Uitspraak
202302880/2/R3.
Datum uitspraak: 7 juli 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
[verzoeker] en anderen, allen wonend te Zwammerdam, gemeente Alphen aan den Rijn,
verzoekers,
en
de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Spoorlaanzone, Zwammerdam" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
[verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op de zitting van 27 juni 2023 behandeld, waar [verzoeker] en [verzoeker A], bijgestaan door F. van der Tempel, rechtsbijstandsverlener te Zwammerdam, en de raad, vertegenwoordigd door B. Boon, J. van Lenten en L. Geitenbeek, zijn verschenen. Verder is op de zitting Verwelius Development B.V, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P. van Lingen, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Inleiding
2. Het gebied tussen de Bovensloot en Spoorlaan in Zwammerdam krijgt de bestemming "Wonen". Daar maakt het bestemmingsplan de bouw van maximaal 123 woningen mogelijk in de vorm van rijtjeswoningen en een appartementengebouw op de hoek van de Spoorlaan met de Steekterweg. Het gebied op de hoek Spoorlaan met de Buitendorpstraat krijgt de bestemming "Gemengd". Daar maakt het bestemmingsplan maximaal 50 woningen mogelijk. Ook zijn daar dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen, detailhandel en horeca toegestaan.
Verzoekers wonen vlakbij het plangebied. Zij betogen dat hun woon- en leefklimaat als gevolg van de bouw van de woningen onaanvaardbaar zal worden aangetast. Zij verwachten verkeer-, parkeer- en wateroverlast. Daarnaast zal het appartementengebouw bij de woningen van [verzoeker] en [verzoeker A] aan de Spoorlaan tot aantasting van hun uitzicht en privacy leiden en tot vermindering van de bezonning. [verzoeker] en anderen hebben daarom beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan. Daarnaast hebben zij om schorsing van dit plan verzocht.
Spoedeisend belang
3. Verwelius Development heeft op 24 maart 2023 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van 88 rijtjeswoningen en 35 appartementen in het gebied tussen de Bovensloot en de Spoorlaan. Als het bestemmingsplan in werking treedt zal het college deze aanvraag moeten toetsen aan dit plan. [verzoeker] en anderen hebben daarom al een spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening tot schorsing van het bestemmingsplan.
De voorzieningenrechter zal hierna aan de hand van de gronden van [verzoeker] en anderen een voorlopig rechtsmatigheidsoordeel geven over het bestreden besluit.
Wateroverlast
4. [verzoeker] en anderen betogen dat het bestemmingsplan tot wateroverlast zal leiden. Zij voeren aan dat de oppervlakte die kan worden verhard niet juist is berekend, omdat er ten onrechte vanuit is gegaan dat de tuinen slechts voor 50% zullen worden verhard. Ook is geen rekening gehouden met de demping van sloten. Daarnaast voeren zij aan dat de compensatie niet goed is geregeld. De benodigde aanleg van de wadi is ten onrechte niet in het bestemmingsplan gewaarborgd. Verder had de compensatie per peilvak moeten plaatsvinden. [verzoeker] en anderen voeren ook nog aan dat ten onrechte een wateradvies van het Hoogheemraadschap van Rijnland ontbreekt.
4.1. Artikel 3.1.6, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening luidt:
"Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
[…];
b. een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding;"
4.2. In de plantoelichting hoofdstuk 5.9.3. staat de berekening van de toename van het verharde oppervlak. Volgens die berekening is de toename totaal 6.332 m². Daarbij is betrokken de toename van bebouwing, 50% verharding van tuinen en overige verharding. In de toelichting staat verder dat op basis van de Keur 15% van deze toename gecompenseerd dient te worden. De oppervlakte aan watercompensatie wordt gerealiseerd door het weer zichtbaar maken van een oorspronkelijke sloot in het gebied aan de Buitendorpstraat. Verder worden een wadi centraal in het gebied tussen de Spoorlaan en Bovensloot aangelegd en nieuw open water van de Bovensloot.
4.3. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat met het uitgangspunt dat 50% van de tuinen wordt verhard is aangesloten bij het beleid van het Hoogheemraadschap. De voorzieningenrechter ziet in wat [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd geen aanknopingspunten dat de raad deze 50% niet als een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan mocht beschouwen. Ter plaatse van de te dempen sloot voorziet het bestemmingsplan in de bouw van het appartementengebouw en daarbij behorende voorzieningen als voetpaden en dergelijke, zodat blijkens de in de plantoelichting weergegeven berekening het dempen van de sloot al daarbij is betrokken.
Op de zitting heeft de raad bevestigd dat de aanleg van de wadi nodig is. Aan de gronden waar de wadi zou moeten komen, zijn de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" en de aanduiding "specifieke vorm van verkeer-wadi" toegekend. Ingevolge artikel 5.1, aanhef en onder a, van de planregels is ter plaatse van de gronden met die bestemming en die aanduiding tevens een wadi met bijbehorende waterhuishoudkundige voorzieningen toegestaan. Een planregel met een voorwaardelijke verplichting ontbreekt. Echter, voor de ontwikkelingen zoals beschreven in de plantoelichting, waaronder de demping van de sloot die grotendeels langs de Steekterweg loopt, heeft het Hoogheemraadschap watervergunningen verleend. Daaraan is onder andere een voorschrift verbonden met het oog op het aanleggen van de wadi. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat de realisatie van de wadi voldoende is gewaarborgd in het publiekrechtelijke spoor en dat de raad geen aanleiding heeft hoeven zien de realisatie van de wadi als een voorwaardelijke verplichting in de planregels op te nemen.
Op de zitting heeft de raad toegelicht dat de watertoets weergegeven in de plantoelichting in overleg met het Hoogheemraadschap tot stand is gekomen, maar dat een formeel akkoord van het Hoogheemraadschap ontbreekt. Hoewel een advies van het Hoogheemraadschap ontbreekt, ziet de voorzieningenrechter hierin geen aanleiding voor het schorsen van het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter betrekt hierbij dat het Hoogheemraadschap voor de ontwikkelingen watervergunningen heeft verleend. Daaruit begrijpt de voorzieningenrechter dat het Hoogheemraadschap akkoord is met de omvang en de wijze waarop de toename van de verharding wordt gecompenseerd.
4.4. De voorzieningenrechter ziet in zoverre geen aanleiding voor schorsing van het bestemmingsplan.
Uitzicht, privacy en bezonning
5. Op de zitting hebben [verzoeker] en anderen hun betoog over de bezonning laten vallen. [verzoeker] en anderen betogen dat de bouw van een appartementengebouw op de voormalige schapenweide hun uitzicht te veel aantast. Ook zal hun privacy te zeer worden aangetast door het zicht vanuit het appartementengebouw op hun woningen.
5.1. Het appartementengebouw is gepland aan de overkant van de Spoorlaan ter hoogte van de percelen van [verzoeker] en [verzoeker A] aan [locatie 1], respectievelijk [locatie 2]. Anders dan [verzoeker] en anderen aanvoeren zijn niet de in het Beeldkwaliteitsplan vermelde hoogtes bepalend, maar die op de verbeelding staan vermeld. Ingevolge artikel 7.2, aanhef en onder e, van de planregels moeten de gebouwen immers alleen voor de vormgeving, uitstraling en positionering aan de beeldkwaliteitsaspecten zoals opgenomen in het Beeldkwaliteitsplan voldoen. Uit de verbeelding volgt dat waar het appartementengebouw is gepland, vier bouwvlakken met verschillende maximale bouwhoogtes en goothoogtes zijn opgenomen. Voor het gedeelte dat aan de Spoorlaan grenst zijn twee bouwvlakken opgenomen. In het ene bouwvlak geldt een maximale bouwhoogte van 13 m en een goothoogte van 7 m. In het andere vlak geldt een maximale bouwhoogte van 11 m en een goothoogte van 7 m. Voor het middelste bouwvlak geldt een maximale bouwhoogte van 17,5 m en een goothoogte van 10,5 m. En voor het verst gelegen bouwvlak geldt een maximale bouwhoogte van 14 m en een goothoogte van 10,5 m. Op grond van de verbeelding in combinatie met een luchtfoto en de kadastrale begrenzing als weergeven op www.ruimtelijkeplannen.nl gaat de voorzieningenrechter er vanuit dat de afstand tussen de bouwvlakken die grenzen aan de Spoorlaan en het perceel en de woning op [locatie 2], 18 onderscheidenlijk 44 m is en tussen deze vlakken en het perceel en de woning op [locatie 1], 17 onderscheidenlijk 22 m is. De afstand tot het middelste bouwvlak is ongeveer 8 m groter.
5.2. Door de toegestane bebouwing valt te verwachten dat de privacy van [verzoeker] en [verzoeker A] en het uitzicht vanuit hun woningen verminderen. Gelet op de hiervoor vermelde afstanden en de omstandigheid dat de toegestane bouw- en goothoogte van het appartementengebouw aan de kant van de woningen van [verzoeker] en [verzoeker A] lager is dan die in het middelste deel van dat gebouw, heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het bestemmingsplan niet tot een onaanvaardbare aantasting van hun privacy en uitzicht leidt. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:503) er geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat.
5.3. De voorzieningenrechter ziet in zoverre geen aanleiding voor schorsing van het bestemmingsplan.
Parkeeroverlast
6. [verzoeker] en anderen betogen dat het bestemmingsplan leidt tot parkeeroverlast. Zij voeren aan dat de parkeerbehoefte onjuist is berekend. Ten onrechte is er vanuit gegaan dat er 30 sociale huurwoningen zullen worden gerealiseerd. Er is geen rekening gehouden met het verdwijnen van parkeerplaatsen aan de Spoorlaan en het bestaande tekort. Ook is geen rekening gehouden met de parkeerbehoefte als gevolg van toegestane aan-huis-gebonden beroepen en van de afwijkingsbevoegdheden. Evenmin is met de parkeerbehoefte vanwege de toegestane ontwikkeling in het gebied op de hoek van de Spoorlaan met de Buitendorpstraat rekening gehouden. Daarnaast voeren [verzoeker] en anderen aan dat de aanleg en het behoud van de benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein bij de woningen niet goed zijn geregeld.
6.1. Artikel 9.2.1 van de planregels luidt:
"Het bevoegd gezag kan pas een omgevingsvergunning verlenen voor de activiteiten bouwen en/of gebruiken van gronden en/of de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening, met inachtneming van het volgende:
a. in het geval van nieuwbouw, uitbreiding of functiewijziging van gebouwen en/of voorzieningen, dient op eigen terrein te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid en laad- en losvoorzieningen:
b. er is sprake van voldoende parkeergelegenheid en laad- en losvoorzieningen, indien:
1. Voldaan wordt aan de normen in de beleidsregels die zijn neergelegd in de door het bevoegd gezag vastgestelde beleidsregels met betrekking tot het parkeren en laden en lossen, zoals die gelden op het tijdstip van de indiening van de aanvraag omgevingsvergunning;
2. voldaan wordt aan de als bijlage 2 van de bijlagen bij de regels opgenomen parkeerbalans;
[…]"
Artikel 9.2.2 van de planregels luidt:
"Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 9.2.1, indien:
a. aanpassing van het bouwplan om alsnog te kunnen voorzien in voldoende parkeerruimte op eigen terrein redelijkerwijs niet kan worden verlangd en
b. op een andere wijze is of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid en laad- en losvoorzieningen om de toename van de parkeerbehoefte op te vangen."
6.2. In de Memo parkeerberekening (hierna: de parkeerberekening) is met toepassing van de parkeernormen uit het Beleid Parkeernormen en parkeervoorzieningen 2020 (hierna: parkeerbeleid) op basis van het woningbouwprogramma voor het plandeel tussen de Bovensloot en de Spoorlaan de parkeerbehoefte berekend op 214 parkeerplaatsen. Daarbij is uitgegaan van 30 sociale huurwoningen. In de parkeerberekening staat dat 89 van de parkeerplaatsen zijn toegewezen aan woningen. De rest betreft openbare parkeerplaatsen. Vanwege de uitwisselbaarheid tussen bewoners en bezoekers zijn er bij toepassing van de parkeerbalans niet 125 maar 109 openbare parkeerplaatsen nodig. Totaal zijn er volgens de parkeerberekening 198 parkeerplaatsen nodig. In de plantoelichting staat dat in het stedenbouwkundig plan 215 parkeerplaatsen zijn opgenomen.
6.3. Anders dan [verzoeker] en anderen stellen is in de planregels wel neergelegd dat 25% van de woningen sociale huurwoningen moeten zijn, namelijk in artikel 7.4.2, onder a. In de parkeerberekening kon er dan ook vanuit worden gegaan dat 30 woningen sociale huurwoningen zullen zijn. Dat de verplichting om 30 sociale huurwoningen te bouwen niet aan het plandeel met het appartementengebouw is verbonden, is geen reden om aan te nemen dat niet aan het parkeerbeleid zal kunnen worden voldaan. Gelet op de inrichtingstekening uit het stedenbouwkundig plan zoals weergegeven in de plantoelichting, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor de verwachting dat de benodigde parkeerplaatsen voor het appartementengebouw ook in het geval daar geen sociale huurwoningen komen niet binnen een loopafstand van 100 m kunnen worden gerealiseerd.
De raad hoefde de parkeervraag vanwege aan-huis-gebonden bedrijvigheid niet bij de parkeerberekening te betrekken. Dit gebruik is pas na toepassing van de in artikel 7.5.1 van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid toegestaan. Bij toepassing daarvan moeten de parkeergevolgen opnieuw worden bezien.
Wat betreft de parkeerbehoefte vanwege aan-huis-gebonden beroepen, overweegt de voorzieningenrechter dat dit gebruik ingevolge artikel 7.1, aanhef en onder a, van de planregels bij een woning is toegestaan. In de parkeerberekening is dit gebruik echter niet meegenomen. De raad heeft niet gemotiveerd waarom dit toegestane gebruik geen parkeervraag oplevert.
[verzoeker] en anderen brengen verder terecht naar voren dat volgens het parkeerbeleid voor parkeerplaatsen op eigen terrein geldt dat 1 tuinparkeerplaats voor 1 auto telt als 0,8 parkeerplaats. Daarmee is bij de parkeerberekening geen rekening gehouden. Volgens de parkeerberekening zijn 89 parkeerplaatsen aan woningen toegewezen. Dit betekent dat deze parkeerplaatsen tellen als 71 parkeerplaatsen, zodat 18 parkeerplaatsen extra in openbaar gebied nodig zijn.
Zoals hierna onder 7.1 aan de orde komt, is de raad bij de beoordeling van de gevolgen van het bestemmingsplan voor het verkeer, er vanuit gegaan dat de verkeersstructuur moet worden aangepast door een deel van het gebied niet te ontsluiten voor het autoverkeer via de Spoorlaan maar via een nieuwe ontsluiting in het verlengde van de Bovensloot. De Spoorlaan zal dan als een fietsstraat worden ingericht. Dit laatste betekent dat de nu bestaande parkeerplaatsen in ieder geval grotendeels zullen verdwijnen. Hiermee is bij de beoordeling van de parkeersituatie ten onrechte geen rekening gehouden.
Hoewel uitgegaan wordt van een overschot van 17 openbare parkeerplaatsen, is dit niet voldoende om de eventuele parkeervraag vanwege aan-huis-gebonden beroep, de 18 extra parkeerplaatsen vanwege de tuinparkeerplaatsen en het verlies van parkeerplaatsen aan de Spoorlaan op te vangen. Daarom heeft de raad niet voldoende onderbouwd dat de parkeerbehoefte vanwege de ontwikkelingen in het gebied tussen de Bovensloot en de Spoorlaan kan worden opgevangen.
6.4. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat in de berekening van de parkeerbehoefte geen rekening is gehouden met de mogelijkheden in het gebied op de hoek van de Spoorlaan met de Buitendorpstraat. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat de ontwikkelingen daar nog nader moeten worden uitgewerkt en dat dan pas de parkeerbehoefte kan worden berekend. Gelet op de artikelen 3.1 en 3.2 van de planregels is de bouw van maximaal 50 woningen, met op de begane grond publiekgerichte dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen, detailhandel en horeca zonder meer toegestaan. Het plan bevat geen uitwerkingsplicht. De raad heeft daarom de parkeerbehoefte in dit gebied ten onrechte niet berekend en niet beoordeeld of die parkeerbehoefte kan worden opgevangen. Dat ingevolge artikel 9.2.1 van de planregels de omgevingsvergunning voor het bouwen pas kan worden verleend als op eigen terrein in voldoende parkeergelegenheid is voorzien, neemt niet weg dat de raad bij de beoordeling van de gevolgen van een bestemmingsplan met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan ook al bij de vaststelling van het plan moet bezien wat de parkeerbehoefte is en of deze kan worden opgevangen.
6.5. De voorzieningenrechter overweegt dat in artikel 7.4.1 van de planregels tot strijdig gebruik met de in artikel 7.1 opgenomen bestemming in elk geval wordt gerekend het gebruiken of laten gebruiken van gronden die krachtens het beeldkwaliteitsplan ingericht worden of zijn als parkeerplaats, als tuin behorende bij de op het bouwperceel aanwezige woning. De voorzieningenrechter ziet in wat [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat in het bestemmingsplan verdergaande waarborgen voor de aanleg en het behoud van de parkeerplaatsen op eigen terrein hadden moeten worden opgenomen.
Verkeersoverlast
7. [verzoeker] en anderen betogen dat het bestemmingsplan, ook bij aanpassing van de verkeersstructuur, zal leiden tot verkeersonveiligheid en opstoppingen bij de Spoorlaan. Zij voeren aan dat een verkeerskundig onderzoek naar de totale verkeersgeneratie en de bestaande verkeersituatie niet is verricht. Zij wijzen er in dit verband op dat geen rekening is gehouden met de verkeersstromen vanuit het plangebied in samenhang met de verkeersstromen vanwege de ontwikkeling van de Multifunctionele Accommodatie (hierna: MFA) van en naar Bodegraven.
7.1. In de plantoelichting hoofdstuk 5.2.1 staat dat de toename van het aantal verkeersbewegingen niet kan worden afgewikkeld via de Spoorlaan. Om die reden wordt de ontsluiting van het westelijk deel van Zwammerdam aangepast door in het verlengde van de Bovensloot een nieuwe aansluiting te realiseren op de Steekterweg. In hoofdstuk 3.3 is de ontsluitingsstructuur verder beschreven, daarbij wordt verwezen naar de Nota van uitgangspunten & Stedenbouwkundig structuurontwerp Spoorlaanzone Zwammerdam van mei 2020 (hierna: Nota van uitgangspunten). De Spoorlaan zal worden ingericht als fietsstraat. Door halverwege een ‘knip’ aan te brengen voor het autoverkeer wordt de functie van de weg voor het doorgaande autoverkeer opgeheven. Ook wordt nog bekeken of de rotonde in de Steekterweg kan worden opgeheven en het vrijgekomen terrein kan worden ingericht met een Brink met een bajonetaansluiting voor het doorgaande verkeer over de Rijksstraatweg en de Steekterweg.
7.2. Het bestemmingsplan biedt gelet op ligging en omvang van de gronden waaraan de bestemming "Verkeer" is toegekend ruimte voor de benodigde aanpassingen van de verkeersstructuur. De voorzieningenrechter overweegt dat een verkeersonderzoek, waarbij inzicht wordt gegeven over de gevolgen van het bestemmingsplan voor de verkeersafwikkeling en verkeersveiligheid in het gebied waar ook een MFA wordt ontwikkeld, ontbreekt. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat een intern onderzoek is gedaan, maar dat onderzoek is niet kenbaar gemaakt. Ook aan de Nota van uitgangspunten is geen kenbaar verkeersonderzoek ten grondslag gelegd. Het door de raad overgelegde verkeersonderzoek van 3 maart 2022 van Royal HaskoningDHV heeft uitsluitend betrekking op de gevolgen van de MFA aan de zuidkant van de Spoorlaan voor de verkeer- en parkeersituatie, waarbij is uitgegaan van behoud van de Spoorlaan als ontsluitingsweg. Door het ontbreken van een dergelijk verkeersonderzoek heeft de raad niet voldoende onderbouwd dat met de aanpassing van de verkeersstructuur de met het bestemmingsplan toegestane ontwikkelingen niet zullen leiden tot een verkeersonveilige situatie of onaanvaardbare verkeersoverlast bij de woningen van [verzoeker] en anderen.
Conclusie
8. Gelet op wat onder 6.3, 6.4 en 7.2 is overwogen ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
9. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn van 23 februari 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Spoorlaanzone, Zwammerdam";
II. veroordeelt de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij [verzoeker] en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1697,59, waarvan € 1674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
III. gelast dat de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn aan [verzoeker] en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Wortmann
voorzieningenrechter
w.g. Soede
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2023
270