Uitspraak
202202101/1/A2.
Datum uitspraak: 6 september 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 februari 2022 in zaak nr. 21/411 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (thans: de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2020 heeft de minister de subsidieaanvraag van [appellant] gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 11 december 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 december 2020 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 18 mei 2022 heeft de minister het door [appellant] gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
[appellant] heeft tegen dit besluit gronden ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 juni 2023, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Knoop, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft de minister verzocht stukken in te dienen.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
[appellant] heeft een reactie ingediend.
Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is eigenaar van een appartement in Parkflat Marlot (hierna: de Parkflat), dat is aangemerkt als rijksmonument. [appellant] heeft een subsidie aangevraagd voor de kosten die zijn gemaakt voor de instandhouding daarvan in 2019. De aanvraag is gebaseerd op het Beleidskader instandhoudingssubsidie woonhuis-rijksmonumenten (hierna: de Woonhuisregeling). [appellant] heeft berekend dat er in dat jaar totaal € 179.392,02 is uitgegeven aan de instandhouding van de Parkflat. Bij het besluit van 15 juli 2020 heeft de minister [appellant] een subsidie verleend van € 218,69. De minister heeft hieraan ten grondslag gelegd dat een bedrag van € 23.112,31 van de kosten die [appellant] heeft aangevoerd subsidiabel is. Gelet op de verdeelsleutel en het feit dat 38% van de kosten voor subsidie in aanmerking komt, komt [appellant] volgens de minister in aanmerking voor een subsidie van € 218,69.
2. De minister heeft in het besluit van 11 december 2020 vastgesteld dat het bezwaar van [appellant] zich richt op vier categorieën van kosten die niet voor subsidie in aanmerking zijn gekomen. Het gaat om de kosten voor de verzekering, het tuin- en parkonderhoud, de huismeester en administrateur en het onderhoud van de liften en de cv-installatie. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de verzekering niet subsidiabel is omdat alleen een CAR-verzekering subsidiabel is en van een dergelijke verzekering geen sprake is. De kosten voor het tuin- en parkonderhoud komen volgens de minister niet in aanmerking voor een subsidie omdat de tuin geen onderdeel is van het rijksmonument. De kosten van de huismeester en administrateur zijn volgens de minister niet subsidiabel, omdat uit de regeling volgt dat alleen kosten van particuliere eigenaren voor instandhouding van het rijksmonument kunnen worden gesubsidieerd. Ook zien deze kosten niet op de bijzondere status van het pand als rijksmonument. De minister heeft ten slotte over de kosten voor het onderhoud van de liften en de cv overwogen dat niet is gebleken dat deze van monumentale waarde zijn. De kosten voor het onderhoud zijn daarom niet subsidiabel.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft vastgesteld dat met ingang van 2019 een nieuw stelsel geldt waarin particuliere eigenaren van rijksmonumenten met een woonfunctie op grond van de Woonhuisregeling subsidie kunnen aanvragen voor kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van het rijksmonument. Om te bepalen welke werkzaamheden subsidiabel zijn, wordt aangesloten bij de Leidraad die als bijlage bij de Subsidieregeling instandhouding monumenten (hierna: de Sim) is opgenomen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Woonhuisregeling geen strijd oplevert met algemene rechtsbeginselen en de beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank heeft in dat kader overwogen dat het feit dat de Woonhuisregeling ten opzichte van het vorige stelsel nadelige gevolgen heeft voor [appellant] niet maakt dat die regeling in strijd is met deze beginselen. Ook het feit dat de Vereniging van Eigenaren van de Parkflat (hierna: de VvE) in 2019 door ICT-problemen geen subsidieaanvraag kon doen voor alle bewoners van de Parkflat is geen reden om de subsidieregeling buiten toepassing te laten, omdat dit inmiddels wel mogelijk is.
De rechtbank heeft over de verschillende kosten die volgens de minister niet subsidiabel zijn het volgende geoordeeld. De kosten van de opstalverzekering zijn volgens de rechtbank niet subsidiabel, omdat op grond van de Leidraad alleen de kosten voor een CAR-verzekering voor subsidie in aanmerking komen. Ook de kosten voor het tuinonderhoud zijn naar het oordeel van de rechtbank niet subsidiabel, omdat de tuin geen rijksmonument is en ook niet is beschermd door de aanwijzing van de Parkflat als rijksmonument. Verder heeft de minister volgens de rechtbank de kosten voor de huismeester terecht niet subsidiabel bevonden, omdat niet is gebleken dat de huismeester onderhoud heeft verricht dat ziet op de monumentale waarde van het pand. De rechtbank heeft over de kosten voor de liften en de cv-installatie geoordeeld dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de liften en de cv-installatie geen monumentale waarde hebben. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat de minister voor het eerst op de zitting heeft toegelicht dat een bouwkundige heeft vastgesteld dat de liften en de cv-installatie geen originele installaties zijn. [appellant] heeft niet op dit standpunt van de minister kunnen reageren en juist gesteld dat de liften en cv-installatie nog in originele staat zijn. De rechtbank heeft het beroep daarom gegrond verklaard en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant].
Hoger beroep
4. [appellant] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en komt daartegen in hoger beroep.
Exceptieve toetsing
5. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Woonhuisregeling, waarin wordt verwezen naar de Leidraad, in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Volgens [appellant] heeft de rechtbank de regeling onvoldoende indringend getoetst. De Leidraad waarbij in de Woonhuisregeling wordt aangesloten is gericht op de restauratie van rijksmonumenten en houdt onvoldoende rekening met een rijksmonument met woonfunctie dat goed onderhouden moet worden. [appellant] voert aan dat de maatschappelijke baten van een rijksmonument en de individuele lasten daarvan voor de bewoner evenredig met elkaar in verhouding moeten zijn en dat deze verhouding als gevolg van het nieuwe stelsel ernstig uit balans is. De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend, aldus [appellant].
5.1. De Woonhuisregeling is gebaseerd op de Erfgoedwet en de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS (hierna: de Kaderregeling). Uit artikel 1.3 van de Kaderregeling volgt dat de minister kan bepalen voor welke activiteiten en onder welke voorwaarden subsidie wordt verstrekt. De minister heeft bij het vaststellen van de Woonhuisregeling dus een grote mate van beslissingsruimte. Dit geeft uitdrukking aan het feit dat aan het verstrekken van een subsidie als deze bij uitstek een politiek-bestuurlijke afweging ten grondslag ligt. Er zijn verder geen betrokken belangen die aanleiding zijn voor een indringende toetsing van het beleid. Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht van een terughoudende toetsing is uitgegaan.
5.2. De Afdeling is van oordeel dat de Woonhuisregeling en de daarin gemaakte keuze om voor wat betreft de subsidiabele kosten aan te sluiten bij de Leidraad deze toets kan doorstaan en geen strijd oplevert met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in dit geval in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel. Dat de regeling, naar [appellant] stelt, ten opzichte van het vorige stelsel financieel nadeliger uit kan pakken voor bewoners van een rijksmonument, omdat bepaalde kostenposten die voorheen financieel aftrekbaar waren nu niet meer voor subsidie in aanmerking komen, maakt niet dat de belangenafweging die ten grondslag ligt aan de regeling onredelijk is. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
5.3. Het betoog slaagt niet.
Het ICT-probleem
6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de VvE als gevolg van een ICT-probleem geen subsidie kan aanvragen voor het hele complex. Volgens [appellant] moet de VvE een subsidieaanvraag voor de hele Parkflat onder complexnummer 452713 kunnen indienen, omdat onder dat nummer verschillende algemene monumentale onderdelen van de Parkflat, zoals de tuin, zijn beschreven die niet voorkomen in de omschrijving van één van de gebouwen.
6.1. De Afdeling volgt het standpunt van [appellant] niet. In het eerste jaar kon de VvE vanwege een ICT-probleem nog geen aanvraag voor de hele Parkflat doen. Inmiddels is dat wel mogelijk. Het feit dat de VvE geen aanvraag voor de hele Parkflat kan doen onder complexnummer 452713 is echter, anders dan [appellant] stelt, niet het gevolg van een ICT-probleem. De minister heeft namelijk toegelicht dat het niet mogelijk is om onder een complexnummer een subsidieaanvraag te doen. Een complexnummer is als zodanig geen registergegeven, maar geeft alleen de samenhang tussen verschillende monumentnummers weer. Dat het niet mogelijk is om een aanvraag onder een complexnummer in te dienen heeft geen nadelige gevolgen voor [appellant]. De minister heeft toegelicht dat voor de hele Parkflat, inclusief eventuele algemene onderdelen die niet tot één bepaald gebouw behoren, een subsidie kan worden aangevraagd onder monumentnummer 452714.
6.2. Het betoog slaagt niet.
De kosten van de opstalverzekering
7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kosten van de hoge premie van de opstalverzekering niet subsidiabel zijn. Volgens [appellant] bestaat een groot deel van de premie van de opstalverzekering uit specifieke meerkosten die zien op het herstel van de Parkflat in originele staat. [appellant] heeft berekend dat 62% van de opstalverzekering direct verband houdt met het behoud van de Parkflat als rijksmonument. [appellant] wijst er in dit kader ook op dat de eigenaren bij een meer gangbare opstalverzekering en onverhoopte aantasting van het rijksmonument zouden opdraaien voor de schade van de herbouw van de Parkflat en dat die kosten wel subsidiabel zouden zijn.
7.1. Uit de Leidraad bij de Sim volgt dat alleen de kosten van een CAR-verzekering in aanmerking komen voor een subsidie. De minister heeft toegelicht dat hiermee wordt gedoeld op een Construction All Risk-verzekering voor materiële schade die ontstaat tijdens de bouw of montage van gebouwen, wegen, bruggen en installaties. De opstalverzekering kan niet als een dergelijke verzekering worden aangemerkt. Uit de Leidraad blijkt dat er geen andere verzekeringen zijn die voor subsidie in aanmerking komen. Dat betekent dat er geen grondslag is voor het verstrekken van een subsidie voor de premie van de opstalverzekering. Dat een aanzienlijk deel van de hoge premie van de opstalverzekering direct verband houdt met het behoud van de Parkflat als rijksmonument en dat de verzekeringspremie volgens [appellant] om die reden subsidiabel zou moeten zijn kan niet leiden tot een andere conclusie. Leidend is of de verzekeringspremie krachtens de Woonhuisregeling in aanmerking komt voor een subsidie. Aangezien dat niet het geval is, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de kosten van premie van de opstalverzekering niet in aanmerking komen voor een subsidie.
7.2. Het betoog slaagt niet.
Het onderhoud van de tuin en de ommuring
8. Verder heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat de tuin van de Parkflat monumentale waarde heeft, wat betekent dat het onderhoud van de tuin en de ommuring daarvan voor subsidie in aanmerking komen. Uit de omschrijving van de Parkflat in het monumentenregister blijkt volgens [appellant] dat de tuin en de ommuring daarvan onderdeel zijn van het rijksmonument. Ook blijkt volgens [appellant] uit het werk van de architect van de Parkflat dat hij de tuin als belangrijk onderdeel van het onderwerp van een gebouw beschouwt. De rechtbank heeft hier ten onrechte geen rekening mee gehouden, aldus [appellant].
8.1. De Parkflat is in 1992 aangewezen als rijksmonument. Daarbij is een complexnummer aan de Parkflat toegekend en zijn de vier gebouwen van de Parkflat als samenstellende onderdelen van het complex afzonderlijk als rijksmonument geregistreerd. De tuin en de ommuring daarvan zijn niet afzonderlijk aangewezen als onderdeel van het rijksmonument. [appellant] heeft erop gewezen dat de tuin en de ommuring wel in de algemene omschrijving van het complex worden genoemd. Naar het oordeel van de Afdeling betekent dat in dit geval echter niet dat de tuin en de ommuring beschermenswaardige onderdelen zijn van het monument. De tuin en de ommuring zijn slechts in een algemene beschrijving van de Parkflat genoemd, en er is verder geen toelichting opgenomen over eventuele monumentale kenmerken van de tuin en de ommuring. De minister heeft op de zitting van de Afdeling nog toegelicht dat nu een specifieke identificatie en waardering ontbreken, de tuin en de ommuring in dit geval niet onder de aanwijzing vallen. Gelet hierop en het feit dat de tuin en de ommuring evenmin afzonderlijk zijn aangewezen als (onderdeel van het) rijksmonument, stelt de Afdeling vast dat de tuin en ommuring geen rijksmonumentale status hebben. Dat betekent dat eventuele kosten voor instandhouding daarvan niet voor subsidie in aanmerking komen.
8.2. Het betoog slaagt niet.
Beroep tegen het besluit van 18 mei 2022
9. Bij besluit van 18 mei 2022 heeft de minister, om uitvoering te geven aan de aangevallen uitspraak, een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
10. In het besluit van 18 mei 2022 heeft de minister het bezwaar van [appellant] voor wat betreft de liften gegrond verklaard en de hoogte van de subsidie bepaald op € 373,53, waarvan € 218,69 al is uitbetaald. De minister heeft daarbij betrokken dat [appellant] heeft toegelicht dat de liften in de Parkflat de originele liften zijn uit de jaren ’30 en dat er specifieke materialen moeten worden gebruikt om de liften in stand te houden. Omdat het wenselijk is historische liften in functie te houden, komt het onderhoud daarvan gelet op hoofdstuk 1.3, paragraaf 80 van de Leidraad voor een subsidie in aanmerking, aldus de minister. De kosten gemaakt ten behoeve van de cv-installatie komen volgens de minister niet in aanmerking voor een subsidie, omdat dit een moderne installatie is die geen monumentale waarde heeft. Dat betekent dat deze kosten niet subsidiabel zijn gesteld in de Leidraad.
11. [appellant] komt in beroep tegen het besluit van 18 mei 2022. Hij voert aan dat de minister in het nieuwe besluit verschillende onjuiste aannames heeft gedaan. Allereerst is de oorspronkelijke cv-installatie volgens [appellant] niet gemoderniseerd, maar waar nodig gerepareerd. Volgens [appellant] is er verder geen warmtewisselaar toegevoegd. Ook zijn de leidingen, anders dan waar de minister van uitgaat, volledig zichtbaar en toegankelijk in de ondergrondse gemeenschappelijke gangen en ruimten. [appellant] voert ook aan dat in zijn appartement de originele radiatoren niet vervangen zijn. Verder wijst [appellant] erop dat de aanwezigheid van een open haard nooit een afwijzingsgrond kan zijn voor subsidiëring van de kosten van een cv-installatie. De open haard doet geen afbreuk aan de monumentale waarde en de schoorsteenpijpen van de open haarden zijn oorspronkelijk en hebben zelf ook monumentale waarde, aldus [appellant].
11.1. De Afdeling volgt het standpunt van [appellant] niet. In dat wat [appellant] aanvoert over de cv-installatie ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de cv-installatie monumentale waarde heeft. De cv-installatie is in die mate gemoderniseerd dat de minister zich terecht op het standpunt mocht stellen dat de cv-installatie geen beschermenswaardig onderdeel is van het rijksmonument. Wat betreft de eventuele monumentale onderdelen in zijn eigen appartement, heeft de minister op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat [appellant] hiervoor een afzonderlijke aanvraag voor subsidie kan indienen.
11.2. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
13. Het beroep tegen het besluit van 18 mei 2022 is ongegrond.
14. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 18 mei 2022 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
w.g. Van Dokkum
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
480-1022