Uitspraak
202300938/1/A2.
Datum uitspraak: 28 juni 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van beroep voor de examens van Wageningen University & Research (hierna: het CBE),
verweerder.
Procesverloop
Bij beslissing van 19 september 2022 heeft de examencommissie Tourism (hierna: de examencommissie) van Wageningen University & Research (hierna: de WUR) resultaten van vakken die [appellant] heeft gevolgd aan de Hebrew University of Jerusalem (hierna: de HUJI) geconverteerd.
Bij beslissing van 30 januari 2023 heeft het CBE het door [appellant] daartegen ingestelde administratieve beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze beslissing heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het CBE heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 april 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.C. van der Weide, advocaat te Vroomshoop, en het CBE, vertegenwoordigd door mr. ir. J.M.M. Kroon, vergezeld van mr. M. Riezebos en dr. ir. K.B.M. Peters, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De relevante bepalingen uit wet- en regelgeving en beleid van de examencommissie zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. [appellant] volgt de opleiding Bachelor of Science Tourism. Dit is een ‘joint degree’ die wordt gegeven door de WUR en Breda University of Applied Sciences. Voor deze opleiding heeft hij in het tweede semester van het studiejaar 2021/2022 zeven vakken gevolgd aan de HUJI.
3. De examencommissie heeft bij de beslissing van 19 september 2022 de cijfers van die vakken omgezet voor de cijferlijst van de WUR. De examencommissie heeft bij e-mail van 6 oktober 2022 desgevraagd toegelicht dat zij bij de omzetting gebruik heeft gemaakt van een tabel (hierna: de conversietabel) en heeft deze meegestuurd. In de conversietabel is per interval van cijfers behaald aan de HUJI het bijbehorende cijfer van de WUR vermeld.
4. [appellant] heeft tegen de beslissing van de examencommissie administratief beroep ingesteld bij het CBE.
Beslissing CBE
5. Het CBE heeft bij de beslissing van 30 januari 2023 het administratieve beroep ongegrond verklaard. Volgens het CBE is er geen onduidelijkheid over de omzetting van de cijfers, is dit proces voldoende transparant en is er geen strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De cijfers van [appellant] zijn omgezet aan de hand van de meest recente tabel van de WUR op het moment van omzetting. Niet is gebleken dat die tabel niet juist of anderszins niet bruikbaar was, aldus het CBE. Verder heeft het CBE geoordeeld dat tegen de conversietabel in het algemeen geen beroep kan worden ingesteld.
Beroep en beoordeling
6. [appellant] is het niet eens met de omzetting van zijn cijfers van de HUJI en heeft beroep ingesteld tegen de beslissing van het CBE. Hieronder zijn de beroepsgronden van [appellant] per onderwerp weergegeven, met daaronder de beoordeling van de Afdeling.
Kenbaarheid cijferconversie
7. [appellant] voert aan dat hij van tevoren niet wist dat zijn cijfers omgezet zouden worden. De examencommissie heeft voorafgaand aan de uitwisseling toestemming gegeven voor de vakken die [appellant] zou volgen aan de HUJI, maar zij heeft hierbij niet te kennen gegeven dat naderhand de cijfers omgezet zouden kunnen worden.
7.1. Voor zover [appellant] hiermee betoogt dat de examencommissie zijn cijfers niet had mogen omzetten omdat [appellant] van tevoren niet wist dat zij dat zou doen, slaagt het betoog niet. Dat de examencommissie in gevallen als die van [appellant] cijfers converteert, is bepaald in artikel 23 van de Onderwijs- en Examenregeling Wageningen University 2021-2022 (algemeen deel) (hierna: de OER) en artikel 9, zevende lid, van de Rules and Regulations of the Examining Board of the Joint Degree Programme Bachelor Tourism 2020-2021. Verder wordt in beide bepalingen verwezen naar een document aan de hand waarvan de examencommissie de cijfers omzet (hierna: het proceduredocument). Het proceduredocument is getiteld ‘Conversion of external credits and grades’ en is gepubliceerd op de website van de WUR. Dat [appellant] voorafgaand aan zijn uitwisseling hiervan geen kennis heeft genomen, komt voor zijn risico.
Onjuistheden in beslissing CBE
8. [appellant] betoogt dat de beslissing van het CBE niet deugdelijk gemotiveerd is. Het klopt niet dat de cijfers op 15 augustus 2022 zijn omgezet, zoals in de beslissing van het CBE staat. Op dat moment waren de cijfers van de vakken van de HUJI nog niet bekend en konden deze dus ook nog niet zijn omgezet. Verder betrof de cijferconversie zeven vakken en niet drie, zoals het CBE in zijn beslissing heeft vermeld.
8.1. Zoals het CBE in zijn verweerschrift heeft erkend, heeft de examencommissie inderdaad de cijfers voor zeven en niet voor slechts drie vakken omgezet en vond dit plaats ná 15 augustus 2022. Naar het oordeel van de Afdeling raken deze onjuistheden echter niet aan de rechtmatigheid van de cijferconversie als zodanig en leiden daarom niet tot het oordeel dat de beslissing van het CBE in strijd is met het motiveringsbeginsel.
Beroep tegen de conversietabel?
9. [appellant] betoogt dat de conversietabel onjuist is en dat het CBE ten onrechte in zijn beslissing heeft opgenomen dat tegen het gebruik van de conversietabellen in het algemeen geen beroep kan worden ingesteld. [appellant] wijst erop dat in artikel 65 van de OER bepaald is dat een betrokkene beroep kan instellen tegen alle beslissingen van de examencommissie en dat de cijferconversie een taak is van de examencommissie.
9.1. Het CBE heeft op de zitting bij de Afdeling verklaard dat de examencommissie de conversietabel aan de hand van het proceduredocument als beleid heeft vastgesteld. Gelet op artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht, kan geen beroep worden ingesteld tegen de vaststelling van de conversietabel op zichzelf. De rechtmatigheid van een beleidsregel kan wel worden getoetst in het kader van een beroep tegen een beslissing over de toepassing van de bestuursbevoegdheid in een concreet geval. De Afdeling zal daarom naar aanleiding van wat [appellant] in dit verband heeft aangevoerd, hieronder oordelen of de totstandkoming van de conversietabel dan wel de toepassing daarvan in het geval van [appellant] in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Conversietabel en inkomende studenten
10. [appellant] voert aan dat de cijferconversie die de examencommissie bij hem heeft toegepast niet dezelfde is als bij studenten van de HUJI die aan de WUR willen studeren en dat het beleid dat de examencommissie hanteert daarom niet consistent is. [appellant] wijst erop dat voor internationale equivalenten van een Nederlandse 7,0 of hoger, op de website van de WUR wordt verwezen naar de ‘International credentials evaluation guide‘. Hierin staat dat studenten uit Israël minimaal een score van 75% van de 100% moeten hebben behaald om toegelaten te worden tot een masterprogramma van de WUR. Hierbij wordt dus een conversie toegepast van 75% naar 7,0, terwijl volgens de conversietabel die bij [appellant] is gehanteerd, een score van 85 wordt omgezet naar een 7,0. Daar komt nog bij dat de minimumscore van 75% geldt voor alle universiteiten van Israël, terwijl de HUJI de meest competitieve universiteit van het land is met zowel de hoogste internationale als nationale ranking en wereldwijd hoog aangeschreven staat.
10.1. In het proceduredocument staat dat de examencommissie de cijfers vaststelt door middel van vergelijking van ‘grading tables’ (hierna: beoordelingstabellen). In deze beoordelingstabellen staan de percentages van het aantal studenten dat binnen een vakgebied of studie een bepaalde uitslag heeft behaald. De examencommissie converteert de uitslag voor een vak van de gastuniversiteit op basis van de vergelijking tussen de desbetreffende beoordelingstabellen van de gastuniversiteit en die van de WUR. In het proceduredocument is toegelicht dat de examencommissies van de WUR hierbij conservatief zijn, in die zin dat als een cijfer binnen een bepaald bereik valt, zij dit omzetten naar een cijfer dat aan de lage kant van dat bereik ligt. Hiermee beogen zij de hoge kwaliteit van diploma’s van de WUR te behouden. Verder is in het proceduredocument bepaald dat de examencommissie op basis van aanvullende informatie, zoals bijvoorbeeld gegevens waaruit blijkt dat een toets zonder fouten is gemaakt, kan besluiten om de uitslag om te zetten naar een hoger cijfer binnen het bereik.
10.2. Het CBE heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat bij de toelating van studenten van een andere universiteit tot de WUR bepaalde eisen worden gesteld, zodat de studenten die worden toegelaten naar verwachting aansluiten bij het onderwijsniveau van de WUR. Eén van die eisen is een minimumscore van het equivalent van het cijfer 7,0. Als de studenten afkomstig van andere universiteiten eenmaal tot de WUR zijn toegelaten, worden zij op dezelfde wijze becijferd als WUR-studenten volgens het CBE.
10.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het CBE voldoende toegelicht dat relevant onderscheid bestaat tussen enerzijds het omzetten van cijfers van vakken van een gastuniversiteit naar cijfers voor de cijferlijst van de WUR en anderzijds het vereisen van een minimumscore bij toelating van studenten van andere universiteiten. Dat de conversie van cijfers in die beide situaties niet overeenkomt, maakt daarom niet dat het beleid dat de examencommissie hanteert inconsistent is. De totstandkoming van de conversietabel is in zoverre dan ook niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Conversietabel en beoordelingsgegevens
11. [appellant] voert verder aan dat uit vergelijking tussen de beoordelingsgegevens van de WUR en de HUJI volgt dat de examencommissie een onjuiste cijferconversie heeft gehanteerd. Zo is de conversie niet in overeenstemming met de beoordelingsschaal van de HUJI, neergelegd in artikel 7.9 van de Teaching Policy and Procedures - 2022/23. Volgens deze schaal worden drie vakken die [appellant] heeft gehaald aan de HUJI bestempeld als ‘excellent’, maar komt dit niet tot uitdrukking in de omgezette cijfers. Verder wordt volgens de conversietabel een score tussen 55 en 74 omgezet naar een 6,0, terwijl een vak met een score tussen 0 en 59 volgens de beoordelingsschaal van de HUJI betekent dat de student het vak niet heeft gehaald. Daarnaast is de cijferconversie niet gerechtvaardigd gelet op de beoordelingstabellen van de HUJI en die van de WUR. [appellant] wijst naar de beoordelingstabel van het gemiddelde van alle bacheloropleidingen van de WUR van 2022/2023, die gebaseerd is op cijfers van de drie studiejaren daaraan voorafgaand, en op een beoordelingstabel van de HUJI. Volgens [appellant] zou vergelijking van die beoordelingstabellen moeten leiden tot een andere conversie.
11.1. Voor zover [appellant] betoogt dat de conversietabel niet berust op de juiste gegevens en dat daarom sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, slaagt het betoog niet. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling namelijk geen concrete aanknopingspunten voor twijfel of de examencommissie bij de totstandkoming van de conversietabel het beleid in acht heeft genomen dat in het proceduredocument is neergelegd. Zoals onder 10.1 overwogen, schrijft het proceduredocument voor dat een vergelijking wordt gemaakt tussen de desbetreffende beoordelingstabellen van de gastuniversiteit en die van de WUR, om aan de hand van behaalde cijfers en bijbehorende percentages van het aantal studenten dat die cijfers heeft behaald tot een conversie te komen. In de hierboven genoemde beoordelingsschaal van de HUJI, wordt een cijferinterval gekoppeld aan een kwalitatieve beoordeling, zoals ‘excellent’ of ‘fail’. Deze schaal bevat daarmee niet de benodigde kwantitatieve informatie voor cijferconversie volgens het proceduredocument. Vergelijking met deze beoordelingsschaal treft daarom geen doel. Ditzelfde geldt voor de beoordelingsschalen uit de ‘Explanatory Information’ die bij de cijferlijst van de HUJI van [appellant] zijn gevoegd. Op deze schalen zijn cijferintervallen gekoppeld aan beoordelingen ‘A+’ tot en met ‘F’. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling erop gewezen dat de cijferschalen die gelden voor en vanaf 1 oktober 2014 verschillend zijn en heeft aangevoerd dat de conversietabel mogelijk gebaseerd is op de schaal die gold voor 1 oktober 2014. Nog daargelaten dat binnen het bereik van de cijfers die [appellant] heeft gehaald de schalen die gelden voor en vanaf 1 oktober 2014 niet van elkaar verschillen, bieden ook deze schalen niet de gegevens op basis waarvan cijferconversie plaatsvindt volgens het proceduredocument. Wat betreft de beoordelingstabel van de HUJI die [appellant] naar voren heeft gebracht, is niet duidelijk waarop deze gebaseerd is en wat het toepassingsbereik hiervan is. Ook vergelijking met die beoordelingstabel treft daarom geen doel.
Conversietabel en andere universiteiten
12. [appellant] voert aan dat uit vergelijking met andere Nederlandse universiteiten volgt dat de examencommissie een onjuiste cijferconversie heeft gehanteerd. Dat de WUR conservatief is bij de omzetting vormt geen grond voor de cijferconversie die bij hem is toegepast. Andere Nederlandse universiteiten hanteren dezelfde methode voor cijferconversie en volgens [appellant] zijn zowel de Radboud Universiteit (hierna: de RU) als de Universiteit Utrecht (hierna: de UU) hierbij conservatiever. Hiertoe voert [appellant] aan dat bij deze twee universiteiten een lager percentage studenten een 8,0 of hoger haalt dan bij de WUR. Maar gelet op de wijze van conversie die door RU en de UU worden gebruikt en die ook bij [appellant] is toegepast, krijgt een student met een bepaalde uitslag van de HUJI een hoger cijfer bij de RU en de UU dan bij de WUR. Volgens [appellant] is het onnavolgbaar dat er zoveel verschil kan bestaan tussen conversietabellen van Nederlandse universiteiten die de HUJI betreffen, terwijl het CBE dezelfde conversietabel voor zowel de HUJI als de Rothberg International School heeft toegepast.
12.1. Zoals onder 10.1 is overwogen, zet de examencommissie cijfers om aan de hand van vergelijking van beoordelingstabellen. Binnen de marge die daarbij overblijft stelt zij de cijfers conservatief, dat wil zeggen relatief laag, vast. Dat de percentages van een bepaalde categorie studenten van de RU en van de UU lager is dan het percentage van een bepaalde categorie studenten van de WUR dat een 8,0 of hoger heeft behaald, betekent dus niet dat de twee eerstgenoemde universiteiten conservatiever zijn als bedoeld in het proceduredocument. Het verschil in percentages betekent dat de beoordelingstabellen die hierop gebaseerd zijn van elkaar verschillen, maar hieruit kan niet zonder meer worden afgeleid wat dit betekent voor de conversie van cijfers in een concreet geval. De Afdeling ziet in de vergelijking tussen de RU en UU enerzijds en de WUR anderzijds zoals [appellant] naar voren heeft gebracht dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de conversietabel niet zorgvuldig tot stand gekomen is.
12.2. De Afdeling begrijpt uit onder meer de cijferlijst die [appellant] heeft overgelegd dat de cijferconversie vakken betreft die hij heeft gevolgd aan de Rothberg International School, dat deze onderdeel uitmaakt van de HUJI en dat de examencommissie hierbij één conversietabel heeft gebruikt. Voor zover [appellant] betoogt dat er relevant onderscheid bestaat tussen de Rothberg International School en de HUJI en dat het miskennen van dit onderscheid heeft geleid tot een onzorgvuldige cijferconversie, heeft hij dit onvoldoende onderbouwd.
Conversietabel en andere omstandigheden
13. [appellant] voert verder aan dat het onterecht is dat volgens de conversietabel het hoogst haalbare cijfer een 9,0 is, terwijl bij vakken van de WUR het mogelijk is om een 10 te behalen als een student alles of bijna alles goed heeft. Volgens [appellant] heeft de examencommissie verder geen rekening gehouden met de omstandigheid dat alleen de best presterende studenten, namelijk die met een gemiddeld cijfer van een 7,0 of hoger, een deel van hun opleiding buiten Europa mogen volgen. De cijferconversie leidt dan snel tot een significant lager gemiddelde. Ook is de omstandigheid dat [appellant] twee mastervakken heeft gevolgd niet betrokken bij de omzetting. Verder wijst hij erop dat de examencommissie in administratief beroep naar voren heeft gebracht dat vergelijking van de omgezette cijfers van de HUJI en de cijfers die [appellant] aan de WUR heeft behaald geen reden is om af te wijken van de toegepaste conversie. Volgens [appellant] vormt de omstandigheid dat het gemiddelde van de omgezette cijfers in lijn ligt met het gemiddelde van zijn cijfers voor vakken die hij aan de WUR heeft gevolgd, geen onderbouwing voor de conversie die de examencommissie heeft toegepast. Te meer omdat de cijfers van zes van de zeven vakken van de HUJI aanzienlijk hoger zijn dan dit gemiddelde. Verder was zijn motivatie om goed te presteren bij de vakken van de HUJI groot, omdat dit een prestigieuze universiteit is.
13.1. Voor zover [appellant] betoogt dat de examencommissie in zijn geval aanleiding had moeten zien de conversietabel aan te passen, slaagt het betoog niet. Uit het proceduredocument volgt dat de examencommissie bepaalde omstandigheden kan meewegen bij het omzetten van de cijfers. Hierbij wordt expliciet het voorbeeld genoemd dat een student een toets foutloos heeft gemaakt. Nog daargelaten dat gesteld noch gebleken is dat [appellant] een of meer van de vakken waarop de conversie betrekking foutloos heeft gemaakt, kan cijferconversie door de examencommissie in het geval van een foutloos gemaakte toets dus wel leiden tot een hoger cijfer dan een 9,0. Dat cijferconversie tot een lager gemiddelde zou leiden door de omstandigheid dat alleen de best presterende studenten een deel van hun opleiding buiten Europa mogen volgen, heeft [appellant] niet onderbouwd en daarmee niet aannemelijk gemaakt. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de examencommissie met deze omstandigheid rekening had moeten houden.
13.2. Voor zover [appellant] betoogt dat de examencommissie de conversie niet had mogen baseren op de omstandigheid dat het gemiddelde van de omgezette cijfers niet sterk afwijkt van het gemiddelde van de cijfers die hij aan de WUR heeft behaald, slaagt het betoog niet. Het CBE heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat pas als bij toepassing van de conversietabel het gemiddelde van de omgezette cijfers in bepaalde mate afwijkt van het gemiddelde van de cijfers behaald aan de WUR, de examencommissie aanleiding kan zien om bij de cijferconversie af te wijken van de conversietabel. In het geval van [appellant] was hiervan geen sprake. In zoverre heeft de examencommissie die omstandigheid dus ook niet aan de conversie ten grondslag gelegd.
13.3. Voor zover [appellant] betoogt dat de examencommissie had moeten afwijken van de conversietabel bij het omzetten van de cijfers voor mastervakken, slaagt dit betoog ook niet. Dat bij cijferconversie onderscheid moet worden gemaakt tussen bachelor- en mastervakken volgt niet uit het beleid van de examencommissie. Verder heeft [appellant] niet onderbouwd waarom de examencommissie in zijn geval aanleiding zou moeten zien om de conversietabel bij de mastervakken niet toe te passen. Dat de cijferconversie onder andere mastervakken betrof, leidt daarom ook niet tot het oordeel dat de examencommissie het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden.
Conclusie
14. Zoals hierboven besproken, ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de conversie van zijn cijfers onrechtmatig is. Dat betekent dat de beslissing van de examencommissie rechtmatig is. Het CBE is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Slotsom
15. Het beroep is ongegrond.
16. Het CBE hoeft geen proceskosten te betalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
w.g. Van de Riet
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
994
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:3
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
[…]
Onderwijs en Examenregeling Wageningen University 2021-2022 (algemeen deel)
Artikel 23
a. Vakken die verzorgd worden door een andere, Nederlandse of buitenlandse, instelling voor hoger onderwijs dan Wageningen University kunnen uitsluitend met voorafgaande toestemming van de examencommissie in het individuele examenprogramma worden opgenomen. De procedure hiervoor is omschreven in de Regels en Richtlijnen.
b. Becijfering en de bepaling van het aantal credits vindt plaats conform Europese richtlijnen zoals beschreven in het procedure document van de examencommissie. Indien het systeem afwijkt van de Europese standaard beslist de examencommissie op basis van de wel beschikbare informatie over de conversie/aantal credits. Voor meer informatie kunnen studenten voor hun vertrek contact opnemen met de betreffende examencommissie.
Artikel 65
a. Een betrokkene kan beroep instellen:
- tegen alle beslissingen van de examencommissie dan wel van de examinator; […]
Rules and Regulations of the Examining Board of the Joint Degree Programme Bachelor Tourism 2020-2021
Artikel 9
[…]
7. There will be a conversion of the grades and/or the credits of courses provided by other institutes of higher education, either in the Netherlands or abroad, if the level of the grading system of grade distribution deviates from the one used at Wageningen University. The Examining Board will decide on such a conversion with help from this procedure document. […]
Conversion of external credits and grades
[…]
Grade conversion
The European Union agreed upon a common system for grade conversion: the ECTS grading table. Grading tables show how many students received a given grade in a given field of study at an education institution and enable a fair conversion of grades. The Examining Board compares the grading table from your host university with the grading table specific for your study programme at Wageningen University to determine your Wageningen University grade. This means that the outcome of the conversions may differ between study programmes.
Fictive example
In country X at university Y, you receive an A (or a 10). If the grading table of university X shows that 30% of the students pass courses with this score or a higher score, you should get the grade that correspond with the top 30%-point of the Wageningen University grade table, meaning your grade will be converted to an 8. For a visual explanation watch the 3-minute video ‘ECTS grading Tables’ provided by the European Commission.
Conservative grade conversion
The Examining Boards of Wageningen University convert grades conservatively in order to maintain the high quality standard of the diplomas decreed by Wageningen University. This means that when a grade translates into a range of for example 8-10, the grade will be converted into 8, 8.5 of perhaps 9. If there is additional information, such as a remark ‘with distinction’, or if you can prove that an examination was taken without any errors, the Examining Board may decide to convert to the higher end of the range. To prove that you passed a course with no errors, you can request a written statement from the examiner of the course and hand it to your Examination Board at Wageningen University.
What if there is no grading table?
With no grading table available for a certain grade, the Examining Boards rely on ‘heuristic’ translation from the external grading system for conversion into a Wageningen University grade. In this case, the examining board may consult different information sources, such as previous exchange, colleague universities and the website of NUFFIC.
Conclusion: you can facilitate accurate conversion of your external grades by providing (additional) information about your external (written) test results and especially the grading table and/or grading system of your host university.
[…]