Uitspraak
202104918/1/R4.
Datum uitspraak: 21 juni 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Theo Pouw Beheer B.V. en CTU Flevokust B.V., gevestigd te Utrecht onderscheidenlijk Lelystad,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2020 hebben gedeputeerde staten Theo Pouw Beheer een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 16 juni 2021 hebben gedeputeerde staten het daartegen door CTU Flevokust gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust beroep ingesteld.
Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluiten van 9 december 2021 en 2 februari 2022 hebben gedeputeerde staten besloten over te gaan tot invordering.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 19 december 2022, waar Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr.G.J.R. Lutje Schipholt, E. Lok en W. Brouwer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Theo Pouw Groep is gevestigd in Utrecht en omschrijft zichzelf als een one stop shop met producten en diensten voor de grond-, weg-, water- en betonbouw. In dit verband worden onder meer diensten als transport, verhuur en be- en verwerking van grond-, bouw- en afvalstoffen aan de markt geleverd en producten als zand, gereinigde grond en dergelijke verkocht. Binnen de Theo Pouw Groep zijn onder meer Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust opgericht. Theo Pouw Beheer richt zich op het (financieel) beheer van de verschillende dochterbedrijven binnen de Theo Pouw Groep. CTU Flevokust vormt één van de drie inland terminals op het perceel IJsselmeerdijk 85 in Lelystad (hierna: het perceel), gericht op optimale uitvoering en begeleiding van logistieke processen rond containers. In dit kader wordt CTU Flevokust veelal benaderd door reders en/of expediteurs om het transport van goederen in containers te faciliteren.
Gedeputeerde staten heeft Theo Pouw Beheer gelast een herhaling van de overtreding van artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer te voorkomen door melding te doen van de ontvangsten van afvalstoffen bij het Landelijke Meldpunt Afvalstoffen van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat onder oplegging van een dwangsom van € 2.000,- per overtreding met een maximum van € 4.000,-.
Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust zijn het niet eens met deze last onder dwangsom.
2. Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Ontvankelijkheid Theo Pouw Beheer
3. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat het beroep van Theo Pouw Beheer niet-ontvankelijk is. Daarbij wijzen gedeputeerde staten er op dat alleen CTU Flevokust bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 11 december 2020 en niet Theo Pouw Beheer.
3.1. Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
3.2. De Afdeling stelt vast dat Theo Pouw Beheer geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 11 december 2020. Maar dat geeft naar het oordeel van de Afdeling in dit geval geen aanleiding om Theo Pouw Beheer artikel 6:13 van de Awb tegen te werpen. CTU Flevokust en Theo Pouw Beheer kunnen in deze handhavingsprocedure namelijk zodanig met elkaar worden vereenzelvigd dat het bezwaar moet worden geacht mede door Theo Pouw Beheer te zijn gemaakt. Weliswaar is de last onder dwangsom opgelegd aan Theo Pouw Beheer, als enig bestuurder van CTU Flevokust, maar de door gedeputeerde staten aangenomen overtreding van artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer is volgens gedeputeerde staten begaan door het bedrijf van CTU Flevokust. En hoewel de last is opgelegd aan Theo Pouw Beheer, was een controlebrief van 20 april 2020 nog gericht aan CTU Flevokust. In het voornemen tot oplegging van de last onder dwangsom, gericht aan Theo Pouw Beheer, staat dat Theo Pouw Beheer in die controlebrief is verzocht de overtreding te beëindigen. Ook gedeputeerde staten hebben Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust tijdens deze handhavingsprocedure dus op bepaalde momenten met elkaar vereenzelvigd. Daarnaast is één omgevingsvergunning verleend voor de inrichting van het gehele perceel waar Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust activiteiten verrichten en hebben Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust beide zeggenschap over de handelingen die zouden kunnen leiden tot de gestelde overtreding. Gelet hierop is er geen grond om het beroep, voor zover ingesteld door CTU Flevokust, niet-ontvankelijk te verklaren.
Overtreding
4. Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust betogen allereerst dat het besluit is gericht aan de verkeerde persoon omdat CTU Flevokust de drijver van de inrichting is en ook de vergunninghouder. Volgens hen is Theo Pouw Beheer ten onrechte aangeschreven.
4.1. Anders dan Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust betogen ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat Theo Pouw Beheer niet als overtreder aangemerkt kan worden. Theo Pouw Beheer is enig bestuurder van CTU Flevokust. Theo Pouw Beheer kon als enig bestuurder zeggenschap uitoefenen over de door CTU Flevokust verrichte activiteiten. In zoverre ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat het besluit ten onrechte aan Theo Pouw Beheer zou zijn gericht.
5. Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust betogen verder dat gedeputeerde staten zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Zij wijzen er op dat de verplichtingen uit artikel 10.40 van de Wet milieubeheer gelden voor aangewezen inrichtingen behorende in categorie 28.4 van Bijlage I van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). De inrichting van CTU Flevokust in Lelystad kwalificeert weliswaar als zodanig. Maar de meldingsplicht geldt alleen als sprake is van de afgifte van (bulk-)afvalstoffen voor overslag én opslag. Deze melding geldt niet als alleen maar sprake is van transport van dergelijke afvalstoffen. CTU Flevokust heeft een bijzondere onderneming waarbij ook transport van dergelijke afvalstoffen plaatsvindt zonder dat deze stoffen aan haar worden afgegeven als bedoeld in artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
5.1. Gedeputeerde staten stellen dat voor een overtreding niet de handeling, de overslag of opslag van containers, doorslaggevend is, maar of een inrichting een afvalstof ‘ontvangt’. De kwalificatie als provinciale inrichting, in dit geval categorie 28.4 van Bijlage I van het Bor, maakt dat sprake is van een meldingsplicht. Als CTU Flevokust zou willen bereiken dat zij een deel van haar activiteiten niet hoeft te melden, dan moeten deze activiteiten in een eigen inrichting worden ondergebracht die geen meldingsplichtige inrichting is.
5.2. Om een last onder dwangsom op te kunnen leggen moet een wettelijk voorschrift zijn overtreden. In dit geval wordt Theo Pouw Beheer verweten artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer te hebben overtreden. Op grond van dit artikellid meldt een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a of b, aan wie bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden afgegeven, de in dit artikellid genoemde informatie aan een door Onze Minister aan te wijzen instantie. In artikel 1.1, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wet Milieubeheer wordt nader omschreven wat onder meer wordt verstaan onder afgifte.
5.3. Naar het oordeel van de Afdeling zijn gedeputeerde staten bij het opleggen van de last onder dwangsom er ten onrechte vanuit gegaan dat alleen al het niet melden van de ontvangst van afvalstoffen een overtreding van artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer oplevert. Uit dit artikellid volgt namelijk dat alleen de afgifte van afvalstoffen, zoals nader omschreven in artikel 1.1, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wet Milieubeheer, moet worden gemeld. Er kleeft dus een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit. Ook bij de controle van de naleving van genoemd artikellid is de toezichthouder uitgegaan van dit onjuiste criterium. Uit de aan dat besluit ten grondslag gelegde controlerapporten blijkt dan ook onvoldoende dat de toezichthouder ten tijde van de controles een overtreding van artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft geconstateerd. Zo is niet onderzocht of sprake was van ontvangst met als doel opslag of ontvangst ten behoeve van vervoer met overslag. Daarom is niet duidelijk of de containers aan CTU Flevokust waren afgegeven als bedoeld in de Wet milieubeheer of dat CTU Flevokust alleen optrad als vervoerder en er daarom alleen sprake was van overslag ten behoeve van (verder) vervoer. Gedeputeerde staten hebben daarom onvoldoende inzichtelijk gemaakt of sprake is van afgifte van afvalstoffen als bedoeld in artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer en dat dus die afgifte moest worden gemeld in het landelijk systeem Amice.
De Afdeling acht het niet uitgesloten dat als CTU Flevokust afval in een terugkerende container in ontvangst neemt en dat afval vervolgens uit de container verwijdert binnen de inrichting, dit in ontvangst nemen van een afvalstof is op grond waarvan een melding in het landelijke systeem zou moeten plaatsvinden. Maar gedeputeerde staten hebben een dergelijke overtreding niet aan de opgelegde last onder dwangsom ten grondslag gelegd.
De Afdeling is dan ook van oordeel dat aan het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom geen zorgvuldig onderzoek ten grondslag ligt.
Het betoog slaagt.
6. Aan de bespreking van de overige gronden komt de Afdeling niet toe.
Invorderingsbesluiten
7. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft een beroep tegen het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Nu bij de Afdeling een beroep aanhangig is tegen de opgelegde last onder dwangsom is een beroep van rechtswege ontstaan tegen de besluiten van 9 december 2021 en van 2 februari 2022.
8. Omdat de opgelegde last onder dwangsom in rechte geen stand kan houden, is de grondslag voor de besluiten tot invordering van 9 december 2021 en 2 februari 2022 vervallen. Daarom zal de Afdeling de beroepen van CTU Flevokust tegen deze besluiten gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. Om die reden hoeft niet meer te worden ingegaan op de gronden die zijn aangevoerd tegen de invorderingsbesluiten.
Slot en conclusie
9. Het beroep van Theo Pouw Beheer en CTU Flevokust gericht tegen het besluit van 16 juni 2021 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 11 december 2020 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar van 16 juni 2021. De beroepen gericht tegen de besluiten van 9 december 2021 en 2 februari 2022 zal de Afdeling gegrond verklaren en deze besluiten komen voor vernietiging in aanmerking.
10. Gedeputeerde staten hoeven geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van Theo Pouw Beheer B.V. en CTU Flevokust B.V. gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 16 juni 2021, kenmerk 2803664;
III. herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 11 december 2020, kenmerk Z2020-012868/D2020-254054;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. verklaart de beroepen van Theo Pouw Beheer B.V. en CTU Flevokust B.V. tegen de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 9 december 2021, kenmerk Z2021-014232/D2021-292674 en 2 februari 2022, Z2022-000151/D2022-112716, gegrond;
VI. vernietigt deze besluiten;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Flevoland aan Theo Pouw Beheer B.V. en CTU Flevokust B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt, met dien verstande dat dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, mr. C.C.W. Lange en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Vermeulen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023
700
BIJLAGE
Artikel 1.1 van de Wet Milieubeheer luidt:
"[…];
5. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt:
a. onder het zich ontdoen van afvalstoffen mede verstaan het nuttig toepassen of verwijderen van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze zijn ontstaan;
b. onder het zich door afgifte ontdoen van afvalstoffen mede verstaan:
1°.het voor nuttige toepassing of verwijdering brengen van afvalstoffen vanuit een inrichting naar een elders gelegen inrichting die aan dezelfde natuurlijke of rechtspersoon behoort;
2°.het tijdelijk voor nuttige toepassing afgeven van afvalstoffen;
3°.het voor verwerking afgeven van afvalstoffen aan een afvalstoffenhandelaar."
Artikel 10.37 van de Wet Milieubeheer luidt:
"1. Het is verboden zich door afgifte aan een ander van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen te ontdoen.
2. Het verbod geldt niet indien bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden afgegeven aan een persoon:
a. die krachtens artikel 10.45 of 10.48 bevoegd is de betrokken afvalstoffen in te zamelen;
b. die bevoegd is de betrokken afvalstoffen nuttig toe te passen of te verwijderen:
1°. krachtens hoofdstuk 8 of op grond van een omgevingsvergunning;
2°. op grond van een krachtens artikel 10.2, tweede lid, verleende vrijstelling of een ontheffing krachtens artikel 10.63, eerste of tweede lid, van het verbod, bedoeld in artikel 10.2, eerste lid;
3°. krachtens artikel 10.52;
4°. op grond van een krachtens artikel 10.54, derde lid, verleende vrijstelling of een ontheffing krachtens artikel 10.63, tweede lid, van het verbod, bedoeld in artikel 10.54, eerste lid;
c. die krachtens artikel 10.50 is vrijgesteld van de verplichtingen, gesteld bij of krachtens de artikelen 10.38 tot en met 10.40, 10.45, 10.46 en 10.48;
d. die op grond van een krachtens de Waterwet verleende vergunning bevoegd is de betrokken afvalstoffen te lozen, dan wel aan boord van een vaartuig of luchtvaartuig te nemen met het oogmerk ze te lozen;
e. die krachtens de Waterwet bevoegd is afvalstoffen van de betrokken aard en samenstelling te brengen in oppervlaktewateren;
f. die in een ander land dan Nederland is gevestigd, en die overeenkomstig de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen en titel 10.7 die afvalstoffen naar dat land brengt;
g. die krachtens artikel 10.55 bevoegd is de betrokken afvalstoffen te vervoeren of te verhandelen
Artikel 10.39 van de Wet milieubeheer luidt:
"1. Degene die zich van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen ontdoet door afgifte aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a tot en met e, verstrekt:a. aan deze persoon een omschrijving van aard, eigenschappen en samenstelling van die afvalstoffen;
b. aan degene die opdracht heeft de afvalstoffen naar die persoon te vervoeren, een begeleidingsbrief.
2. De begeleidingsbrief bevat ten minste de in het eerste lid, onder a, en de in artikel 10.38, eerste lid, bedoelde gegevens."
Artikel 10.40
"1. Een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a of b, aan wie bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden afgegeven, meldt met betrekking tot een zodanige afgifte, aan een door Onze Minister aan te wijzen instantie:
a. de datum van afgifte;
b. de naam en het adres van degene van wie de afvalstoffen afkomstig zijn;
c. de gebruikelijke benaming en de hoeveelheid van de afvalstoffen;
d. de plaats waar en de wijze waarop de afvalstoffen worden afgegeven;
e. de wijze waarop de afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd;
f. ingeval de afgifte geschiedt door tussenkomst van een ander die opdracht had de afvalstoffen naar hem te vervoeren: diens naam en adres en de naam en het adres van degene in wiens opdracht het vervoer geschiedt.
2. Het is een persoon als bedoeld in het eerste lid verboden bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in ontvangst te nemen zonder dat hem daarbij een omschrijving en een begeleidingsbrief als bedoeld in artikel 10.39, eerste lid, onder a en b, worden verstrekt.
3. Op verzoek van gedeputeerde staten van een provincie of burgemeester en wethouders van een gemeente die terzake bevoegd gezag zijn, worden de gegevens, als bedoeld in het eerste lid, aan gedeputeerde staten of burgemeester en wethouders gezonden."
Artikel 10.44
"1. Degene die bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen vervoert, is verplicht zolang hij die afvalstoffen onder zich heeft, een begeleidingsbrief als bedoeld in artikel 10.39 bij die afvalstoffen aanwezig te hebben.
2. Hij geeft, indien een ander de afvalstoffen in ontvangst neemt, de begeleidingsbrief aan die ander af, bij dat in ontvangst nemen.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop aan de verplichtingen, bedoeld in het eerste en tweede lid, uitvoering wordt gegeven. Tevens kunnen daarbij categorieën van gevallen worden aangewezen waarvoor zodanige verplichtingen niet gelden."
Het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen
Artikel 2
"1. De in artikel 10.40, eerste lid, van de wet gestelde verplichting geldt niet voor andere dan de ingevolge het tweede lid aangewezen categorieën van gevallen.
2. Als categorieën van gevallen waarvoor de in artikel 10.40, eerste lid, van de wet gestelde verplichting geldt, worden aangewezen de categorieën van gevallen waarin de afgifte geen betrekking heeft op afvalstoffen die behoren tot een in bijlage I aangegeven categorie en:
a.de afgifte van bedrijfsafvalstoffen geschiedt aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder b, aanhef en onder 1°, van de wet die een inrichting drijft:
1°.als bedoeld in categorie 28.4 van bijlage I, onder C, bij het Besluit omgevingsrecht, niet zijnde een inrichting voor:
a. uitsluitend het opslaan, overslaan, verwerken of het verrichten van een combinatie van deze handelingen met betrekking tot schone kunststoffen,
b. uitsluitend het opslaan, overslaan, verwerken of het verrichten van een combinatie van deze handelingen met betrekking tot banden,
c. uitsluitend het opslaan, overslaan, verwerken of het verrichten van een combinatie van deze handelingen met betrekking tot kabelschroot omhuld of geïsoleerd met kunststoffen, niet zijnde grondkabels,
d. uitsluitend een combinatie van de handelingen van het opslaan, overslaan of verwerken met betrekking tot papier, textiel, ferro- of non-ferrometalen, schroot, schone kunststoffen, glas, banden, kabelschroot omhuld of geïsoleerd met kunststoffen, niet zijnde grondkabels, of een combinatie van deze afvalstoffen,
e. uitsluitend het verrichten van de handelingen: het opslaan, overslaan, verwerken of een combinatie van deze handelingen met betrekking tot afgedankte batterijen of accu’s als bedoeld in de Regeling beheer batterijen en accu’s 2008, afgedankte elektrische en elektronische apparatuur als bedoeld in de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, autowrakken als bedoeld in het Besluit beheer autowrakken, of een combinatie daarvan, indien voor de desbetreffende batterijen of accu’s, elektrische en elektronische apparatuur of autowrakken verslag wordt gedaan als bedoeld in respectievelijk artikel 13, eerste lid, van de Regeling beheer batterijen en accu’s 2008 of artikel 15, eerste lid, van het Besluit beheer autowrakken, of,
f. uitsluitend het verrichten van een combinatie van de handelingen, bedoeld in de onderdelen a tot en met e;
2°.voor het opslaan van verontreinigde grond, waaronder begrepen verontreinigde baggerspecie, die van buiten de inrichting afkomstig is, met een opslagcapaciteit ten aanzien daarvan van 50 m3 of meer;
3°.voor het overslaan van huishoudelijke afvalstoffen of bedrijfsafvalstoffen, die van buiten de inrichting afkomstig zijn, met een opslagcapaciteit ten aanzien daarvan van 50 m3 of meer;
4°.voor het sorteren van bouw- en sloopafvalstoffen met een opslagcapaciteit van meer dan 50 m3, of
5°.voor het composteren van groenafval met een verwerkingscapaciteit van meer dan 50 m3 per jaar, of
b.de afgifte van gevaarlijke afvalstoffen geschiedt aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder b, van de wet.
3. Een persoon als bedoeld in artikel 10.40, eerste lid, van de wet voor wie de in dat lid gestelde verplichting ingevolge dit besluit niet geldt, registreert de in dat lid bedoelde gegevens op een zodanige wijze dat:
a. controle daarvan door degenen die belast zijn met het toezicht op de naleving van de wet binnen een redelijke termijn mogelijk is, en
b. deze gedurende ten minste vijf jaar zijn te raadplegen.
4. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de wijze van registreren."