Uitspraak
202201051/1/R1.
Datum uitspraak: 13 september 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
ZLTO Gemert-Bakel, gevestigd te Gemert, gemeente Gemert-Bakel,
appellante,
en
de raad van de gemeente Gemert-Bakel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Reparatie Gemert-Bakel Buitengebied 2021" (hierna: "Reparatieplan 2021") en het bestemmingsplan "Reparatie Gemert-Bakel Buitengebied december 2018 (hierna: "Reparatieplan 2018") vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft ZLTO beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting van 3 augustus 2023 behandeld, waar ZLTO, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan mr. L. Pronk, advocaat te Helmond, en de raad, vertegenwoordigd door mr. drs. F.T.H. Branten, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Gemert Bakel Buitengebied 2017" (hierna "bestemmingsplan 2017") vastgesteld. Bij besluit van 14 maart 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Gemert Bakel Buitengebied, december 2018" (hierna: "bestemmingsplan 2018") vastgesteld.
Het bestemmingsplan 2017 voorzag in een actuele planologisch-juridische regeling voor het buitengebied van de gemeente Gemert-Bakel. Het plan verving verschillende ter plaatse geldende en voor een deel verouderde plannen en was onder meer vastgesteld naar aanleiding van de regels uit de "Verordening ruimte Noord-Brabant", die op 8 juli 2017 is vastgesteld (hierna: de Verordening).
Het bestemmingsplan 2018 voorzag op verschillende percelen in het buitengebied in ontwikkelingen waarin het bestemmingsplan 2017 niet voorzag. Ook had de raad dat plan vastgesteld om een gebrek in het bestemmingsplan 2017 te herstellen.
2. Bij uitspraak van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1180, heeft de Afdeling deze bestemmingsplannen deels vernietigd. De besluiten van 11 november 2021 dienen ter reparatie van de door de Afdeling geconstateerde gebreken. In de uitspraak van 2 juni 2021 heeft de Afdeling het bestemmingsplan 2018 vernietigd (voor zover hier van belang) wat artikel 10.4.2, onder b, van de planregels betreft. Artikel 10.4.2 had betrekking op een uitzondering op het verbod om zonder omgevingsvergunning werken/werkzaamheden uit te voeren op gronden met de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 4". Artikel 10.4.2, onder b, omvat een uitzondering voor werkzaamheden die betrekking hebben op normaal onderhoud en beheer, dan wel van ondergeschikte betekenis zijn.
In de uitspraak van 2 juni 2021 is ook het bestemmingsplan 2017 vernietigd voor zover het artikel 24.4.2, onder b, en 25.4.2, onder b, van de planregels betrof. Die bepalingen luidden gelijk aan de bepaling in artikel 10.4.2, onder b, van het bestemmingsplan 2018 en hebben om die reden hetzelfde lot ondergaan als dat artikel.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 2 juni 2021 overwogen:
"Op gronden met de dubbelbestemmingen 'Waarde - Archeologie 4' en 'Waarde - Archeologie 5' is het op grond van artikel 10.4.1 van de planregels (bestemmingsplan Gemert-Bakel Buitengebied, december 2018), respectievelijk van artikel 24.4.1 en 25.4.1 van de planregels (bestemmingsplan Gemert-Bakel Buitengebied 2017) niet toegestaan om zonder omgevingsvergunning bepaalde werken of werkzaamheden uit te voeren. Blijkens artikel 10.4.2, respectievelijk artikel 24.4.2 en 25.4.2, aanhef en onder b, van de planregels is voornoemd verbod niet van toepassing voor zover het werkzaamheden betreft die betrekking hebben op normaal onderhoud en beheer. Ter zitting is door de raad toegelicht dat met deze bepalingen is bedoeld om, met uitzondering van het vervangen van drainage, alleen die werkzaamheden die tot normaal beheer en onderhoud behoren van de omgevingsvergunningplicht uit te zonderen, die tot maximaal 40 cm diepte worden uitgevoerd. De Afdeling overweegt dat het standpunt van de raad ten aanzien van hetgeen moet worden begrepen onder normaal onderhoud en beheer erop neerkomt dat voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden die tot normaal onderhoud en beheer behoren en waarbij gronden tot een grotere diepte dan 40 cm worden geroerd, met uitzondering van het vervangen van een reeds aanwezige legale drainage, een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dat laatste volgt echter niet uit artikel 10.4.2, respectievelijk artikel 24.4.2 en 25.4.2 onder b, van de planregels. Gelet hierop is het plan in zoverre in strijd met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel vastgesteld."
2.1. De Afdeling heeft verder in de uitspraak van 2 juni 2021 de dubbelbestemming "Waterstaat -Waterbergingsgebied" vernietigd, omdat deze een verdergaande beperking voor grondgebruikers kende dan noodzakelijk was op grond van de Verordening.
2.2. De relevante bepalingen zijn opgenomen in een bij deze uitspraak behorende bijlage.
Beroepsgronden
Ondeugdelijke bekendmaking
3. ZLTO betoogt dat diverse van haar leden door de onduidelijke bekendmaking op het verkeerde been zijn gezet en daardoor niet of niet tijdig beroep hebben ingesteld. Zij voert aan dat het plan "Reparatiebesluit bestemmingsplan Gemert-Bakel buitengebied 2017" is vastgesteld, maar onder de naam "Reparatie Gemert-Bakel Buitengebied december 2018" is gepubliceerd. Omdat dat plan geen onderdeel was van de beroepsprocedure die heeft geleid tot de uitspraak van 2 juni 2021, was niet duidelijk dat het "Reparatiebesluit bestemmingsplan Gemert-Bakel buitengebied 2017" ter inzage is gelegd.
3.1. Deze beroepsgrond gaat over een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dus geen reden zijn voor de vernietiging van het bestreden besluit. Het betoog slaagt niet.
Verbeelding
4. ZLTO betoogt dat de reparatieplannen niet zijn voorzien van een verbeelding.
Anders dan ZLTO betoogt, zijn er verbeeldingen vastgesteld voor beide reparatieplannen. Dit betoog mist daarom feitelijke grondslag.
Archeologische waarden, onderzoek
5. ZLTO betoogt dat aan de plannen ten onrechte geen actueel archeologisch onderzoek ten grondslag is gelegd. Volgens haar zijn daardoor de gevolgen van de opnieuw vastgestelde plandelen onvoldoende in beeld gebracht.
5.1. De raad stelt dat archeologisch onderzoek binnen het plangebied niet nodig is geacht, tenzij het noodzakelijk was op grond van de uitspraak van de Afdeling. De raad stelt daartoe dat ten opzichte van de onderzoeken die ten grondslag zijn gelegd aan het bestemmingsplan 2017 geen wijzigingen hebben plaatsgevonden in de bodem of in de uitgangspunten van de onderzoeken.
ZLTO heeft niet aannemelijk gemaakt dat de uitgevoerde archeologische onderzoeken niet meer actueel waren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich daarom redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat nieuw archeologisch onderzoek niet noodzakelijk was. Dit betoog slaagt niet.
Archeologische waarden, duidelijkheid planregels en noodzaak
6. ZLTO kan zich niet verenigen met de artikelen 8 en 9 van de planregels van het Reparatieplan 2021. Zij betoogt dat ook in de nu vastgestelde plannen onduidelijk is wat wordt verstaan onder normaal beheer en onderhoud ter plaatse van de gronden met de dubbelbestemming "Waarde - archeologie 4" en "Waarde - archeologie 5". Ter zitting heeft ZLTO verduidelijkt dat volgens haar bij normale bewerkingen van landbouwgronden de bodem tot 30 cm verstoord wordt. In sommige situaties is het echter nodig dieper de bodem te verstoren omdat anders normale teelt niet meer mogelijk is. ZLTO noemt dat het daarbij bijvoorbeeld kan gaan om het dieper dan 40 cm openscheuren van gronden om grote hoeveelheden water af te voeren. Volgens ZLTO behoort dit tot het normale beheer van gronden, omdat het afvoeren van water nodig is om de grond normaal te kunnen gebruiken voor teelt.
ZLTO betoogt verder dat in artikel 9 van Pro het Reparatieplan 2021, mogelijk onbedoeld, een verdergaande beperking is doorgevoerd van de uitzondering die geldt voor de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 5" ten opzichte van artikel 25.4.2, onder a, van het bestemmingsplan 2017. In plaats van een van het verbod uitgezonderde maximale oppervlakte van 2.500 m2 geldt nu een maximale oppervlakte van 500 m2, net als voor de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 4".
6.1. In de plantoelichting van het Reparatieplan 2021 is vermeld: "Bij de aanpassingen van de regels is nog de volgende toelichting van belang:
- het uitvoeren van andere werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden tot een diepte groter dan 40 cm, anders dan ter vervanging van een reeds aanwezige legale drainage, wordt niet onder de uitzondering zoals hiervoor geformuleerd begrepen
- bij 'van ondergeschikte betekenis' gaat het om zaken die niet of nauwelijks van invloed zijn op de (mogelijkheden tot) realisering van de toegekende bestemming
- de vergunningsplicht voor werken en werkzaamheden is binnen de diverse dubbelbestemmingen vastgelegd onder 'Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden'. Onder lid '1 Verbod' daarvan is aangegeven welke werken en werkzaamheden zonder omgevingsvergunning verboden zijn. Onder lid '2 Uitzonderingen' is aangegeven in welke gevallen de onder lid 1 genoemde werken en werkzaamheden toch zonder vergunning mogen worden uitgevoerd. Dat is onder andere het geval, als die werken en werkzaamheden worden uitgevoerd in het kader van normaal onderhoud en beheer tot 40 cm diepte. Daarmee zullen werken en werkzaamheden als frezen en scheuren met een diepte van minder dan 40 cm buiten de vergunningplicht vallen. De regeling komt met deze opzet overeen met de regeling zoals die in vorige bestemmingsplannen al was opgenomen en zoals die in andere gemeenten ook wordt toegepast."
6.2. De Afdeling stelt voorop dat door wijzigingen de artikelen 24.4.2 en 25.4.2, beide onder b, van de planregels deze nu zo zijn komen te luiden dat niet duidelijk is of de werkzaamheden die betrekking hebben op normaal onderhoud en beheer ook gekoppeld zijn aan de eerder in die bepaling genoemde 40 cm. Hoewel de raad op de zitting heeft verklaard dat de 40 cm inderdaad ook ziet op normaal beheer en onderhoud, blijkt niet duidelijk uit de bepalingen dat dit zo is. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel genomen en komt daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Met betrekking tot de 500 m2 en 2.500 m2 heeft de raad verklaard dat dit een verschrijving betreft en dat artikel 25.4.2, onder a, van de planregels zo had moeten worden gewijzigd dat daar 2.500 m2 komt te staan. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en genomen en komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. Het betoog slaagt.
De Afdeling overweegt dat wat hierboven is overwogen over de artikelen 24.4.2, en 25.4.2, beide onder b, van de planregels ook van toepassing kan zijn op het overeenstemmende artikel 6.1 in het Reparatieplan 2018, ook al ziet het beroep van ZLTO niet op die bepaling.
6.3. Over de diepte tot waarop vergunningvrij de bodem mag worden verstoord, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de toelichting op het plan komt naar voren dat frezen en ploegen dieper dan 40 cm niet is toegestaan omdat het volgens de raad niet onder normaal beheer valt. De raad heeft toegelicht dat dit uit een oogpunt van bescherming van archeologische waarden in de grond is. Volgens de raad komt een groter gewicht toe aan het behoud van archeologische waarden dan aan het belang van ZLTO om agrariërs vergunningvrij grondbewerkingen tot dieper dan 40 cm te laten uitvoeren. Het in het leven roepen van een vergunningplicht voor het verstoren van de bodem dieper dan 40 cm acht hij niet onnodig bezwarend, gelet op het behoud van die waarden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich redelijkerwijs op dat standpunt mogen stellen. Het betoog slaagt niet.
Waterberging
7. ZLTO kan zich niet verenigen met artikel 10.2 van de planregels van het Reparatieplan 2021. Deze bepaling betreft de aanpassing van de dubbelbestemming "Waterstaat - waterberging" en de aanduiding "wro-zone - reservering waterberging" die zijn toegekend aan gronden rond de Snelle Loop nabij de Koksedijk en de rond Kaweische Loop nabij de Bankert. Volgens haar doorkruist de nieuwe regeling in artikel 31 van Pro de planregels de onderliggende bestemming. De voorrangsregel in artikel 31.1 heeft nu tot gevolg dat bij strijd tussen de onderliggende bestemming en de met de aanduiding "wro-zone - reservering waterberging" mogelijk gemaakte reservering voor waterberging, deze laatste voorgaat als dat het belang van de bescherming van het woon- en leefklimaat raakt. Volgens ZLTO is dat een onduidelijke regeling, omdat niets is geregeld over agrarische belangen.
7.1. De Afdeling overweegt dat de voorrangsregeling in artikel 31.1 van de planregels niet is aangepast aan de toevoeging die artikel 10.2 van de regels van het Reparatieplan met zich brengt. Niet duidelijk is immers waar de nieuwe bepaling met betrekking tot de wro-zone in artikel 31.1 komt te staan in artikel 31 en Pro of artikel 31.1 dus ook betrekking op heeft op die toegevoegde bepaling. Over het betoog van ZLTO dat onduidelijk is of het belang van waterberging in voorkomende gevallen voorgaat op agrarische belangen, overweegt de Afdeling dat de raad op de zitting heeft verklaard dat het behoud van het waterbergend vermogen ook voorgaat als er strijd is met agrarische belangen. Uit artikel 31.1 volgt echter niet duidelijk dat de agrarische belangen ook zijn begrepen onder de term "woon- en leefklimaat" als bedoeld in dat artikel. Het bestreden besluit verhoudt zich daarom niet met het rechtzekerheidsbeginsel. Het betoog slaagt.
Onjuiste wijziging bestemming "Water"
8. ZLTO betoogt dat ten onrechte de gronden aan de uiterste noordwestzijde van het plangebied, die in het bestemmingsplan 2017 als "Agrarisch" waren bestemd, in het voorliggende plan de bestemming "Water" hebben gekregen. Deze bestemming komt niet overeen met de feitelijke situatie, die agrarisch gebruik omvat, en is daarmee onnodig beperkend. Volgens ZLTO is voor deze wijziging geen motivering gegeven en de uitspraak van de Afdeling geeft hiervoor ook geen aanleiding.
8.1. De raad erkent dat de gronden door een tekenfout onjuist zijn bestemd en dat zij de bestemming "Agrarisch" hadden moeten krijgen. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een zorgvuldige voorbereiding. Het betoog slaagt.
Conclusie
9. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak:
- alsnog nieuwe planregelingen op te nemen met inachtneming van wat onder 6.2, 7.1 en 8.1 is overwogen;
- de Afdeling en ZLTO de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
10. In de einduitspraak wordt beslist over de vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Gemert-Bakel op om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van wat onder 6.2, 7.1 en 8.1 is overwogen alsnog nieuwe planregelingen op te nemen;
- de Afdeling en ZLTO de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
w.g. Wortmann
voorzitter
w.g. Van Helvoort
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2023
361
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Reparatie Gemert-Bakel Buitengebied 2021"
Artikel 5, lid 5.3, luidt: "Normaal onderhoud en beheer
In bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2017" wordt aan 'artikel 1 Begrippen Pro' toegevoegd het begrip 'normaal onderhoud en beheer', met de volgende omschrijving:
Normaal onderhoud en beheer
Het onderhoud en beheer, dat gelet op de bestemming regelmatig noodzakelijk is voor een goed beheer en gebruik van de gronden, die tot de betreffende bestemming behoren."
Artikel 8, lid 8.1, luidt: "Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
In bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2017" wordt de tekst onder '24.4.2 Uitzonderingen' vervangen door:
24.4.2 Uitzonderingen
Het verbod als bedoeld in 24.4.1 is niet van toepassing voor zover het werkzaamheden betreft:
a. tot een diepte van 40 cm onder het bestaande maaiveld en over een maximale oppervlakte van 500 m²;
b. die betrekking hebben op het vervangen van een reeds aanwezige legale drainage op identiek dezelfde plaats en diepte en het tot 40 cm diepte uitvoeren van andere werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden die betrekking hebben op normaal onderhoud en beheer, dan wel van ondergeschikte betekenis zijn;
c. die reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van het plan;
d. die mogen worden uitgevoerd krachtens een reeds verleende (omgevings)vergunning."
Artikel 9, lid 9.1, luidt: "Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
In bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2017" wordt de tekst onder '25.4.2 Uitzonderingen' vervangen door:
25.4.2 Uitzonderingen
Het verbod als bedoeld in 25.4.1 is niet van toepassing voor zover het werkzaamheden betreft:
a. tot een diepte van 40 cm onder het bestaande maaiveld en over een maximale oppervlakte van 500 m²;
b. die betrekking hebben op het vervangen van een reeds aanwezige legale drainage op identiek dezelfde plaats en diepte en het tot 40 cm diepte uitvoeren van andere werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden die betrekking hebben op normaal onderhoud en beheer, dan wel van ondergeschikte betekenis zijn;
c. die reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van het plan;
d. die mogen worden uitgevoerd krachtens een reeds verleende (omgevings)vergunning;
e. ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - archeologie bovenlaag verstoord', tot een diepte van 100 cm onder het bestaande maaiveld."
Artikel 10.2 luidt: "10.2 wro-zone - reservering waterberging
In bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2017" wordt aan artikel 31 het Pro volgende lid toegevoegd:
wro-zone - reservering waterberging
De gronden ter plaatse van de aanduiding 'wro-zone - reservering waterberging' zijn behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bedoeld voor het behoud van het waterbergend vermogen."
Bestemmingsplan "Reparatie Gemert-Bakel Buitengebied december 2018"
Artikel 6, lid 6.1, luidt: "Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
In bestemmingsplan "Gemert-Bakel Buitengebied december 2018" wordt de tekst onder '10.4.2 Uitzonderingen' vervangen door:
10.4.2 Uitzonderingen
Het verbod als bedoeld in 10.4.1 is niet van toepassing voor zover het werkzaamheden betreft:
a. tot een diepte van 40 cm onder het bestaande maaiveld en over een maximale oppervlakte van 500 m²;
b. die betrekking hebben op het vervangen van een reeds aanwezige legale drainage op identiek dezelfde plaats en diepte en het tot 40 cm diepte uitvoeren van andere werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden die betrekking hebben op normaal onderhoud en beheer, dan wel van ondergeschikte betekenis zijn;
c. die reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van het plan;
d. die mogen worden uitgevoerd krachtens een reeds verleende (omgevings)vergunning."
Bestemmingsplan Gemert-Bakel Buitengebied 2017
Artikel 31.1 luidt: "Indien strijd ontstaat tussen het belang van de bescherming van het woon- en leefklimaat als bedoeld in 31.2 tot en met 31.18 en het bepaalde in de overige artikelen, prevaleert de betreffende gebiedsaanduiding."