Uitspraak
202104773/1/R3.
Datum uitspraak: 2 augustus 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 juni 2021 in zaak nr. 21/2477 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk
en
Diahome N.V.
Procesverloop
Diahome N.V. heeft beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het door haar bij brief van 11 november 2020 ingediende handhavingsverzoek in verband met het niet naleven van het voorschrift dat is verbonden aan een vergunning van 9 maart 1989, inhoudende dat een parkeerterrein moet zijn gerealiseerd op eigen terrein met een capaciteit van 17 parkeerplaatsen.
Bij uitspraak van 8 juni 2021, gerectificeerd op 13 juli 2021, heeft de rechtbank het beroep van Diahome N.V. gegrond verklaard, de door het college verbeurde dwangsom vastgesteld, het college opgedragen alsnog een beslissing op het verzoek te nemen en bepaald dat, wanneer het college de in de uitspraak genoemde beslistermijn overschrijdt, door het college een dwangsom wordt verbeurd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college alsnog beslist op het handhavingsverzoek van Diahome N.V. van 11 november 2020 en dit verzoek afgewezen.
Bij besluit van 2 maart 2022 heeft het college het door Diahome N.V. tegen het besluit van 7 juli 2021 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Diahome N.V. beroep ingesteld.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Diahome N.V. en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2023, waar Diahome N.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. R.J.G. Bäcker en mr. V.N.S. Verschoor, beiden advocaten te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door E. de Romph, bijgestaan door mr. C.H. Norde, advocaat te Leiden, zijn verschenen. Verder is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. T.G. Oztürk, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het geschil ziet op de volgens Diahome N.V. onrechtmatige verwijdering van 17 parkeerplaatsen ten behoeve van de winkels en wooneenheden aan de Kerkstraat 52 t/m 54 te Noordwijk. Bij besluit van 9 maart 1989 heeft het college aan De Raad Bouwontwikkeling B.V. een vergunning verleend voor het bouwen van winkels en negen wooneenheden aan de Kerkstraat 52 t/m 54. Aan deze vergunning is het voorschrift verbonden dat ten minste 17 parkeerplaatsen voor personenauto’s op eigen terrein worden gerealiseerd en in stand gehouden. Deze parkeerplaatsen zijn gerealiseerd aan de Kerkstraatpassage. Nadien zijn de gronden waarop de parkeerplaatsen zijn gerealiseerd in eigendom gekomen bij Hoogvliet Beheer B.V., die de gronden op haar beurt weer heeft verkocht aan [partij]. [partij] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een winkelruimte, die deels gesitueerd is op de gronden van de parkeerplaatsen aan de Kerkstraatpassage, met als gevolg dat deze parkeerplaatsen komen te vervallen. Deze vergunning is door het college verleend, waarover nu een procedure aanhangig is bij de Afdeling onder zaaknummer 202105403/1/R3.
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het hoger beroep van het college
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het handhavingsverzoek waaraan gerefereerd wordt in de ingebrekestelling van 4 maart 2021 voldoende overeenkomt met het handhavingsverzoek dat op 11 november 2020 is ingediend om aan te nemen dat het hierbij om hetzelfde verzoek gaat. Uit het verzoek om handhaving blijkt namelijk duidelijk om welke overtreding het gaat. Dat betreft de verwijdering van stelconplaten aan de Raadhuisstraat/Kerkstraatpassage met als gevolg dat 17 parkeerplaatsen ter plaatse niet langer in stand worden gehouden. Het verzoek om handhaving noemt hierbij dat dit een overtreding oplevert van het vergunningvoorschrift behorende bij de vergunning van 9 maart 1989. Omdat in de ingebrekestelling eveneens wordt gesproken van de onttrekking van 17 parkeerplaatsen aan de openbaarheid op deze locatie, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van voldoende overeenkomsten tussen beide stukken. De andere door Diahome N.V. ingediende handhavingsverzoeken zien op andere overtredingen, zodat naar het oordeel van de rechtbank voor het college voldoende kenbaar had moeten zijn op welk handhavingsverzoek de ingebrekestelling zag. Vervolgens is door de rechtbank vastgesteld dat het college niet tijdig heeft beslist op het handhavingsverzoek en dat het college vanaf 18 maart 2021 in gebreke is. Om die reden heeft de rechtbank alsnog de door het college verbeurde dwangsom vastgesteld en het college opgedragen om binnen een termijn van zes weken alsnog een besluit te nemen op het handhavingsverzoek.
Rechtsgrondslag handhavingsverzoek
4. Het college betoogt dat hij geen dwangsommen heeft verbeurd omdat hij geen handhavingsverzoek van 11 november 2020 heeft ontvangen dat zag op de overtreding die wordt genoemd in de bij brief van 4 maart 2021 verstuurde ingebrekestelling. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat hij uit het handhavingsverzoek van 11 november 2020, gelezen in samenhang met de ingebrekestelling van 4 maart 2021, had moeten afleiden op welk handhavingsverzoek de ingebrekestelling betrekking had. Volgens het college dient uit een ingebrekestelling duidelijk te kunnen worden afgeleid op welk verzoek deze betrekking heeft, zeker wanneer deze wordt verstuurd door een verzoeker die wordt bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener. Dit geldt temeer nu op grond van artikel 4:17 van de Awb, na het niet beslissen, binnen twee weken op een geldige ingebrekestelling van rechtswege dwangsommen worden verbeurd.
4.1. De Afdeling overweegt dat bij brief van 11 november 2020 door Diahome N.V. is verzocht om handhavend op te treden vanwege het vervallen van 17 parkeerplaatsen gelegen aan de Raadhuisstraat/Kerkstraatpassage. In het handhavingsverzoek wordt verwezen naar het besluit van het college van 9 maart 1989, met kenmerk 176/1989, waarbij een bouwvergunning met vrijstelling is verleend aan de Raad Bouwontwikkeling B.V. te Katwijk voor de bouw van winkels en 9 wooneenheden op het perceel dat nu bekend is als de Kerkstraat 52-54. Vervolgens wordt gewezen op het voorschrift dat aan die vergunning is verbonden, inhoudende dat 17 parkeerplaatsen voor personenauto’s op eigen terrein moeten worden gerealiseerd en in stand gehouden. Op 4 maart 2021 is door Diahome N.V. een ingebrekestelling gestuurd aan het college. Hierin staat dat Diahome N.V. bij aangetekende brief van 10 november 2020, verzonden op 11 november 2020, heeft verzocht om handhavend op te treden tegen [partij] met betrekking tot de onrechtmatige onttrekking van zeventien parkeerplaatsen aan de openbaarheid, gelegen aan Raadhuisstraat/Kerkstraatpassage. Bij de ingebrekestelling is als bijlage de ontvangstbevestiging gevoegd waaruit volgt dat het betreffende verzoek om handhaving door het college op 13 november 2020 is ontvangen.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4682, is sprake van een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb als duidelijk is dat de belanghebbende het bestuursorgaan maant om alsnog een bepaald besluit te nemen. Daarvan is sprake indien voldoende duidelijk is op welke aanvraag het geschrift betrekking heeft, dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag heeft beslist en dat belanghebbende erop aandringt dat een zodanige beslissing alsnog wordt genomen.
In dit geval gaat het om de vraag of voldoende duidelijk is op welke aanvraag het geschrift van 4 maart 2021 betrekking had.
4.3. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de brief van 4 maart 2021 voldoende duidelijk op welk verzoek de ingebrekestelling betrekking heeft. Uit die brief volgt dat het college wordt gemaand om de onttrekking van 17 parkeerplaatsen, gelegen aan de Raadhuisstraat/Kerkstraatpassage, ongedaan te maken. Daar ziet ook het handhavingsverzoek van 11 november 2020 op. Daarnaast heeft Diahome N.V. bij haar brief van 4 maart 2021 een ontvangstbevestiging gevoegd, waaruit volgt dat het in die brief bedoelde verzoek om handhaving door het college op 13 november 2020 is ontvangen. Gelet hierop moet voor het college voldoende duidelijk zijn geweest dat de ingebrekestelling van 4 maart 2021 betrekking heeft op het verzoek om handhaving van 11 november 2020. Dat door Diahome N.V. ook enkele andere verzoeken om handhaving zijn gedaan op 4 juni 2020, 3 juli 2020 en 12 november 2020, doet aan dit oordeel niet af omdat aan deze verzoeken andere vermeende overtredingen ten grondslag liggen. Gelet hierop is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat voor het college kenbaar had moeten zijn op welke aanvraag de ingebrekestelling van 4 maart 2021 zag. Verder heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat het college niet tijdig, binnen twee weken na de ingebrekestelling, alsnog een besluit heeft genomen, zodat het college vanaf 18 maart 2021 in gebreke was. Daarom heeft de rechtbank terecht met toepassing van artikel 8:55c van de Awb alsnog de hoogte van de door het college verbeurde dwangsom vastgesteld.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
5. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
6. Het college moet de proceskosten van Diahome N.V. vergoeden.
Het beroep van Diahome N.V.
Beroep van rechtswege
7. Het besluit van 7 juli 2021 is ingevolge artikel 6:20, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, mede onderwerp van het geding. Het beroep van Diahome N.V. over het niet tijdig beslissen wordt geacht zich mede te richten tegen dit besluit.
Het besluit van 2 maart 2022 is een beslissing op het bezwaar van Diahome N.V. gericht tegen het besluit van 7 juli 2021. Aangezien het beroep van Diahome N.V. over het niet tijdig beslissen mede moet worden geacht te zijn gericht tegen het reële besluit van 7 juli 2021, had het college dit besluit gelet op artikel 6:20, tweede lid, van de Awb, onverwijld moeten doorzenden naar de Afdeling, waar dit besluit onderwerp is van het geding. Het besluit op bezwaar van 2 maart 2022 is daarom onbevoegd genomen en dient te worden vernietigd.
Het betoog
8. Diahome N.V. betoogt dat het college ten onrechte niet handhavend heeft opgetreden vanwege het overtreden van het vergunningvoorschrift uit de vergunning van 9 maart 1989, inhoudende dat op eigen terrein 17 parkeerplaatsen moeten worden aangelegd en in stand gehouden. Volgens Diahome N.V. is niet in geschil dat dit voorschrift wordt overtreden aangezien de parkeerplaatsen niet meer in stand worden gehouden.
Diahome N.V. voert verder aan dat het college heeft miskend dat in dit geval de Vereniging van Eigenaren Flatgebouw Kerkstraat (hierna: de VvE), de eigenaren van de woonruimten en de winkels van het gebouw aan de Kerkstraat 52-54 én [partij] als overtreders van het vergunningvoorschrift moeten worden aangemerkt.
Dat [partij] niet kan beschikken over het gebouw, waarvoor bij besluit van 9 maart 1989 vergunning is verleend, en dat de vergunningvoorschriften zich in zoverre niet tot haar richten, kan evenmin worden gevolgd. Immers heeft [partij] wel de beschikking over een gedeelte van het perceel Kerkstraat 52-54, waarop voorheen de parkeerplaatsen aanwezig waren. Omdat deze parkeerplaatsen door het handelen van [partij] zijn verwijderd, had het college handhavend tegen haar moeten optreden.
Dat, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling over artikel 40 van de Woningwet (oud), niet handhavend kan worden opgetreden tegen de VvE wordt door Diahome N.V. betwist. Diahome N.V. betoogt dat in dit geval van de VvE had kunnen worden verlangd dat zij bij de ingebruikname van het appartementengebouw, waarvoor bij besluit van 9 maart 1989 vergunning is verleend, zou onderzoeken of ten tijde van ingebruikname daarvan kon worden voldaan aan de geldende vergunningvoorschriften. Volgens Diahome N.V. richt het vergunningvoorschrift zich ook tot de actuele eigenaar omdat het een gebruiksvoorschrift is.
Dat de appartementsgerechtigden en de VvE het niet in hun macht hebben om het vergunningvoorschrift te kunnen uitvoeren, kan ook niet worden gevolgd. Uit de rechtspraak van de Afdeling blijkt dat het enkele feit dat het een overtreder wellicht niet bij machte is om te voldoen aan een vergunningvoorschrift, niet afdoet aan de mogelijkheid om aan een opgelegde last te kunnen voldoen. Zij kunnen bijvoorbeeld parkeerplaatsen op een andere locatie realiseren, zodat alsnog wordt voldaan aan het vergunningvoorschrift. Ook betoogt Diahome N.V. dat het vorenstaande er niet aan in de weg staat dat een last onder bestuursdwang kan worden toegepast. Dit heeft het college miskend.
De overtreding
8.1. Voor de achtergrond van deze zaak verwijst de Afdeling naar overweging 1. Ingevolge artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden in strijd te handelen met een voorschrift van een omgevingsvergunning, die betrekking heeft op een activiteit als genoemd in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i.
8.2. Uit de aanhef van het besluit van 9 maart 1989 volgt dat dit besluit ziet op de aanvraag van De Raad Bouwontwikkeling B.V. om vergunning voor de bouw van winkels en negen wooneenheden op het perceel, destijds kadastraal bekend gemeente Noordwijk, sectie F, nr. 5389. Het college heeft de vergunning verleend "overeenkomstig het verzoek vrijstelling te verlenen van bepalingen van het bestemmingsplan "Kern Noordwijk Binnen", met dien verstande dat ten minste 17 parkeerplaatsen voor personenauto’s op eigen terrein worden aangelegd en in stand gehouden".
8.3. Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college vastgesteld dat in strijd wordt gehandeld met het hiervoor vermelde vergunningvoorschrift, en dat dit een overtreding oplevert van artikel 2.3 van de Wabo. Hiervoor heeft het college het van belang geacht dat bij besluit van 7 juli 2015 een omgevingsvergunning is verleend aan [partij] voor het realiseren van een winkelruimte op het perceel aan de overzijde van de Bronckhorststraat 69, en dat dit bouwplan onder meer betrekking heeft op de gronden waarop zich de parkeerplaatsen, behorende tot het appartementencomplex aan de Kerkstraat 52 t/m 54, bevinden. Deze parkeerplaatsen komen als gevolg van het bouwplan te vervallen. Aangezien de betreffende parkeerplaatsen al sinds juni/juli 2020 niet meer toegankelijk zijn, en deze inmiddels zijn verwijderd, heeft het college vastgesteld dat het vergunningvoorschrift wordt overtreden.
8.4. Tussen partijen is niet in geschil dat er wordt gehandeld in strijd met het voorschrift behorende tot de vergunning van 9 maart 1989, en dat dit een overtreding oplevert in de zin van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo. De realisatie van het bouwplan, waarvoor het college bij besluit van 7 juli 2015 vergunning heeft verleend, heeft tot gevolg dat niet langer 17 parkeerplaatsen in stand worden gehouden op eigen terrein. Dit betekent dat het college in beginsel bevoegd is om handhavend op te treden tegen deze overtreding.
Wie kan of kunnen er worden aangemerkt als overtreder?
8.5. De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld welke (rechts)personen als overtreder kunnen worden aangemerkt van het bij de vergunning van 9 maart 1989 behorende voorschrift.
8.6. Ingevolge artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo geldt een omgevingsvergunning voor een ieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.
8.7. Het college heeft in de aanhef bij besluit van 7 juli 2021 overwogen dat de vergunning van 9 maart 1989 is verleend voor het bouwen van winkels en daarboven gesitueerde appartementen, en dat het gelet op artikel 2.25 van de Wabo aan de vergunninghouder is om het aan de vergunning van 9 maart 1989 verbonden voorschrift na te leven. Volgens het college kunnen als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb alleen worden aangemerkt de huidige eigenaren van het appartementengebouw aan de Kerkstraat 52 t/m 54. Dit zijn de VvE en de appartementsgerechtigden van dit gebouw. Volgens het college kan niet handhavend worden opgetreden tegen De Raad Bouwontwikkeling B.V. en [partij], aangezien geen van beide eigenaar (meer) is van het gebouw waarop de vergunning van 9 maart 1989 ziet. Dat [partij] voornemens is om een nieuw bouwplan te verwezenlijken op de voormalige locatie van de parkeerplaatsen die blijkens het vergunningvoorschrift in stand moeten worden gehouden, doet hier volgens het college niet aan af.
8.8. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat in het voorliggende geval de VvE en de appartementsgerechtigden kunnen worden aangemerkt als overtreder van het bij de vergunning van 9 maart 1989 behorende voorschrift. Wat [partij] betreft is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder. Dit heeft de Afdeling eerder al uitgemaakt in haar uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2121, waarin is overwogen dat de uit de vergunning van 9 maart 1989 voortvloeiende verplichting om parkeerplaatsen in stand te houden, zich niet tot [partij] richt. Weliswaar heeft [partij] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een nieuwe winkelruimte op de locatie waar voorheen de bij het gebouw aan de Kerkstraat 52 t/m 54 behorende parkeerplaatsen aanwezig waren, maar dit doet er niet aan af dat zij gelet op artikel 2.25 van de Wabo niet kan worden gezien als degene die verantwoordelijk is dat aan het bij de vergunning van 9 maart 1989 behorende voorschrift wordt voldaan. Om die reden kan zij niet worden aangemerkt als overtreder. Het betoog slaagt in zoverre niet.
Hebben overtreders het in hun macht om te voldoen aan een eventueel op te leggen last?
8.9. Het college stelt zich ten aanzien van de appartementsgerechtigden op het standpunt dat hen geen last onder dwangsom kan worden opgelegd omdat zij het niet in hun macht hebben om een eventueel op te leggen last uit te voeren. Zij zijn immers geen eigenaar van de gronden waarop voorheen de parkeerplaatsen waren gesitueerd. Op het maaiveld bestaan voor hen verder geen mogelijkheden om de parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren. Daarnaast kunnen de appartementsgerechtigden niet zonder instemming van de VvE een parkeergarage aanleggen onder de bestaande winkels en de daarboven gelegen appartementen. Het is daarom volgens het college niet mogelijk voor de appartementsgerechtigden om te voldoen aan een eventueel op te leggen last, zodat tegen hen niet handhavend kan worden opgetreden door middel van een last onder dwangsom. Daarbij komt dat uit het vergunningvoorschrift niet duidelijk blijkt hoeveel parkeerplaatsen per appartementsdeel dienen te worden gerealiseerd en in stand gehouden, zodat onduidelijk is hoeveel plaatsen iedere individuele eigenaar zou moeten realiseren om te kunnen voldoen aan het gestelde in het vergunningvoorschrift.
8.10. De Afdeling stelt voorop dat, gelet op artikel 5:32, tweede lid, van de Awb, slechts handhavend kan worden opgetreden met een last onder dwangsom jegens een overtreder die het feitelijk en juridisch in zijn macht heeft om de gestelde overtreding te kunnen beëindigen. Immers, wanneer de geadresseerde van de last, hoewel overtreder, het niet in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen, zou die last er niet op zijn gericht om de overtreding ongedaan te maken. Dit verdraagt zich niet met het reperatoire karakter van de herstelsanctie.
8.11. De Afdeling overweegt dat uit het tot de vergunning van 9 maart 1989 behorende voorschrift volgt dat op eigen terrein ten minste 17 parkeerplaatsen voor personenauto’s moeten worden gerealiseerd en in stand gehouden. In de vergunning wordt echter niet gedefinieerd wat moet worden verstaan onder "eigen terrein". Weliswaar wordt met dit terrein blijkens de aanhef van dat besluit bedoeld het achterterrein, gelegen tussen de Zeestraat en het op te richten bouwwerk aan de Kerkstraat, maar het voorschrift staat er naar het oordeel van de Afdeling niet aan in de weg dat deze parkeerplaatsen ook op een ander (gedeelte) van het eigen terrein, behorende tot het gebouw waarvoor de vergunning is verleend, kunnen worden aangelegd. Deze gronden kunnen worden aangekocht of gehuurd, en ingericht als eigen terrein, behorende bij het appartementengebouw, waarop de vergunning van 9 maart 1989 ziet. Dit betekent dat het enkele feit dat overtreders niet de beschikking hebben over de gronden waarop voorheen de parkeerplaatsen waren gerealiseerd, niet betekent dat zij het niet in hun macht hebben om te kunnen voldoen aan een eventueel op te leggen last onder dwangsom. Dat op het eigen terrein behorende tot het appartementengebouw nu geen ruimte is voor de aanleg van 17 parkeerplaatsen, betekent niet dat deze parkeerplaatsen niet op een locatie in de nabijheid worden aangelegd, bijvoorbeeld op een nader aan te kopen of te huren stuk grond. Dit heeft het college niet onderzocht. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat overtreders niet bij machte zijn om te voldoen aan een eventueel op te leggen last onder dwangsom. Het betoog slaagt in zoverre.
Heeft het college terecht afgezien van handhavend optreden?
8.12. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
- De VvE
8.13. Het college stelt zich op het standpunt dat geen last onder dwangsom kan worden opgelegd aan de VvE omdat de rechtszekerheid zich hiertegen verzet. Het college heeft in dit verband gewezen op de jurisprudentie die de Afdeling heeft gevormd over artikel 40, eerste lid, onder b, van de Woningwet, onder meer in de uitspraak van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7766. Volgens het college heeft de VvE haar eigendom van de gemeenschappelijke delen vóór 1 april 2007 verkregen, zodat aan haar in dit geval geen last onder dwangsom kan worden opgelegd. Dit zou alleen anders zijn wanneer de VvE ten tijde van het verkrijgen van de eigendom concrete aanwijzingen had dat zonder of in afwijking van de vergunning werd gebouwd dan wel gehandeld. Omdat van dergelijke aanwijzingen niet is gebleken, heeft het college afgezien van handhavend optreden jegens de VvE.
8.14. In de bij de Wabo behorende Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 113) staat bij artikel 2.25 onder meer het volgende vermeld: "De omgevingsvergunning is een zaaksgebonden vergunning. De «vergunninghouder» is dus niet degene aan wie de vergunning ooit is verleend, maar degene die het project uitvoert waarop de vergunning betrekking heeft. Met degene «die het project uitvoert» is bedoeld degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is, dus de eigenaar of opdrachtgever. Die moet de vergunningvoorschriften naleven of zorgen dat ze door zijn werknemers of contractanten worden nageleefd. De «vergunninghouder», dat wil zeggen degene «die het project uitvoert», kan uit meer dan een (rechts)persoon bestaan. […]".
8.15. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1667, volgt uit de Memorie van Toelichting dat de tweede volzin van artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo moet worden gelezen in samenhang met de eerste volzin van dat artikellid en dat het in de tweede volzin gebezigde begrip "vergunninghouder" in ruime zin moet worden opgevat. Onder dat begrip moet hier worden verstaan degene die het project uitvoert, dat wil zeggen degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is en voor wie de omgevingsvergunning daarom geldt.
8.16. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich onder verwijzing naar de uitspraak van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7766 ([naam]), ten onrechte op het standpunt gesteld dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat handhavend kan worden opgetreden tegen de VvE. Weliswaar staat vast dat de VvE vóór 1 april 2007 eigenaar is geworden van de gemeenschappelijke delen van het gebouw aan de Kerkstraat 52 t/m 54, maar de jurisprudentie waar het college op heeft gewezen ziet alleen op de overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, en niet op de overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo. Ingevolge dat artikellid is het verboden om te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning voor afwijken van een bestemmingsplan. Dat is een andere verbodsbepaling dan het verbod dat voorheen was neergelegd in artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet. Om deze reden had het college, onder verwijzing naar de hiervoor vermelde rechtspraak, niet zonder meer kunnen afzien van handhavend optreden tegen de VvE. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt in zoverre.
- De appartementsgerechtigden
8.17. Het college stelt zich verder op het standpunt dat handhavend optreden jegens de appartementsgerechtigden volgens hem niet evenredig is, omdat de overtreding volgens het college alleen ongedaan te maken is door [partij] er toe te bewegen dat de parkeerplaatsen alsnog worden aangelegd, of wanneer door de overtreders een ondergrondse parkeergarage wordt gerealiseerd. Omdat [partij] eigen plannen heeft voor de gronden waarop de parkeerplaatsen voorheen waren gesitueerd, en met het realiseren van een parkeergarage zeer hoge kosten gemoeid zijn, acht het college het in dit geval onevenredig om handhavend op te treden.
8.18. De Afdeling stelt het belang voorop om voldoende parkeergelegenheid in de omgeving van de winkels en appartementen te hebben en daarmee het belang bij de handhaving. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar hetgeen zij hiervoor onder 8.11 heeft overwogen, dat het college niet heeft onderzocht of voor overtreders de mogelijkheid bestaat om gronden op een locatie in de nabijheid aan te kopen of te huren en deze in te richten voor parkeerplaatsen. Dat de enige mogelijkheid zou zijn om een ondergrondse parkeergarage aan te leggen, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling vooralsnog dan ook niet voldoende gemotiveerd. Hierbij betrekt de Afdeling dat er nu nog veel onduidelijkheid bestaat over de voorwaarden waaronder het voormalige parkeerterrein is overgegaan op de voormalige eigenaar, Hoogvliet Beheer B.V. Ook dit had het college beter moeten onderzoeken voordat hij had kunnen concluderen dat in dit geval - vanwege de evenredigheid - had moeten worden afgezien van handhavend optreden. Het college heeft gelet hierop onvoldoende gemotiveerd waarom hij heeft afgezien van handhavend optreden. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op deugdelijke motivering.
Conclusie
9. Het beroep is gegrond. De besluiten van 7 juli 2021 en 2 maart 2022 dienen te worden vernietigd. Het college dient opnieuw te beslissen op het handhavingsverzoek van Diahome N.V. dat ziet op de overtreding van het voorschrift behorende bij de vergunning van 9 maart 1989, inhoudende dat op eigen terrein ten minste 17 parkeerplaatsen moeten worden aangelegd en in stand gehouden, met inachtneming van hetgeen in 8.11, 8.16 en 8.18 van deze uitspraak is overwogen.
10. Het college moet de proceskosten vergoeden. Verder wordt gelet op artikel 8:109, tweede lid, van het college griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk ongegrond;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. verklaart het beroep van Diahome N.V. tegen het besluit van 7 juli 2021, zaaknr. 118710, gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 7 juli 2021;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 2 maart 2022, zaaknr. 163485;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk tot vergoeding van bij Diahome N.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2511,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
VII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Sommer, griffier.
w.g. Wortmann
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Sommer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2023
901
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingswet
Artikel 2.3
Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat
betrekking heeft op:
a. activiteiten als bedoeld in artikel 2. 1, eerste lid, onder e;
b. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i;
C. activiteiten als bedoeld in artikel 2.2.
Artikel 2.3a
1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder
omgevingsvergunning in stand te laten.
2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende
bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist,
met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de
aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten
toepassing blijft gedurende die periode.
Artikel 2.25
1. Een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.
2. Indien een omgevingsvergunning zal gaan gelden voor een ander dan de aanvrager of de vergunninghouder, meldt de aanvrager, onderscheidenlijk de vergunninghouder dat ten minste een maand voordien aan het bevoegd gezag, onder vermelding van de bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gegevens.
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen, waarin de omgevingsvergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend. Daarbij kan tevens worden bepaald dat in daarbij aangewezen categorieën gevallen:
a. de omgevingsvergunning nog gedurende een daarbij aangegeven termijn blijft gelden voor rechtsopvolgers van degene aan wie zij is verleend;
b.de omgevingsvergunning ook geldt voor een rechtspersoon aan wie zij is
overgedragen door een andere rechtspersoon, indien daarvoor door het bevoegd gezag toestemming is verleend.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:46
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
Artikel 5:21
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:31d
Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan
in plaats daarvan aan, de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken, voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Woningwet (oud)
Artikel 40 (oud)
1. Het is verboden:
a. Te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning,
b. Een bouwwerk, standplaats of deel daarvan dat is gebouwd zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning; in stand te laten, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.