorhand ook geen aanleiding om aan te nemen dat [verzoekers] geen belanghebbende zijn bij dat besluit, zoals de raad heeft gesteld.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt te zijner tijd niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Ladder voor duurzame verstedelijking
5. [verzoekers] betogen dat het plan niet voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Zij hebben hierover aangevoerd dat met de verwijzing naar het rapport "Onderzoek Ladder voor duurzame verstedelijking Maasbreeweg 55 te Helden" van Pouderoyen Tonnaer in de plantoelichting niet deugdelijk is gemotiveerd dat er een actuele regionale behoefte bestaat aan het voorziene bedrijventerrein. Ook is in het rapport niet inzichtelijk gemaakt dat de voorziene nieuwe stedelijke ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. Verder kan volgens [verzoekers] geen enkel gewicht toekomen aan de resultaten van het door Pouderoyen Tonnaer uitgevoerde onderzoek omdat daarbij verouderde gegevens zijn gebruikt. Ook is van een te groot ruimtebeslag uitgegaan, alleen om te doen voorkomen dat er geen inpassing binnen bestaand stedelijk gebied mogelijk is vanwege de benodigde omvang, aldus [verzoekers].
5.1. In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is de ladder voor duurzame verstedelijking opgenomen. Daarin is bepaald:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
Artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro luidt:
"In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[...]
i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
5.2. De in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling tot bedrijventerrein is een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro en daarom moet de ladder voor duurzame verstedelijking worden doorlopen. In de plantoelichting heeft de raad in paragraaf 3.1.2 met verwijzing naar het als bijlage 11 bijgevoegde rapport van Pouderoyen Tonnaer van 31 januari 2023 vermeld dat het planvoornemen voldoet aan de uitgangspunten van de ladder voor duurzame verstedelijking, dat er sprake is van een actuele behoefte en dat er geen mogelijkheden zijn om de ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied te realiseren.
De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen grond voor het oordeel dat in het ladderonderzoek van een te groot ruimtebeslag is uitgegaan omdat de ten behoeve van de voorziene bedrijfsgebouwen aan te leggen infrastructuur, zoals de weg en de parkeerplaatsen, geen deel uitmaken van deze nieuwe stedelijke ontwikkeling, zoals [verzoekers] betogen. Uit de twee door [verzoekers] aangehaalde uitspraken van de Afdeling kan dit niet worden afgeleid. Bovendien heeft het onderzoek van Pouderoyen Tonnaer naar de mogelijkheden om de voorziene ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet beperkt tot de inpassing van het bedrijventerrein als een aaneengesloten geheel. In het onderzoek is ook betrokken of voor de afzonderlijke bedrijfsbebouwing ruimte aanwezig is in de vorm van kavels of beschikbare bedrijfsruimte, zoals kan worden opgemaakt uit de bij het rapport behorende marktanalyse van 17 juni 2021 van Aelmans Rentmeesters- & Makelaarskantoor. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
De voorzieningenrechter ziet in wat [verzoekers] hebben aangevoerd ook geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat de door Pouderoyen Tonnaer gebruikte gegevens uit 2021 niet meer representatief zijn en daarom niet mochten worden gebruikt bij het ladder-onderzoek.
Het rapport van Pouderoyen Tonnaer bevat de resultaten van een ruimtelijk-functioneel onderzoek, waarbij zowel de kwantitatieve als kwalitatieve behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling is onderzocht binnen het ruimtelijk verzorgingsgebied. In het rapport is daarover gemotiveerd uiteen gezet dat de markt voor bedrijfsruimten in Peel en Maas kleinschalig en lokaal gericht is en dat daarom als primaire marktregio in dit onderzoek is uitgegaan van het grondgebied binnen een straal van 7,5 tot 8 km rondom het bedrijventerrein van Panningen. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor de juistheid van de niet onderbouwde stelling van [verzoekers] dat de vaststelling van de marktregio niet juist is omdat deze alleen is gebaseerd op het bedrijf van initiatiefnemers. In wat [verzoekers] hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter evenmin aanleiding om op voorhand aan te nemen dat het uitgevoerde behoefte-onderzoek dusdanige onvolkomenheden bevat dat de raad daar niet van uit heeft kunnen gaan.
In het rapport van Pouderoyen Tonnaer is verder op basis van onder meer de marktanalyse van Aelmans geconcludeerd dat de beoogde stedelijke ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. [verzoekers] hebben deze conclusie betwist met verwijzing naar de door hen in het geding gebrachte lijst met daarop 17 (op korte termijn) beschikbare bedrijfshallen binnen een straal van 10 km. De raad heeft zich daarover in zijn verweerschrift op het standpunt gesteld dat het een ongeschikte en ongefundeerde lijst met alternatieve locaties is, waarbij locaties worden genoemd die, onder andere maar niet uitsluitend, niet binnen een straal van 10 kilometer liggen, qua infrastructuur en bereikbaarheid ongeschikt zijn, te klein zijn of binnen de kern zijn gelegen. Verder heeft de raad er op gewezen dat locaties zijn opgenomen die wat betreft de bestemming vergelijkbare bedrijvigheid niet toelaten en waarvan niet op voorhand vaststaat dat dergelijke bedrijvigheid een ruimtelijk aanvaardbare situatie op zou leveren. Ter zitting heeft de raad er nog op gewezen dat de bedrijfsruimte beschikbaar moet zijn ten tijde van de vaststelling van het plan en dat dat niet is gebleken. In het licht van dit verweer van de raad, dat [verzoekers] op de zitting niet hebben weerlegd, is de enkele lijst met 17 objecten naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de conclusies uit het onderzoek van Pouderoyen.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat geen aanleiding bestaat om op voorhand aan te nemen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld.
Provinciaal beleid
6. [verzoekers] betogen dat de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling in strijd is met het provinciaal beleid. Zij hebben uitvoerig gemotiveerd aangevoerd dat het gaat om uitbreiding van een bestaand bedrijventerrein en dat dit in strijd is met zowel het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014 (POL2014) als de Provinciale Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening Limburg 2014.
6.1. Niet in geschil is dat POL2014 ten tijde van de vaststelling van het plan vervangen was door de Provinciale Omgevingsvisie. In de Omgevingsvisie is het perceel aangemerkt als bedrijventerrein. De voorzieningenrechter volgt [verzoekers] niet in de aan hun betoog ten grondslag liggende stelling dat aan deze aanduiding geen enkel gewicht kan worden toegekend, omdat de aanduiding alleen maar is opgenomen omdat dat in 2008 is afgesproken en niet omdat de locatie daarvoor geschikt is. De voorzieningenrechter ziet ook geen reden om aan te nemen dat de in het provinciaal beleid opgenomen kwalificatie als bedrijventerrein een vergissing is. Vast staat dat het perceel als bedrijventerrein is opgenomen in het zogenoemde REBIS-systeem, een provinciaal informatiesysteem met informatie over alle bedrijfsterreinen in Limburg. De raad heeft daarover toegelicht dat dit systeem jaarlijks wordt geüpdatet. Ook het feit dat de raad de beoogde invulling van het perceel als bedrijventerrein op meerdere overlegmomenten heeft afgestemd met de provincie en de provincie met die ontwikkeling heeft ingestemd, duidt er op dat de realisering van een bedrijventerrein in lijn is met het provinciaal beleid en er van een vergissing geen sprake is.
[verzoekers] hebben naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter terecht aangevoerd dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat het plan in overeenstemming is met artikel 2.4.5, eerste lid, van de Omgevingsverordening. Die bepaling luidt als volgt:
"Een ruimtelijk plan voor een gebied gelegen in de regio Noord-Limburg voorziet niet in de toevoeging van vestigingsmogelijkheden voor bedrijventerreinen aan de bestaande voorraad bedrijventerreinen alsmede aan de bestaande planvoorraad bedrijventerreinen anders dan in overeenstemming met de thematische principes zoals beschreven in paragraaf 5.2 van het POL2014, de regionale visie Bedrijventerreinen Noord-Limburg en de bestuursafspraken regionale uitwerking POL2014 voor de regio Noord-Limburg, zoals verwoord in de bij deze paragraaf behorende bijlage 1." Gelet op de in artikel 2.4.1 van de Omgevingsverordening opgenomen omschrijving van de begrippen "bestaande voorraad" en "bestaande planvoorraad" valt de beoogde ontwikkeling hier naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onder. Dat betekent dat het beoogde bedrijventerrein moet voldoen aan de thematische principes zoals beschreven in paragraaf 5.2 van het POL2014, de regionale visie Bedrijventerreinen Noord-Limburg en de bestuursafspraken regionale uitwerking POL2014 voor de regio Noord-Limburg. In de plantoelichting ontbreekt de motivering dat hieraan wordt voldaan. Omdat de voorzieningenrechter in de in beroep aangevoerde gronden geen reden ziet om op voorhand aan te nemen dat dit motiveringsgebrek niet reparabel is, ziet de voorzieningenrechter hierin geen aanleiding om het plan te schorsen.
Gemeentelijk beleid
7. Voor het oordeel dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid, ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen reden. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat niet is in te zien waarom het plangebied in de in 2021 vastgestelde "Notitie bedrijventerrein Peel en Maas" niet als bestaand bedrijventerrein mocht worden aangemerkt. Voor het oordeel dat het plan in strijd is met de Structuurvisie Kernen en Bedrijventerreinen en met de Omgevingsvisie Peel en Maas, die beide inzetten op herstructurering boven uitbreiding, ziet de voorzieningenrechter in het aangevoerde op voorhand ook geen aanknopingspunten. Uit het ladder-onderzoek van Pouderoyen volgt namelijk dat er geen ruimte beschikbaar is binnen bestaande bedrijventerreinen, zodat herstructurering niet mogelijk was. De raad heeft verder in de nota van zienswijzen toegelicht dat het beleid dat is neergelegd in de beleidsnotitie ‘nieuwe denkrichting Vrijkomende (Agrarische) Bebouwing (VAB) in het buitengebied’ niet op deze concrete situatie van toepassing is, omdat in dit geval geen sprake is van hergebruik van bestaande bebouwing en herstructurering van een agrarische locatie, maar van de sloop en herbestemming van een agrarische locatie. Of het VAB-beleid in dit geval van toepassing is, zal in de bodemprocedure nader onderzocht moeten worden. De voorzieningenrechter ziet echter in het aangevoerde op voorhand geen grond voor het oordeel dat het VAB-beleid in de weg staat aan de beoogde ontwikkeling.
Geluid
8. [verzoekers] vrezen dat de voorziene ontwikkeling binnen het plangebied tot geluidoverlast zal leiden. Zij hebben er in dit verband op gewezen dat uit tabel 10 van het geluidsonderzoek blijkt dat in de gecumuleerde geluidsbelasting sprake is van 50 dB(A) voor de woning van Janssen en 1 dB(A) minder voor de woning van Huijs. Volgens [verzoekers] wordt er voor hun woningen niet voldaan aan de grenswaarden van het Activiteitenbesluit milieubeheer, zodat er geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
8.1. In paragraaf 5.3 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect geluid. Daarin is met verwijzing naar het rapport "Akoestisch onderzoek Industrielawaai, Maasbreeseweg 55 Helden" van 24 januari 2023, opgesteld door Aelmans Ruimte, Omgeving en Milieu B.V (hierna: het geluidrapport) geconcludeerd dat sprake is van een acceptabele situatie. In het geluidrapport is aan de hand van het stappenplan in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) uit 2009 getoetst of het beoogde bedrijventerrein in de omgeving kan worden ingepast. Omdat [verzoekers] niet hebben aangevoerd wat er niet deugt aan het akoestisch onderzoek en zij ook geen tegenrapport van een deskundige hebben overgelegd, ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op dit geluidrapport heeft mogen baseren.
Parkeren
9. [verzoekers] vrezen verder dat de beoogde ontwikkeling in het plangebied tot parkeeroverlast zal leiden. Zij vrezen dat het terrein onvoldoende ruimte heeft voor de aanleg van de 170 parkeerplaatsen. Bovendien kan artikel 12.2.2 van de planregels volgens [verzoekers] geen stand kan houden, omdat sprake is van een omissie. Met de verwijzing naar de Nota Parkeernormen staat namelijk niet vast wanneer sprake is van voldoende parkeermogelijkheden als bedoeld in artikel 12.2.2 van de planregels.
9.1. In paragraaf 5.9.2 van de plantoelichting is uiteengezet dat de benodigde parkeercapaciteit op grond van de Nota Parkeernormen is vastgesteld op 145 parkeerplaatsen. Dat is niet in geschil. In het plangebied is volgens de raad ruimte voor ongeveer 170 parkeerplaatsen. Hij heeft voor de situering van de parkeerplaatsen gewezen op een inrichtingstekening in het bij de plantoelichting behorende Landschapsplan (blz. 29), die ter zitting is besproken. In wat [verzoekers] hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat in het plangebied onvoldoende ruimte aanwezig is om de benodigde parkeerplaatsen aan te leggen.
Ook ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat artikel 12.2.2 van de planregels geen stand kan houden. Dit artikel luidt als volgt: "Een bouwplan dient te voorzien in voldoende parkeermogelijkheden. De parkeerbehoefte wordt bepaald op de wijze zoals beschreven in de Nota Parkeernormen, tenzij er een ontheffing is verleend op grond van hoofdstuk vier van de Nota Parkeernormen." De voorzieningenrechter ziet niet in dat er een discrepantie zou bestaan tussen het begrip ‘parkeerbehoefte’ in de Nota parkeernormen en het begrip ‘voldoende parkeermogelijkheden’ in artikel 12.2.2 van de planregels, zoals [verzoekers] hierover ter zitting naar voren hebben gebracht.
Uitzicht
10. Voor zover [verzoekers] hebben aangevoerd dat het vrije uitzicht vanaf hun percelen geheel verloren zal gaan door de beoogde ontwikkeling in het plangebied, overweegt de voorzieningenrechter dat de Afdeling bij de hiervoor vermelde uitspraak van 28 april 2021 al heeft geoordeeld dat de raad zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare aantasting betekent van het uitzicht van Huijs. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding daar nu anders over te oordelen, ook niet wat betreft het uitzicht van Janssen.
Overige beroepsgronden
11. De voorzieningenrechter ziet op voorhand ook geen aanleiding voor de verwachting dat de, in verband met het karakter van de voorlopige voorzieningenprocedure, niet allemaal besproken beroepsgronden in de bodemprocedure zullen leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit geen stand houdt.
Conclusie
12. Omdat de voorzieningenrechter niet verwacht dat het bestemmingsplan, na reparatie van het in 6.1 geconstateerde motiveringsgebrek, in de bodemprocedure geen stand zal houden, bestaat, ook in aanmerking genomen de belangen die met de beoogde ontwikkeling worden gediend, geen aanleiding om in afwachting van de bodemprocedure een voorlopige voorziening te treffen.
13. Gelet op wat hiervoor is overwogen, wordt het verzoek afgewezen.
14. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzieningenrechter
w.g. Deen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2023
604