Uitspraak
202205034/1/R1.
Datum uitspraak: 27 september 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Circuit Park Zandvoort Beheer B.V., (hierna: CPZB) gevestigd te Zandvoort,
appellante,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 27 juni 2022 in zaak nr. 20/2194 in het geding tussen:
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college van GS),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort (hierna: het college van B&W).
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2020 heeft het college van B&W aan CPZB een omgevingsvergunning verleend voor het ten behoeve van het Circuit Park Zandvoort in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van gronden en het maken van een uitweg.
Bij mondelinge uitspraak van 27 juni 2022 heeft de rechtbank het beroep van het college van GS gegrond verklaard, het besluit van 28 februari 2020 vernietigd voor zover daarbij in voorschrift 4 de uitweg is vergund voor (maximaal) 50 (evenement)dagen, bepaald dat als voorschrift aan de vergunning wordt verbonden dat de uitweg alleen mag worden gebruikt gedurende het evenement Dutch Grand Prix (Formule 1) en door hulpdiensten bij calamiteiten en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 28 februari 2020. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft CPZB hoger beroep ingesteld.
Het college van GS heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
CPZB heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 augustus 2023, waar CPZB, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. Tingen, advocaat te Amsterdam, en het college van GS, vertegenwoordigd door mr. S.L. Mercker en G. Mosk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van B&W, vertegenwoordigd door mr. C.C. Agtersloot, bijgestaan door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2. CPZB voert beheer over het Circuit Park Zandvoort (hierna: het circuitterrein). Op 3 december 2019 heeft CPZB een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een uitweg tussen een aan de noordwestzijde van het circuitterrein gelegen parkeerplaats enerzijds en de provinciale weg N200, Boulevard Barnaart, ter hoogte van km 25,3 anderzijds. Deze uitweg is volgens CPZB nodig naast de al bestaande uitweg voor gemotoriseerd verkeer aan de zuidzijde van het circuitterrein aan de Burgemeester van Alphenstraat; de hoofdingang. De aanvraag, die is onderbouwd met diverse rapporten, heeft betrekking op het gebruik van de uitweg ten tijde van de Dutch Grand Prix (Formule 1) en de daarvoor benodigde aanpassingen op provinciaal terrein, het gebruik van deze uitweg buiten de Dutch Grand Prix (gedurende het hele jaar) voor hulpdiensten bij calamiteiten op het circuit(terrein) en het gebruik van de uitweg buiten de Dutch Grand Prix (gedurende het hele jaar) voor het parkeren tijdens maximaal 50 overige evenementendagen voor maximaal 550 voertuigen per evenementdag. De aanvraag ziet daarmee op het maken van een uitweg als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en het gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan voor de beoogde uitweg als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 30, van de Wabo.
3. Bij besluit van 28 februari 2020 heeft het college van B&W aan CPZB de aangevraagde omgevingsvergunning verleend en daaraan een aantal voorschriften verbonden om de verkeersveiligheid op de provinciale weg te waarborgen. Daarbij is het college van B&W afgeweken van het advies van het college van GS van 7 februari 2020 als bedoeld in artikel 2.26, derde lid, van de Wabo. In dit advies heeft het college van GS geadviseerd een uitweg alleen toe te staan voor hulpdiensten bij calamiteiten en gedurende de Dutch Grand Prix (Formule 1). Volgens het college van GS is voor andere situaties niet aangetoond dat er sprake is van een dringende noodzaak en/of een groot maatschappelijk belang als bedoeld in de Wegenverordening Noord-Holland 2015 (hierna: de Wegenverordening 2015), gelet op de bereikbaarheid van de weg of de veiligheid van het perceel en de verkeersveiligheid.
4. Het college van GS kan zich niet met het besluit van 28 februari 2020 verenigen en heeft daartegen beroep ingesteld. Het college van GS wil dat de omgevingsvergunning alleen wordt verleend voor hulpdiensten bij calamiteiten en gedurende de Dutch Grand Prix (Formule 1).
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft het beroep van het college van GS gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 28 februari 2020 vernietigd voor zover daarbij in voorschrift 4 de uitweg is vergund voor (maximaal) 50 (evenement)dagen en heeft zelf voorziend bepaald dat het voorschrift aan de vergunning wordt verbonden dat de uitweg alleen mag worden gebruikt gedurende het evenement Dutch Grand Prix (Formule 1) en door hulpdiensten bij calamiteiten.
5.1. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college van B&W onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van een groot maatschappelijk belang als bedoeld in de Wegenverordening 2015. Het gestelde verkeersbelang dat is gelegen in de doorstroming van het verkeer in de omgeving van het circuitterrein tijdens evenementen kan weliswaar een relevant belang zijn, maar het college van B&W heeft onvoldoende overtuigend onderbouwd dat dit ook een groot maatschappelijk belang is. De memo "Onderbouwing belang extra uitweg Circuit Zandvoort" van Goudappel Coffeng van 2 december 2021 (hierna: memo van 2 december 2021), waarin gesteld wordt dat de uitweg een positief effect heeft op de doorstroming van de provinciale wegen N200 en N201, acht de rechtbank onvoldoende overtuigend. Ook bevat het in de memo van 2 december 2021 gehanteerde verkeersmodel volgens de rechtbank geen informatie over de verkeersdrukte in het weekend, gaat deze memo alleen in op de instroom in de ochtend vanaf de N200 naar de nieuwe toegangsweg en volgt uit dat rapport niet dat de beoogde uitweg een oplossing geeft voor het verkeersveiligheidsprobleem. De rechtbank volgt CPZB evenmin in haar betoog dat de bezoekers door het gebruik van de beoogde uitweg minder kilometers hoeven te rijden, hetgeen uit maatschappelijk of milieuoogpunt gewenst zou zijn. Hierin is daarom ook geen (groot) maatschappelijk belang gelegen, aldus de rechtbank.
5.2. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het college van B&W onvoldoende overtuigend heeft gemotiveerd dat het belang van de verkeersveiligheid als bedoeld in de Wegenverordening 2015 niet aan het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg staat. Daarbij betrekt de rechtbank dat door het hoogteverschil op de beoogde uitweg het zicht op de provinciale weg een probleem is. Dit wordt volgens de rechtbank door het college van B&W in het bestreden besluit erkend. De rechtbank volgt verder niet de stelling van het college van B&W dat de veiligheid voldoende wordt gewaarborgd door het inzetten van verkeersregelaars, omdat dit geen volwaardige oplossing voor het veiligheidsprobleem biedt en de effectiviteit ervan onvoldoende duidelijk is. De omstandigheid dat de verkeersregelaars het verkeer op de provinciale weg helemaal stil moeten leggen om het verkeer vanaf de uitweg te laten rijden, wijst er volgens de rechtbank op dat van een veilige situatie geen sprake is. De rechtbank merkt daarbij op dat tijdens de Formule 1 races de verkeerssituatie en dus het gebruik van de beoogde uitweg anders is, omdat de N200 dan geheel voor het verkeer wordt afgesloten.
Beoordeling van het hoger beroep
6. CPZB kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank. Zij wil dat de omgevingsvergunning ook wordt verleend ten behoeve van de overige, maximaal 50 evenementendagen. Tussen partijen is in hoger beroep nog in geschil of de rechtbank zelfvoorziend aan het besluit van 28 februari 2020 het voorschrift heeft mogen verbinden dat de uitweg alleen mag worden gebruikt gedurende het evenement Dutch Grand Prix (Formule 1) en door hulpdiensten bij calamiteiten.
7. CPZB betoogt allereerst dat de rechtbank bij haar beoordeling ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat de beoogde uitweg bijdraagt aan de oplossing van een groot maatschappelijk probleem als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Wegenverordening 2015, namelijk de grote omvang van de verkeersproblematiek van Zandvoort en omgeving. De uitweg leidt tot een significante afname van filevorming. CPZB voert daartoe aan dat uit de memo van 2 december 2021 volgt dat als het verkeer via alleen de hoofdingang naar het circuitterrein rijdt, zoals in de huidige situatie, er lange wachtrijen tot 3 km kunnen ontstaan. Bij een verkeerssimulatie waar het verkeer ook wordt ontvlochten in de situatie met de beoogde uitweg, kan die wachtrij worden verminderd naar 50 m tot 120 m, aldus de memo van 2 december 2021. In dat verband voert CPZB aan dat de rechtbank ten onrechte de kanttekeningen van het college van GS bij de memo van 2 december 2021 in haar oordeel doorslaggevend acht. De verkeersdrukte is volgens CPZB namelijk gebaseerd op een aantal aannames die volgen uit het door Goudappel Coffeng opgestelde Verkeersmodel Noord-Holland Zuid 3.0, zoals dat verkeersmodellen gewoonlijk op basis van een gemiddelde werkdag werken. Verder is van belang dat de rustige dagen de drukke dagen uitmiddelen en ook sprake is van zogenoemde restcapaciteit. Ook is uitstroom van verkeer vanaf de beoogde uitweg ondergeschikt aan de instroom ervan, omdat er bij de uitstroom niet meer verkeer aan het netwerk kan worden toegevoegd dan er vanaf deze uitweg kan uitstromen, aldus CPZB. Ook is het volgens haar te verwachten dat er in de situatie met de beoogde uitweg minder kilometers zullen worden gereden door bezoekers van het circuitterrein.
Daarnaast voert CPZB aan dat de rechtbank bij haar beoordeling ten onrechte eraan is voorbijgegaan dat de verkeersveiligheid als bedoeld in artikel 8, eerste en zesde lid, van de Wegenverordening 2015 aan het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning niet in de weg staat. Volgens CPZB stelt de rechtbank ten onrechte dat de verkeersveiligheid niet voldoende wordt gewaarborgd. Daarbij heeft zij benadrukt dat uit de Wegenverordening 2015 niet volgt dat sprake moet zijn van fysieke ingrepen die de verkeersveiligheid borgen. CPZB stelt dat aan de vergunning voorschriften zijn verbonden, zoals het ter goedkeuring bij het college van B&W indienen van een mobiliteits- en veiligheidsplan. Hiervan maakt de inzet van verkeersregelaars onderdeel uit. Dit vormt een aanvulling op de statische verkeersmaatregelen en zorgt ervoor dat de situatie ordentelijk verloopt zodat er in beide richtingen geen wachtrij ontstaat, hetgeen in dit geval nodig en wenselijk is, aldus CPZB.
7.1. Op de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een uitweg is artikel 8 van de Wegenverordening 2015 van toepassing. Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wegenverordening 2015 wordt een aangevraagde omgevingsvergunning door het college van B&W geweigerd indien verlening in strijd zou zijn met - voor zover hier relevant - het belang van de veiligheid van de weg. Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wegenverordening 2015 wordt een omgevingsvergunning voor een uitweg niet verleend, tenzij sprake is van een "groot maatschappelijk belang" of "dringende noodzaak gelet op de veiligheid van de weg of de bereikbaarheid van een perceel". Op grond van artikel 8, zesde lid, van de Wegenverordening 2015 wordt een omgevingsvergunning voor een uitweg slechts verleend onder de voorwaarden dat het zicht op en vanaf de uitweg niet wordt belemmerd en er voldoende ruimte is om de uitweg vooruitrijdend en zonder onderbrekingen op en af te rijden.
Gelet op de tekst van artikel 8 van de Wegenverordening 2015 en de aard van de daarin genoemde criteria zijn deze criteria (verplichte) weigeringsgronden. Daarbij is van belang dat de toelichting bij dit artikel vermeldt, voor zover van belang: "In deze leden zijn beoordelingscriteria voor uitwegen opgenomen om te verzekeren dat slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden vergunning wordt verleend voor nieuwe uitwegen of verzwaring van het gebruik van uitwegen die aan provinciale wegen zijn gelegen. De provincie wil dat het aantal uitwegen wordt verminderd, […]."
7.2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat het college van B&W onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van een groot maatschappelijk belang bij het realiseren van de beoogde uitweg voor de overige, maximaal 50 evenementendagen. De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat het door het college van B&W in het bestreden besluit gestelde belang bij het realiseren van een beoogde uitweg, namelijk de eis van de raceverkeersbond FIA ten behoeve van de veiligheid op het circuit(terrein), geen betrekking heeft op het realiseren van de uitweg voor de aangevraagde overige, maximaal 50 evenementendagen. De Afdeling betrekt in dit verband dat op de zitting is komen vast te staan dat de uitweg daarmee een ander karakter krijgt dan het geval is wanneer de uitweg vooral ten dienste staat aan de veiligheid van het circuit(terrein). De provinciale weg is tijdens de dagen van de Dutch Grand Prix (Formule 1) anders dan bij de overige evenementendagen namelijk geheel afgesloten voor gemotoriseerd verkeer. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bevorderen van de doorstroomfunctie op de N200 en de N201 weliswaar een relevant belang is, maar dat het college van B&W onvoldoende heeft onderbouwd dat dit ook een groot maatschappelijk belang is bij het realiseren van de uitweg voor de aangevraagde overige, maximaal 50 evenementendagen. Hierbij neemt de Afdeling in ogenschouw dat ter zitting is gebleken dat stagnatie van de verkeersdoorstroming in Zandvoort en omgeving zich voornamelijk voordoet bij evenementendagen op het circuitterrein en van een structureel verkeersprobleem in de omgeving van het circuitterrein dan ook geen sprake is. Aan de inhoud van de door CPZB overgelegde memo van 2 december 2021, en de nadere toelichting daarop in de stukken en ter zitting, komt daarmee geen beslissende betekenis toe en deze kan onder genoemde omstandigheden verder onbesproken blijven. Voor zover CPZB op de zitting heeft gesteld dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat er een dringende noodzaak bestaat bij de uitweg gelet op de veiligheid van de weg of de bereikbaarheid van een perceel als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Wegenverordening 2015, volgt de Afdeling haar daarin evenmin. Uit de ingediende stukken en het verhandelde op de zitting is van een dergelijke "dringende noodzaak" niet gebleken. De enkele omstandigheid dat sprake is van grote verkeerscongestie in de omgeving van het circuitterrein tijdens evenementendagen, acht de Afdeling daarvoor onvoldoende. Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank artikel 8, tweede lid, van de Wegenverordening 2015 naar het oordeel van de Afdeling dan ook op juiste wijze uitgelegd en daaraan op juiste wijze getoetst.
7.3. Met de rechtbank is de Afdeling daarnaast van oordeel dat het college van B&W onvoldoende heeft gemotiveerd dat het belang van de verkeersveiligheid aan het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning niet in de weg staat. De rechtbank heeft daarbij terecht geoordeeld dat het veilig gebruik van de provinciale weg wordt aangetast indien de uitweg zou worden gerealiseerd voor de overige, maximaal 50 evenementendagen. De rechtbank heeft hierbij terecht de combinatie van verschillende feiten en omstandigheden van belang geacht. Om vanaf de uitweg de provinciale weg te bereiken moet het verkeer eerst een wandelpad en vervolgens een busbaan met aan weerszijden een fietsstrook doorkruisen. Door het hoogteverschil op de uitweg is het zicht daarop vanaf de uitweg problematisch. Volgens de rechtbank heeft het college van B&W dit in het bestreden besluit erkend, mede omdat de aansluiting op de openbare weg niet conform de inrichtingseisen van de CROW is en het door CPZB ingediende ontwerp geen goede inpassing op de busbaan en het fietspad kent. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, biedt het inzetten van verkeersregelaars, zoals opgenomen in voorschrift 5 in het bestreden besluit, hiervoor geen volwaardige en structurele oplossing. Ook maakt dit de verkeerssituatie op de provinciale weg bij het in- en uitrijden van de uitweg niet veiliger. Temeer omdat de verkeersregelaars het (gemotoriseerd) verkeer op de provinciale weg moeten stilleggen om het verkeer vanaf de uitweg te laten uitrijden teneinde ongewenste confrontaties tussen verkeersdeelnemers te voorkomen. De Afdeling merkt in dit verband nogmaals op dat tijdens de Dutch Grand Prix (Formule 1) de verkeerssituatie van de uitweg anders is dan bij de overige, 50 evenementendagen, omdat de provinciale weg dan voor gemotoriseerd verkeer geheel is afgesloten. CPZB kan, gelet op het voorgaande, dan ook niet worden gevolgd in haar betoog dat het belang van de verkeersveiligheid als bedoeld in artikel 8, eerste en zesde lid, van de Wegenverordening 2015, bezien in samenhang met artikel 2 van deze verordening, voldoende wordt gewaarborgd.
7.4. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college van B&W geen omgevingsvergunning heeft mogen verlenen voor het gebruik van de uitweg voor de overige, maximaal 50 evenementendagen. Het betoog van CPZB ten aanzien van het door de rechtbank zelfvoorziend verbinden van het voorschrift aan het besluit van 28 februari 2020 dat de uitweg alleen mag worden gebruikt gedurende het evenement Dutch Grand Prix (Formule 1) en door hulpdiensten bij calamiteiten, slaagt dan ook niet.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Het college van B&W hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
w.g. Van Ettekoven
voorzitter
w.g. Lammers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2023
890
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.2
1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
[…]
e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen,
[…]
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
[…]
Artikel 2.18
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
[…]
Wegenverordening Noord-Holland 2015
Artikel 1 Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
d. uitweg: elke ontsluiting van een perceel op een weg;
e. veiligheid van de weg: een veilige inrichting van de weg en de directe omgeving, zodanig dat daardoor de veiligheid van personen en goederen niet in gevaar wordt gebracht;
[…]
Artikel 2
De verordening stelt regels in het belang van de veiligheid en de bruikbaarheid van de weg, de belangen van verruiming van de weg en instandhouding van de weg tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten inbegrepen.
Artikel 3
1. Deze verordening is van toepassing op:
a. wegen die bij de provincie in beheer zijn en nieuw aan te leggen wegen die onder beheer van de provincie zullen komen,
b. situaties buiten de beheergrens van de in sub a bedoelde wegen voor zover daarbij de in artikel 2 bedoelde belangen in het geding zijn.
Artikel 4
Het is verboden zonder omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders op grond van artikel 2.2., eerste lid Wabo:
[…]
b. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen;
[…]
Artikel 8
1. Een aangevraagde omgevingsvergunning of vergunning wordt door het bevoegd gezag geweigerd indien verlening in strijd zou zijn met de belangen genoemd in artikel 2.
2. Een omgevingsvergunning voor een nieuwe uitweg of wijziging van een uitweg of het gebruik daarvan wordt niet verleend, tenzij sprake is van een groot maatschappelijk belang of dringende noodzaak gelet op de veiligheid van de weg of de bereikbaarheid van een perceel, en indien is aangetoond dat er geen alternatieven zijn.
[…]
6. Een omgevingsvergunning voor een nieuwe uitweg of wijziging van een uitweg of het gebruik daarvan wordt slechts verleend onder de voorwaarden dat het zicht op en vanaf de uitweg niet wordt belemmerd en er voldoende ruimte is om de uitweg vooruit rijdend en zonder onderbrekingen op en af te rijden.
[…]
Artikel 9
1. Gedeputeerde staten worden aangewezen als adviseur als bedoeld in artikel 2.26, lid 3, van de Wabo.
2. Het bevoegd gezag dient op grond van artikel 2.26, lid 3, van de Wabo advies in te winnen bij gedeputeerde staten, alvorens kan worden overgegaan tot besluitvorming.
3. Indien het advies als bedoeld in het eerste lid niet of gedeeltelijk wordt overgenomen, wordt dit door het bevoegd gezag aan gedeputeerde staten medegedeeld, voorzien van een onafhankelijke verkeerskundige onderbouwing.
4. Gedeputeerde staten kunnen voorschriften onderdeel laten uitmaken van het advies.
[…].