Uitspraak
202207004/3/R4.
Datum uitspraak: 9 juni 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) hangende de hoger beroepen van:
1. [verzoeker sub 1], wonend te [woonplaats],
2. Stichting Stop Zoutwinning, gevestigd te Zuidlaarderveen, gemeente Tynaarlo, en anderen,
3. [verzoeker sub 3], wonend te Wildervank, gemeente Veendam,
verzoekers,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 november 2022 in zaken nrs. 21/4037, 21/3883, 21/3979, 21/3972, 21/4044, 21/4019, 21/4098, 21/4143, 21/4185 en 21/4058 in het geding tussen onder meer:
[verzoeker sub 1], de stichting en anderen en [verzoeker sub 3]
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat, nu: de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat.
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2021 heeft de minister gedeeltelijk ingestemd met het winningsplan 2018 van Nedmag B.V. voor de winning van magnesiumzout (hierna ook: zout) in de provincie Groningen.
Bij uitspraak van 1 november 2022 heeft de rechtbank de daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Tegen deze uitspraak hebben onder meer [verzoeker sub 1], de stichting en anderen en [verzoeker sub 3] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 24 januari 2023 heeft de staatssecretaris opnieuw gedeeltelijk ingestemd met het winningsplan 2018 van Nedmag.
[verzoeker sub 1], de stichting en anderen en [verzoeker sub 3] hebben daartegen beroepsgronden ingediend en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De stichting en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De staatssecretaris en Nedmag hebben ieder een reactie ingediend.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op een zitting op 25 mei 2023 behandeld, waar [verzoeker sub 1], vertegenwoordigd door mr. R.J.A. Steenbergen, advocaat te Groningen, de stichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, bijgestaan door drs. J.G. Gräper, [gemachtigde A], [gemachtigde B] en drs. J.P.R.H. Dessart, [verzoeker sub 3], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven, mr. K.M. van Leeuwen-Gerkema, mr. M. Claasen, drs. K.C.M. van der Veen en K. Kaya, zijn verschenen. Verder is op de zitting Nedmag, vertegenwoordigd door mr. L.J. Wildeboer, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigde C], drs. P.A. Fokker en [gemachtigde D], als partij gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. Het winningsplan beschrijft de winningsactiviteiten van Nedmag vanuit de bestaande winningslocaties van magnesiumzout nabij de dorpen Borgercompagnie en Tripscompagnie. De winningsactiviteiten liggen geografisch gezien in de provincie Groningen, binnen de grenzen van de gemeenten Veendam en Midden-Groningen en het verzorgingsgebied van het waterschap Hunze en Aa's. De winningsactiviteiten van magnesiumzout in Veendam zijn in 1972 gestart in Borgercompagnie. Het magnesiumzout in Veendam zit in de Zechstein III 1b, 2b en 3b-lagen op een diepte van 1.300 tot 1.800 m. Nedmag won het zout uit meerdere cavernes via de putten:
- TR-1 tot en met TR-9;
- VE-1 tot en met VE-4.
Het winningsplan betreft een actualisering van het vigerende winningsplan voor deze winningsactiviteiten. Het instemmingsbesluit bij het winningsplan uit 2013 bevat het voorschrift dat Nedmag vroegtijdig vóór het bereiken van een bodemdaling van 50 cm (vanaf 1977) een geactualiseerd winningsplan indient. Nu een bodemdaling van 50 cm eind 2018 bereikt is, is de actualisatie van het winningsplan nodig geworden. De bodemdaling is mede een gevolg van beheersmaatregelen die moeten worden genomen naar aanleiding van een incident dat op 20 april 2018 heeft plaatsgevonden in het zoutveld Tripscompagnie waarbij kortstondig pekel is weggestroomd naar hoger gelegen lagen. Naar aanleiding van dit incident heeft het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: SodM) Nedmag een aantal beheersmaatregelen opgelegd en Nedmag opgedragen de actieve winning uit de cavernes TR-1 tot en met TR-8 en VE-4 te staken en de pekel zoveel mogelijk te laten uitstromen uit de bestaande cavernes (aflaten).
Het winningsplan bevat een beschrijving van activiteiten die verband houden met de afwikkeling van het incident.
Daarnaast vraagt Nedmag toestemming om:
- door te mogen gaan met actief winnen uit twee putten (TR-9 en VE-3);
- vier nieuwe putten te mogen aanleggen (VE-5 tot en met VE-8) en daaruit te winnen.
Ook beschrijft Nedmag drie putten af te sluiten (VE-1, VE-2 en TR-2). Nedmag zegt dat de in het winningsplan beschreven winning een verwachte einddatum van productie heeft in 2045.
3. Met het besluit van 30 april 2021 heeft de minister onder het artikelsgewijs stellen van nadere voorschriften gedeeltelijk ingestemd met het winningsplan 2018. Daarbij heeft de minister rekening gehouden met de beheersmaatregelen die Nedmag moet treffen naar aanleiding van het incident in 2018. Hij heeft ingestemd met de gefaseerde aanleg van en zoutwinning uit de cavernes VE-5 tot en met VE-8 en het hervatten van de winning uit caverne TR-9 tot en met 31 december 2027. Niet ingestemd heeft de minister met de actieve winning uit caverne VE-3.
4. De rechtbank heeft het instemmingsbesluit van 30 april 2021 vernietigd omdat het niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Wat betreft de winning uit caverne TR-9 is de minister volgens de rechtbank zonder deugdelijke motivering afgeweken van het negatieve advies van het SodM. Verder blijkt uit het instemmingsbesluit volgens de rechtbank onvoldoende waarom de minister aan het advies van het waterschap dat een bodemdaling van 80 cm een absoluut maximum is, is voorbijgegaan. Verder is niet duidelijk of bij een cumulatieve bodemdaling door zout- en gaswinning van 1,1 m in 2080 toereikende waterhuishoudkundige maatregelen mogelijk zijn. De rechtbank heeft in de overwegingen de minister gelast om binnen twaalf weken, met de mogelijkheid tot verlenging door de minister, een nieuw besluit te nemen. Deze verplichting heeft de rechtbank niet neergelegd in haar beslissing. Ter uitvoering van de uitspraak heeft de staatssecretaris binnen de door de rechtbank genoemde termijn het besluit van 24 januari 2023 genomen.
5. In het besluit van 24 januari 2023 heeft de staatssecretaris opnieuw gedeeltelijk ingestemd met het winningsplan 2018. Ten opzichte van het besluit van 30 april 2021 heeft de staatssecretaris een nadere motivering gegeven voor onder meer de hervatting van de winning uit caverne TR-9 en de gevolgen van de bodemdaling voor de waterhuishouding. Verder heeft hij artikel 4 van Pro de voorschriften gewijzigd en uitgebreider gemotiveerd en artikel 5 anders Pro geformuleerd.
6. De voorzieningenrechter stelt voorop dat, zoals verzoekers op de zitting hebben bevestigd, de verzoeken om voorlopige voorziening alleen zien op het besluit van 24 januari 2023. De voorzieningenrechter gaat daarom alleen op dat besluit in. [verzoeker sub 1] heeft op de zitting haar verzoek om voorlopige voorziening voor de omgevingsvergunning diepboringen VE-5 en VE-7 ingetrokken. Het gaat dus in deze procedure niet over de verleende omgevingsvergunningen voor de zoutwinning.
7. [verzoeker sub 3] vraagt of het nieuwe besluit door de Afdeling of door de rechtbank Den Haag moet worden beoordeeld. Hierover overweegt de voorzieningenrechter dat het besluit van 24 januari 2023 een besluit is als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Met dat besluit is immers het besluit van 30 april 2021 vervangen. Mede gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb is om die reden de Afdeling in de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 november 2022 over het besluit van 30 april 2021 bevoegd het besluit van 24 januari 2023 te beoordelen. Daaruit volgt dat haar voorzieningenrechter kan beslissen op een verzoek om voorlopige voorziening aangaande laatstbedoeld besluit.
7.1. Wat [verzoeker sub 3] als procedurele gronden tegen het besluit van 24 januari 2023 aanvoert, leent zich niet voor bespreking in de voorzieningenprocedure maar zal in de hoofdzaak aan de orde komen. De voorzieningenrechter gaat daarom niet in op wat [verzoeker sub 3] in zoverre naar voren heeft gebracht.
8. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding de staatssecretaris en Nedmag te volgen in hun standpunt dat met de verzoeken om voorlopige voorziening inzake het instemmingsbesluit geen spoedeisend belang is gemoeid omdat de bodemdaling een langzaam proces is en zij verwachten dat de hoofdzaak binnen afzienbare tijd zal worden behandeld. Alleen al de omstandigheid dat Nedmag bij afwijzing van de verzoeken de winning kan activeren en voorbereidingen voor verdere winning kan treffen, maakt dat met de verzoeken spoedeisend belang is gemoeid.
9. Ter zitting hebben verzoekers bevestigd dat hun verzoeken om voorlopige voorziening beperkt zijn. Het gaat hun er niet om schorsing te bewerkstelligen van de instemming met de beheersmaatregelen en het aflaten uit bestaande cavernes in reactie op het incident uit april 2018 in het TR-cluster. Of in het winningsplan de passende beheersmaatregelen worden getroffen en of er alternatieven zijn voor aflaten, kan in de hoofdzaak aan de orde komen.
[verzoeker sub 1] heeft ter zitting haar verzoek in die zin verder beperkt dat dit geen betrekking heeft op de vraag of het aflaten van vrije pekel uit het TR-cluster voldoet aan de criteria van artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet.
10. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de door de stichting en anderen naar voren gebrachte gronden of aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen. Wat [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 3] naar voren hebben gebracht, moet in het verlengde daarvan worden beschouwd.
11. De stichting en anderen voeren aan dat de staatssecretaris niet heeft onderkend dat het winningsplan onvolledig is. Er is onvoldoende kennis over de werking van de ondergrond en de adviezen die al aan het besluit van 30 april 2021 ten grondslag liggen, zijn niet meer actueel en zijn incompleet. De staatssecretaris heeft ten onrechte voor het besluit van 24 januari 2023 geen nieuwe adviezen ingewonnen. Daarbij wijzen de stichting en anderen erop dat gebruik had moeten worden gemaakt van de meest recente wetenschappelijke inzichten.
11.1. De voorzieningenrechter is onvoldoende duidelijk geworden en verzoekers hebben onvoldoende toegelicht waarom het winningsplan onvolledig is en niet kon worden gebaseerd op de adviezen die ten grondslag liggen aan het instemmingsbesluit van 30 april 2021. Dat gegevens over de ondergrond onzeker zijn, maakt dat bij de beoordeling van de risico’s voorzichtigheid moet worden betracht. Dat dit hier niet is gebeurd, acht de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt. De voorzieningenrechter ziet in wat de stichting en anderen hebben aangevoerd, geen aanleiding de staatssecretaris niet te volgen in zijn standpunt dat er geen nieuwe wetenschappelijke inzichten zijn sinds het instemmingsbesluit van 30 april 2021. De voorzieningenrechter ziet in dit betoog van de stichting en anderen geen aanleiding het instemmingsbesluit van 24 januari 2023 te schorsen.
12. De stichting en anderen voeren aan dat het instemmingsbesluit moet worden geschorst omdat de zoutwinning leidt tot bodemdaling en daarmee tot nadelige gevolgen voor de waterhuishouding in het winningsgebied. Daarbij heeft de staatssecretaris te veel gewicht toegekend aan een brief van het waterschap van 1 december 2022 aan Nedmag, zo stellen de stichting en anderen.
12.1. Uit het besluit van 24 januari 2023 en het verweerschrift volgt dat in het winningsplan voor de bodemdaling rekening is gehouden met een daling van 30 cm, bovenop de 65 cm waar het waterschap in 2016 al maatregelen voor heeft getroffen. Daarnaast moet rekening worden gehouden met de gevolgen voor bodemdaling door gaswinning. Uit de stukken volgt dat het waterschap in 2016 al rekening heeft gehouden met 10 cm bodemdaling op het diepste punt van de bodemdalingskom door de gaswinning. Dit vloeit voort uit een onderzoek van Witteveen+Bos uit 2013 en een rapport van Royal HaskoningDHV van 8 januari 2021. Met de verdieping van 65 plus 10 cm is rekening gehouden en daar zijn de maatregelen van het waterschap op afgestemd. Tot 2045 is voorzien in een verdere bodemdaling van 30 cm door zoutwinning en tot 2080 een daling van 1 tot 4 cm door gaswinning. In de extra bodemdaling door gaswinning heeft het waterschap, wat niet is betwist, geen aanleiding gezien voor nieuwe maatregelen ten behoeve van de waterhuishouding. Voor zover het gaat om de verdere daling door zoutwinning, die deels veroorzaakt wordt door het TR-cluster waar niet meer gewonnen maar wel afgelaten wordt, heeft het waterschap bij brief van 1 december 2022 aan Nedmag meegedeeld dat de door Nedmag genoemde aanvullende maatregelen toereikend zijn om het bodemdalingsgebied aan te passen op gehanteerde droogleggingsnormen voor het huidige grondgebruik en dat dit inclusief de gecumuleerde bodemdaling van gas- en zoutwinning tot 1,1 m in het diepste punt is. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat door het niet verlenen van instemming met de actieve winning uit caverne VE-3 dit kan worden aangepast in 1,08 m. Met wat het waterschap heeft meegedeeld in haar brief bestaan bij de voorzieningenrechter geen twijfels dat de gevolgen voor de waterhuishouding in dit stadium in voldoende mate worden opgevangen. Op dit punt bestaat dus geen aanleiding het instemmingsbesluit te schorsen.
12.2. Wat betreft het boren van de putten VE-5, VE-6, VE-7 en VE-8 en het winnen van zout uit die cavernes ziet de voorzieningenrechter ook geen aanleiding het instemmingsbesluit te schorsen. Deze cavernes liggen verder weg van het TR-cluster en niet aannemelijk is dat die cavernes verbinding zullen krijgen met het TR-cluster. De cavernes zullen bovendien kleiner zijn, geen bovencaverne hebben en dieper in de ondergrond worden geslagen terwijl de maximale druk in artikel 6 van Pro het instemmingsbesluit is geregeld. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat het SodM in zijn advies van 27 juni 2019 geen bezwaren ziet tegen de winning uit die vier cavernes.
13. De stichting en anderen betogen dat de staatssecretaris, ondanks het door de rechtbank vastgestelde gebrek in het besluit van 30 april 2021 op dit punt, nog steeds niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij met de actieve winning uit caverne TR-9 instemt. Daarbij wijzen zij erop dat de formulering van artikel 4 in Pro het nieuwe instemmingsbesluit vager is geworden en dat de staatssecretaris over de winning uit caverne TR-9 ten onrechte niet nogmaals advies aan het SodM heeft gevraagd. De mogelijke gevolgen van de winning uit deze caverne zijn onomkeerbaar, zo stellen de stichting en anderen.
13.1. Artikel 4 van Pro het besluit van 30 april 2021 luidt:
"Het is niet toegestaan om na 31 december 2027 actief zout te winnen uit de caverne TR-9. De snelheid van de verbinding met het TR-cluster en de cavernedruk mogen niet hoger zijn dan beschreven in het winningsplan."
Artikel 4 van Pro het besluit van 24 januari 2023 luidt:
"Het is niet toegestaan om langer dan 6 jaar en 6 maanden na herstarten van de actieve winning uit TR-9 actief zout te winnen uit de caverne TR-9."
13.2. De rechtbank heeft wat betreft het besluit van 30 april 2021 aanleiding gezien de instemming met de in de tijd beperkte hernieuwde winning van zout uit caverne TR-9 te vernietigen omdat de staatssecretaris zonder deugdelijke motivering is afgeweken van het advies van het SodM en dat advies voor de risicobeoordeling een belangrijke rol speelt. In het besluit van 24 januari 2023 heeft de staatssecretaris wederom ingestemd met de winning uit caverne TR-9. Daarbij heeft hij de voorschriften gedeeltelijk aangepast. De voorzieningenrechter overweegt dat in feite vrijwel dezelfde voorschriften zijn gesteld. Zo is de hoeveelheid te winnen zout uit caverne TR-9 in artikel 3 gelijk Pro gebleven, evenals de maximale druk in artikel 6. In artikel 4 is Pro de winning uit caverne TR-9 op 6,5 jaar na de herstart gesteld, terwijl dat in het besluit van 30 april 2021 een vaste einddatum van 31 december 2027 is, wat overeenkomt met ongeveer 6,5 jaar. Ter zitting heeft de staatssecretaris gesteld dat de termijn van 6,5 jaar in het besluit van 24 januari 2023 niet aaneengesloten hoeft te zijn. De voorzieningenrechter leidt daaruit af dat met dat besluit sprake is van een wezenlijke verandering omdat de vaste einddatum in het besluit van 30 april 2021 wel op een aaneengesloten periode duidt. De staatssecretaris heeft deze verandering niet deugdelijk gemotiveerd.
13.3. Hierbij komt dat het SodM en ook de Technische commissie bodembeweging over de winning uit de cavernes VE-3 en TR-9 negatief hebben geadviseerd. De verwachting bestaat dat bij het hervatten van de winning caverne VE-3 in verbinding komt te staan met het TR-cluster. In het aanvullende advies van het SodM van 26 september 2019 staat over caverne TR-9 dat niet uitgesloten kan worden dat deze in verbinding kan komen met het TR-cluster. De mitigerende maatregelen van Nedmag beperken de kans op ernstige gevolgen en vermoedelijk is het risico op dergelijke gevolgen zeer klein, maar er blijven onzekerheden, zo stelt het SodM. Ook het lek dat in 2018 ontstond, heeft Nedmag verrast. Het SodM sluit af met de conclusie dat het onverstandig is de winning uit de cavernes VE-3 en TR-9 te hervatten. Dit is het laatste advies van het SodM. Dat het SodM nadien nog een handhaafbaarheidstoets heeft uitgevoerd, betekent niet dat het SodM alsnog positief is over de winning uit caverne TR-9.
De staatssecretaris heeft niet ingestemd met de winning uit caverne VE-3, maar wel, zij het met beperkingen, met de winning uit caverne TR-9. De rechtbank heeft hierover overwogen dat de staatssecretaris goede argumentatie moet hebben om de winning uit die caverne te hervatten. In het instemmingsbesluit van 24 januari 2023 houdt de staatssecretaris ondanks de negatieve advisering vast aan de winning uit caverne TR-9, zelfs met een wezenlijke verandering omdat de periode van 6,5 jaar geen vaste einddatum heeft en de winning volgens hem niet aaneengesloten hoeft te zijn.
In het licht hiervan had het in de rede gelegen dat de staatssecretaris ten minste opnieuw advies had ingewonnen bij het SodM voor een hernieuwde uiteenzetting over de risico’s van de winning uit TR-9. Omdat de staatssecretaris dat niet heeft gedaan, ziet de voorzieningenrechter aanleiding de instemming met de hervatting van de winning uit caverne TR-9 te schorsen. Daarbij weegt het veiligheidsbelang van omwonenden zwaarder dan het economische belang van Nedmag die zo spoedig mogelijk de actieve winning uit caverne TR-9 wil herstarten. Daarbij acht de voorzieningenrechter ook van belang dat Nedmag nog steeds zout uit de aflaat van het TR-cluster produceert en de exploitatie uit de putten VE-5, VE-6, VE-7 en VE-8, na vergunningverlening voor zover dat nog niet is gebeurd, kan starten.
14. Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen en de verzoeken voor het overige af te wijzen.
15. De staatssecretaris moet de proceskosten van de stichting en anderen en [verzoeker sub 1] vergoeden. Voor [verzoeker sub 3] hoeft de staatssecretaris geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat van 24 januari 2023, kenmerk PDGGO-DTDO/22543048, voor zover het betreft de instemming met de actieve winning van magnesiumzout uit caverne TR-9;
II. wijst de verzoeken voor het overige af;
III. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat tot vergoeding van bij:
a. [verzoeker sub 1] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
b. Stichting Stop Zoutwinning en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.738,99, waarvan € 1.674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen de staatssecretaris aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan verzoekers het door hen voor de behandeling van de verzoeken betaalde griffierecht vergoedt:
a. € 274,00 voor [verzoeker sub 1];
b. € 548,00 voor Stichting Stop Zoutwinning en anderen, met dien verstande dat bij betaling van dit bedrag aan een van hen de staatssecretaris aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
c. € 184,00 voor [verzoeker sub 3].
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
w.g. Wortmann
voorzieningenrechter
w.g. Bechinka
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2023
371