Uitspraak
202103357/1/A3.
Datum uitspraak: 18 januari 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Laka, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 april 2021 in zaak nr. 19/4138 in het geding tussen:
Laka
en
de Centrale Organisatie voor Radioactief Afval (COVRA) N.V., gevestigd te Nieuwdorp, gemeente Borsele.
Procesverloop
Bij brief van 30 april 2019 heeft COVRA aan Laka medegedeeld dat zij niet tegemoetkomt aan een door Laka ingediend verzoek om informatie.
Bij brief van 25 juni 2019 heeft COVRA in reactie op het door Laka daartegen gemaakte bezwaar dat standpunt herhaald.
Bij uitspraak van 8 april 2021 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het door Laka daartegen ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Laka hoger beroep ingesteld.
COVRA heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Laka en COVRA hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2022, waar Laka, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en COVRA, vertegenwoordigd door ir. J. Boelen, bijgestaan door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze zaak gaat over een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidde: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf".
2. Laka is een stichting die zich volgens haar statuten ten doel heeft gesteld de natuur en het milieu te beschermen tegen vervuiling in het algemeen en tegen straling, radioactiviteit en kernenergie in het bijzonder.
COVRA heeft als enige in Nederland de taak om al het radioactieve afval te verzamelen, te verwerken en op te slaan. Sinds 2002 is COVRA een staatsdeelneming. Alle aandelen zijn in handen van de Nederlandse Staat. De minister van Financiën vervult voor de Staat de rol van aandeelhouder. De minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: I&W) is verantwoordelijk voor het nationale beleid op het terrein van radioactief afval. De Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (hierna: ANVS) houdt toezicht op de Kernenergiewetvergunning van COVRA.
3. Laka heeft COVRA op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van alle documenten over het vervolg van het vijfjarige Onderzoeksprogramma Eindberging Radioactief Afval (hierna: OPERA) dat door COVRA is uitgevoerd. Daarbij heeft LAKA zich op het standpunt gesteld dat het Wob-verzoek ziet op milieu-informatie en is gericht tot een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam bedrijf dat taken heeft en diensten verleent met betrekking tot het milieu, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: het Verdrag van Aarhus) en artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, van Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG (PB 2003, L 41).
COVRA heeft zich op het standpunt gesteld dat zij niet aan het Wob-verzoek hoeft te voldoen, omdat zij geen onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam bedrijf is in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob. In geschil is of dat standpunt juist is.
Oordeel van de rechtbank
4. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 3, eerste lid, van de Wob verdragsconform moet worden uitgelegd. Dat houdt volgens de rechtbank in dat het gaat om de vraag of een bedrijf de uitoefening van een taak die met het milieu verband houdt op autonome wijze kan bepalen, of dat de overheid een aanzienlijke, min of meer continue invloed heeft op de wijze waarop het bedrijf die taak uitoefent. Volgens de rechtbank valt COVRA niet onder verantwoordelijkheid van de minister van Financiën of de minister van I&W, omdat zij geen directe zeggenschap hebben over de wijze waarop COVRA haar werkzaamheden uitvoert en ook niet is gebleken dat COVRA zich bij haar werkzaamheden moet richten naar opdrachten of algemene aanwijzingen van die ministers. COVRA is evenmin werkzaam onder verantwoordelijkheid van de ANVS, die een toezichthouder is. De rechtbank is niet toegekomen aan de vraag of de gevraagde informatie milieu-informatie bevat.
Omdat COVRA volgens de rechtbank niet een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf is als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob en het Verdrag van Aarhus, zijn de brieven van COVRA in reactie op het Wob-verzoek geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft zich daarom onbevoegd verklaard kennis te nemen van het beroep.
Beoordeling van het hoger beroep
5. Laka betoogt dat de rechtbank in het licht van het Verdrag van Aarhus een te beperkte uitleg heeft gegeven aan artikel 3, eerste lid, van de Wob, door voorbij te gaan aan de vraag of om milieu-informatie is verzocht. Bij de vraag of een privaat bedrijf onder de definitie van overheidsinstantie in de zin van artikel 2, tweede lid, onder c, van het Verdrag van Aarhus valt is in de eerste plaats van belang welke openbare dienst dat bedrijf verleent in relatie tot het milieu en welke verantwoordelijkheid het bedrijf daarbij heeft. Volgens Laka valt COVRA onder die definitie omdat zij de inzamelingsdienst is van radioactief afval. Bovendien levert COVRA input aan het Ministerie van I&W ten behoeve van de verplichte rapportage aan de Europese Commissie in het kader van Richtlijn 2011/70/EURATOM van de Raad van 19 juli 2011 tot vaststelling van een communautair kader voor een verantwoord en veilig beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval (PB 2011, L 199). Omdat de minister van I&W verantwoordelijk is voor het nationale beleid voor radioactief afval, is COVRA in ieder geval ten aanzien van de uitvoering van (het vervolg op) het onderzoeksprogramma OPERA een onder verantwoordelijkheid van die minister werkzaam bedrijf. Daarbij komt dat de verantwoordelijkheid voor het financiële beleid van COVRA bij de minister van Financiën ligt, aldus Laka.
Wettelijk kader
5.1. Zoals hiervoor al vermeld, luidt artikel 3, eerste lid, van de Wob: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
5.2. Artikel 2 van Pro het Verdrag van Aarhus luidt:
"Voor de toepassing van dit Verdrag,
[…];
2. wordt onder ‘overheidsinstantie’ verstaan:
a. overheid op nationaal, regionaal of ander niveau;
b. natuurlijke of rechtspersonen die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht vervullen, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met betrekking tot het milieu;
c. alle andere natuurlijke of rechtspersonen die openbare verantwoordelijkheden of functies hebben, of openbare diensten verlenen, met betrekking tot het milieu, onder toezicht van een orgaan of persoon vallend onder de bovenstaande onderdelen a. of b.;
[…]."
5.3. Op 25 juni 1998 heeft de Europese Gemeenschap (nu: de Europese Unie) het Verdrag van Aarhus ondertekend en daarna via Richtlijn 2003/4/EG de bepalingen van het Gemeenschapsrecht (nu: Unierecht) in overeenstemming gebracht met dat verdrag. Artikel 2 van Pro deze richtlijn luidt:
"In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…].
2. ‘overheidsinstantie’:
a) een overheidsorgaan, inclusief openbare adviesorganen, op nationaal, regionaal of lokaal niveau;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met betrekking tot het milieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking tot het milieu verleent.
[…]."
Wetsgeschiedenis en rechtspraak
5.4. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling over artikel 3, eerste lid, van de Wob is voor de vraag of sprake is van werken ‘onder verantwoordelijkheid van’ bepalend in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, dienst of bedrijf en/of in hoeverre de instelling, dienst of bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Het enkele aandeelhouderschap is daarvoor niet voldoende, ook niet als de Staat enig aandeelhouder is of een meerderheidsaandeel heeft (zie bijvoorbeeld de door COVRA genoemde uitspraak van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723). Deze rechtspraak is tot stand gekomen in een nationaalrechtelijk beoordelingskader.
5.5. Het Verdrag van Aarhus en Richtlijn 2003/4/EG zijn door middel van de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus en de Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus geïmplementeerd in het nationale recht. Uit de toelichtingen bij die wetten volgt dat voor de categorie rechtspersonen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder c, van het verdrag en de richtlijn aansluiting is gezocht bij de constructie in en de reikwijdte van artikel 3, eerste lid, van de Wob, maar dat een belangrijke voorwaarde hierbij is dat die bepaling verdragsconform en richtlijnconform wordt geïnterpreteerd (zie Kamerstukken II 2002/2003, 28 835, nr. 3, blz. 27-28 en Kamerstukken II 2004/2005, 29 877, nr. 3, blz. 13). Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, is er in de toelichtingen van uitgegaan dat het bij een verdrags- en richtlijnconforme uitleg gaat om de vraag of de overheid een aanzienlijke min of meer continue invloed kan uitoefenen op de algemene gang van zaken van een onder haar verantwoordelijkheid werkzame entiteit. Ten tijde van deze implementatie bestond er nog geen rechtspraak van het Hof van Justitie over artikel 2, tweede lid, onder c, van Richtlijn 2003/4/EG.
5.6. Inmiddels is er wel rechtspraak van het Hof van Justitie. Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 19 december 2013, Fish Legal en Shirley, ECLI:EU:C:2013:853, de volgende uitleg gegeven aan artikel 2, tweede lid, onder c, van Richtlijn 2003/4/EG:
"65. Bij de vaststelling van de precieze draagwijdte van het in artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 bedoelde begrip „toezicht" moet echter ook rekening worden gehouden met de doelstellingen van deze richtlijn.
66. Uit artikel 1, sub a en b, van deze richtlijn volgt dat zij met name tot doel heeft het recht van toegang te garanderen tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, de voorwaarden, grondregels en praktische regelingen voor de uitoefening van dat recht vast te stellen, en te bereiken dat deze informatie op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid.
67. Door drie categorieën van overheidsinstanties te omschrijven, beoogt artikel 2, punt 2, van richtlijn 2003/4 aldus een hele groep van entiteiten te omvatten die als overheidsdiensten moeten worden aangemerkt, ongeacht hun rechtsvorm. Het kan daarbij om de staat zelf gaan, een entiteit die door de staat gemachtigd is namens hem op te treden of een door de staat gecontroleerde entiteit.
68. Hieruit volgt dat het begrip „toezicht" in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat deze derde categorie - de restcategorie - van overheidsinstanties elke entiteit omvat die niet op daadwerkelijk autonome wijze kan bepalen hoe zij de haar toebedeelde milieutaken uitoefent, aangezien een in artikel 2, punt 2, sub a of b, bedoelde overheidsinstantie het optreden van die entiteit op het gebied van het milieu beslissend kan beïnvloeden.
69. De wijze waarop een dergelijke overheidsinstantie op grond van de hem door de nationale wetgever toebedeelde bevoegdheden een beslissende invloed kan uitoefenen, is in dit verband niet van belang. Het kan met name gaan om de bevoegdheid de betrokken entiteiten bevelen te geven, al dan niet in het kader van de uitoefening van aandeelhoudersrechten, de bevoegdheid om de besluiten van die entiteiten te schorsen, achteraf nietig te verklaren, dan wel afhankelijk te stellen van een voorafgaande goedkeuring, de bevoegdheid om de leden van hun leidinggevende organen (of de meerderheid daarvan) te benoemen of te ontslaan, of de bevoegdheid om de financiering van deze entiteiten geheel of ten dele in te trekken, waardoor hun voortbestaan in het gedrang komt.
70. De enkele omstandigheid dat de betrokken entiteit, net als de betrokken waterbedrijven, een handelsonderneming is die onderworpen is aan een specifiek regulerend stelsel voor de betrokken sector, sluit niet uit dat sprake is van toezicht in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4, voor zover die entiteit voldoet aan de voorwaarden van punt 68 van het onderhavige arrest.
71. Uit het feit dat het betrokken stelsel een zeer precies rechtskader bevat met een reeks regels die voorschrijven hoe dergelijke ondernemingen de hun toebedeelde openbare functies in verband met milieubeheer moeten vervullen en die in voorkomend geval ook voorzien in administratief toezicht om de effectieve naleving van die regels te verzekeren, zo nodig door middel van bevelen of geldboeten, kan immers voortvloeien dat deze entiteiten niet over effectieve autonomie ten opzichte van de staat beschikken, zelfs al kan die staat na de privatisering van de betrokken sector hun dagelijks beheer niet meer bepalen."
5.7. Uit het voorgaande volgt dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals verzocht door Laka.
Toepassing op deze zaak
5.8. De eerste vraag die moet worden beantwoord is of COVRA is belast met openbare verantwoordelijkheden of functies met betrekking tot het milieu, of dat zij openbare diensten met betrekking tot het milieu verleent. In dat geval moet artikel 3, eerste lid, van de Wob verdrags- en richtlijnconform worden uitgelegd. Anders dan Laka betoogt, heeft de rechtbank die vraag terecht onderscheiden van de (vervolg)vraag of de informatie waarop het Wob-verzoek ziet - het vervolg op OPERA - milieu-informatie is in de zin van artikel 1, onder g, van de Wob. Artikel 3, eerste lid, van de Wob ziet immers niet op de soort informatie die wordt gevraagd, maar op de entiteit waarbij een Wob-verzoek kan worden ingediend.
In de Evaluatie publiek aandeelhouderschap COVRA N.V. van het Ministerie van Financiën van 19 februari 2018 (hierna: Evaluatie 2018) is het volgende vermeld: "Een belangrijke randvoorwaarde voor publiek aandeelhouderschap is de aanwezigheid van een nationaal publiek belang […] Veilig transport, conditionering en opslag van radioactief afval zijn van belang voor de (nucleaire) veiligheid van burgers. De overheid rekent het dan ook tot haar verantwoordelijkheid om de nucleaire veiligheid en stralingsbescherming te borgen, onder andere door wet- en regelgeving, vergunningverlening en toezicht op instellingen die nucleaire activiteiten ontplooien. COVRA is als enige organisatie in Nederland aangewezen om radioactieve afvalstoffen, splijtstoffen en ertsen bevattende afvalstoffen langdurig op te slaan. De zorg voor dit afval strekt zich uit van inzameling tot en met definitieve eindberging."
Uit de Evaluatie 2018 volgt dus dat COVRA een openbare dienst verleent, te weten het borgen van de nucleaire veiligheid en stralingsbescherming waar het afvalstoffen betreft. COVRA is verantwoordelijk voor de opslag van radioactieve afvalstoffen, splijtstoffen en ertsen. Dat is een dienst op het gebied van het milieu, zodat artikel 3, eerste lid, van de Wob verdrags- en richtlijnconform moet worden uitgelegd. Dit betekent dat, anders dan COVRA aanvoert, de onder 5.4 genoemde vaste rechtspraak van de Afdeling over artikel 3, eerste lid, van de Wob, die tot stand is gekomen in een nationaalrechtelijke context, niet één-op-één kan worden toegepast op deze zaak, maar dat de vraag of COVRA werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan dient te worden beantwoord aan de hand van het arrest Fish Legal en Shirley.
5.9. Volgens het Hof van Justitie beoogt artikel 2, tweede lid, van Richtlijn 2003/4/EG een groep van entiteiten te omvatten die als overheidsinstanties moeten worden aangemerkt, ongeacht hun rechtsvorm, om te bereiken dat milieu-informatie op de breedst mogelijkse basis aan het publiek beschikbaar wordt gesteld. Er is sprake van een overheidsinstantie als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder c, van deze richtlijn als de entiteit niet op daadwerkelijk autonome wijze kan bepalen hoe zij de haar toebedeelde milieutaken uitoefent, aangezien een overheidsinstantie als bedoeld onder a of b van die bepaling het optreden van die entiteit op het gebied van het milieu beslissend kan beïnvloeden. De wijze waarop die beslissende beïnvloeding plaatsvindt, is volgens het Hof irrelevant.
5.10. COVRA is in 1982 opgericht als een naamloze vennootschap, waarbij de Nederlandse staat destijds 10% van de aandelen in handen had. Alle bedrijven in Nederland die een vergunning op grond van de Kernenergiewet hebben om met radioactieve stoffen te werken, zijn verplicht hun radioactieve afval aan COVRA aan te bieden. COVRA slaat het afval voor ten minste honderd jaar bovengronds op, waarna het radioactieve afval wordt ondergebracht in een geologische eindberging. In de Evaluatie 2018 is dit als volgt verwoord: "De kern van het nationaal beleid voor radioactief afval is dat al het radioactieve afval uit Nederland door COVRA moet worden ingezameld, verwerkt en verpakt tot een product dat veilig kan worden opgeborgen op een plaats waar straling geen kwaad kan, uiteindelijk in de diepe ondergrond." Uit de Evaluatie 2018 blijkt verder dat COVRA vanaf de oprichting in principe kostendekkend diende te opereren, waarbij alle kosten, met inbegrip van de kosten van de eindberging, op de producenten van het afval werden verhaald. Toen dat in de jaren ’90 niet haalbaar bleek, heeft de overheid COVRA met tientallen miljoenen guldens ondersteund om acute liquiditeitsproblemen te voorkomen en een dreigend faillissement af te wenden. Vervolgens heeft een herbezinning plaatsgevonden over de rol van de overheid bij COVRA en is gekozen voor een staatsdeelneming, waarbij de Nederlandse staat per 15 april 2002 alle aandelen in COVRA houdt. COVRA krijgt momenteel geen financiële steun van de overheid. De inkomsten komen van de aanbieders van radioactief afval. Hierbij geldt wel dat het bepalen van de tarieven daarvoor gebeurt binnen de kaders van de Kernenergiewet en de daarop gebaseerde regelgeving.
In de conclusie van de Evaluatie 2018 is vermeld: "Wijzigingen in de beleidsvisie rondom radioactief afval zouden ertoe kunnen leiden dat de huidige positie van COVRA in dit volledige systeem wijzigt. Op termijn zou dit ertoe kunnen leiden dat een structuur van staatsaandeelhouderschap minder passend is dan bijvoorbeeld een structuur van een agentschap, als zou blijken dat directere sturing gewenst is door de overheid bijvoorbeeld als er (periodieke) overheidsbijdragen nodig zijn om COVRA en de borging van het publieke belang in stand te houden."
5.11. Uit het voorgaande blijkt een sterke onderlinge relatie met en afhankelijkheid van de overheid, aangezien COVRA een belangrijke schakel is in het nationale radioactief-afvalbeleid en daartoe in haar uitvoeringstaken exclusiviteit geniet. "De borging van nucleaire veiligheid en stralingsbescherming vindt op rijksniveau plaats. […] Met de aanwijzing van COVRA heeft het Rijk zelf een wettelijk monopolie gecreëerd op de inzameling, verwerking en opslag van radioactief afval", aldus de Evaluatie 2018. Ook blijkt uit het voorgaande dat de overheid bepaalt welke mate van sturing zij op welk moment aan COVRA geeft en wenselijk vindt. Op dit moment heeft zij gekozen voor een permanent en volledig staatsaandeelhouderschap. "De categorie 'permanent' bevat deelnemingen waarvan dit kabinet het van belang acht dat de Staat hierin overwegende invloed houdt, via minimaal een meerderheidsbelang. COVRA valt in deze 'permanente' categorie", aldus de Evaluatie 2018.
5.12. Naast het inzamelen, verwerken en opslaan van radioactief afval, heeft COVRA volgens de Evaluatie 2018 tevens als taken het voorbereiden van en onderzoek doen naar de eindberging, inclusief reserveren en beheren van financiële middelen voor de uitvoering, en het leveren van kennis aan de overheid, inclusief educatie en advisering. Zoals eerder overwogen is de minister van I&W verantwoordelijk voor het beleid op het terrein van radioactief afval. Hij heeft ter uitvoering van een verplichting uit de EURATOM-richtlijn het Nationale programma voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstoffen opgesteld. Het vijfjarige Onderzoeksprogramma Eindberging Radioactief Afval (OPERA, 2011-2016), dat door COVRA is uitgevoerd, is op grond van artikel 10.1 van het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming gebruikt voor dat nationale programma. Dat COVRA, naar zij ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, niet de enige is die onderzoek doet naar het beheer van radioactief afval, neemt niet weg dat het tot haar taken behoort om daarnaar onderzoek te doen en de minister van I&W daarover te informeren.
5.13. Uit het arrest Fish Legal en Shirley blijkt verder dat voor de wijze waarop de overheid een beslissende invloed kan uitoefenen, betekenis toe kan komen aan de bevoegdheden die zij als enig aandeelhouder mag uitoefenen. In dat kader zijn de statuten van COVRA van belang.
Het dagelijks bestuur van COVRA berust bij de directie. Artikel 10 van Pro de statuten geeft de aandeelhouder, dus de minister van Financiën voor de Staat, het recht om de directie te benoemen, schorsen en ontslaan. Op grond van artikel 16 benoemt Pro de aandeelhouder tevens de commissarissen van de Raad van Commissarissen. De Raad van Commissarissen houdt toezicht op het beleid van de directie en de algemene gang van zaken in de vennootschap.
Artikel 14 van Pro de statuten bepaalt dat de aandeelhouder goedkeuring moet verlenen aan investeringen van principiële aard of investeringen die afwijken van het vastgestelde strategische beleidsplan. Ook moet de aandeelhouder worden geraadpleegd over besluiten van de directie over de strategie van de vennootschap. In de Evaluatie 2018 is daarover toegelicht dat heroriëntatie of verbreding van het takenpakket van COVRA niet categorisch wordt uitgesloten, maar dat deze wel te allen tijde moet passen in het publieke belang dat de onderneming dient. Door publiek aandeelhouderschap wordt geborgd dat het Rijk bij grote veranderingen wordt betrokken. Hierbij zal het Ministerie van Financiën als aandeelhouder ook het beleidsdepartement, het Ministerie van I&W, betrekken. Verder dienen volgens artikel 14 investeringen Pro boven een bepaalde drempel ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de aandeelhouder.
Artikel 20 van Pro de statuten bepaalt dat de aandeelhouder de jaarrekening vaststelt. Daarnaast heeft het Ministerie van Financiën in 2018 het beleggingsstatuut van COVRA goedgekeurd.
5.14. Uit de punten 70 en 71 van het arrest Fish Legal en Shirley kan verder worden afgeleid dat de omstandigheden dat de aandeelhouder op basis van de statuten niet "op min of meer continue basis […] invloed kan uitoefenen op de algemene gang van zaken", zoals verwoord in de onder 5.5 vermelde toelichting bij de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus, of "geen zeggenschap [heeft] over de dagelijkse gang van zaken", zoals in de onder 5.4 genoemde rechtspraak van de Afdeling, geen doorslaggevende argumenten zijn om te concluderen dat een bedrijf niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob. Datzelfde geldt voor het gegeven dat de ANVS toezicht houdt op de Kernenergiewetvergunning van COVRA.
Conclusie
6. COVRA voert een openbare dienst uit met betrekking tot het milieu waarvoor de overheid, meer in het bijzonder de minister van I&W, verantwoordelijk is, onder meer op grond van de EURATOM-richtlijn. Artikel 3, eerste lid, van de Wob moet daarom verdrags- en richtlijnconform worden uitgelegd aan de hand van het arrest Fish Legal en Shirley van het Hof van Justitie.
Volgens het Hof van Justitie is de wijze waarop een bestuursorgaan een beslissende invloed kan uitoefenen op de uitvoering van de milieutaken van een entiteit niet van belang. In deze zaak is daarom niet doorslaggevend dat de overheid geen directe zeggenschap heeft over het dagelijks beheer van COVRA. Het gaat om de vraag of van beslissende invloed sprake is. Uit de statuten van COVRA blijkt dat via het enig aandeelhouderschap van de Staat de overheid, meer in het bijzonder de minister van Financiën, directe invloed heeft op de benoeming en het ontslag van leidinggevende en toezichthoudende organen en dat bepaalde (ingrijpende) besluiten ter goedkeuring aan de overheid moeten worden voorgelegd. De overheid heeft ook bevoegdheden op het gebied van het financiële beleid van COVRA. Dat zijn punten die het Hof van belang acht.
Verder kan de overheid besluiten tot een andere, meer directe vorm van sturing dan een staatsdeelneming als zij dat nodig acht in verband met het voortbestaan van COVRA en de borging van de aan haar opgedragen taken, omdat het openbare belang gewaarborgd dient te blijven. COVRA is in zoverre niet alleen uitvoerder maar ook afhankelijk van het beleid van de overheid inzake radioactief afval. Ook het gegeven dat door COVRA uitgevoerd onderzoek van belang is voor het Nationale programma voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstoffen, dat Nederland verplicht is op te stellen, geeft blijk van de bijzondere positie die COVRA inneemt in het beleid van de overheid inzake radioactief afval.
Deze feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, leiden tot het oordeel dat COVRA niet op daadwerkelijk autonome wijze kan bepalen hoe zij de haar toebedeelde milieutaken uitvoert. COVRA is dus een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam bedrijf als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
Het betoog slaagt.
Het vervolg
7. Hoewel beide partijen zich in de door hen overgelegde stukken hebben uitgelaten over de vraag of de stukken over het onderzoek dat het vervolg is op OPERA milieu-informatie bevatten, kan de Afdeling daar bij gebreke van een inhoudelijk besluit en de gevraagde stukken in deze procedure geen oordeel over vormen. Er zal nog een inhoudelijk besluit moeten worden genomen op het Wob-verzoek. Daarvoor geldt het volgende.
8. Dat COVRA werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de ministers van I&W en Financiën en het Wob-verzoek daarom op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob bij haar mocht worden ingediend, betekent niet dat COVRA zelf ook een bestuursorgaan is dat besluiten in de zin van de Awb kan nemen. Dat betekent dat de verantwoordelijke ministers van I&W en Financiën op het verzoek hadden moeten beslissen. In zoverre heeft de rechtbank zich terecht onbevoegd verklaard van het beroep kennis te nemen.
9. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
10. Artikel 4.1, eerste lid, van de Woo luidt:
"Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek."
Omdat COVRA werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de ministers van I&W en Financiën, dienen die ministers op het Wob-verzoek van Laka te beslissen. Desgewenst kunnen de ministers mandaat als bedoeld in artikel 10:1 van Pro de Awb verlenen aan COVRA, zodat zij zelf namens de ministers op het Wob-verzoek kan beslissen. Als aan COVRA geen mandaat wordt verleend, moet zij het Wob-verzoek aan de ministers doorzenden en de gevraagde informatie aan de ministers beschikbaar stellen, zodat zij kunnen beslissen welke informatie zij openbaar willen maken.
11. Uit het arrest Fish Legal en Shirley, punten 80-82, kan worden afgeleid dat COVRA alleen een overheidsinstantie is in de zin van artikel 2, tweede lid, onder c, van Richtlijn 2003/4/EG voor zover zij bij het verrichten van haar openbare diensten op het gebied van het milieu werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de ministers van I&W en Financiën. Die ministers hoeven dan ook alleen te beslissen over de openbaarmaking van de milieu-informatie waarover COVRA in het kader van de verrichting van die openbare dienst beschikt. De ministers zijn niet gehouden om milieu-informatie te verstrekken die geen verband houdt met het verlenen van die openbare dienst.
Eindoordeel
12. Omdat de rechtbank zich terecht maar op onjuiste gronden onbevoegd heeft verklaard van het beroep kennis te nemen, dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
13. COVRA hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2023
611