Uitspraak
202003424/1/A2.
Datum uitspraak: 3 mei 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Rijswijk Wonen, gevestigd te Rijswijk ZH, gemeente Rijswijk,
appellante,
en
de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4291, heeft de Afdeling het door Stichting Rijswijk Wonen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/1428 vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, heeft de Afdeling het beroep van Stichting Rijswijk Wonen tegen het besluit van 13 januari 2017, waarbij de intrekking van de aan de Stichting verleende subsidie op grond van de Stimuleringsregeling energieprestatie huursector (hierna: STEP) is gehandhaafd, gegrond verklaard. Dat besluit is wegens strijd met artikel 3:46, gelezen in verbinding met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigd. Voorts heeft de Afdeling bepaald dat tegen het door de minister nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 8 mei 2020 heeft de minister, gevolg gevend aan deze uitspraak, het door Stichting Rijswijk Wonen tegen het besluit van 24 juni 2016 gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Stichting Rijswijk Wonen beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2023, waar Stichting Rijswijk Wonen, vertegenwoordigd door mr. D. de Jong, advocaat te Zeist, vergezeld van [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniëls, vergezeld van M.T.J. Hoorn en adviseur P.R. Banninga, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding en voorgeschiedenis
2. Stichting Rijswijk Wonen (hierna: de Stichting) heeft op 12 november 2014 voor twee appartementencomplexen aan de Martin Campslaan te Rijswijk, in totaal bestaande uit 274 huurwoningen, op grond van de STEP, subsidie aangevraagd. De Stichting wilde daarmee de energieprestatie van die woningen verbeteren. Bij besluit van 19 januari 2015 heeft de minister de aanvraag ingewilligd en aan de Stichting een subsidie verleend van € 729.200,00.
3. Naar aanleiding van signalen over mogelijke onrechtmatige toekenning van STEP subsidies, heeft de minister bij brief van 30 juni 2015 de Stichting de mogelijkheid geboden de aanvraag in te trekken en opnieuw subsidie aan te vragen op grond van de gewijzigde STEP, of de aanvraag te handhaven. De minister kondigde aan in dat laatste geval een intensieve controle te zullen verrichten. In reactie hierop heeft de Stichting haar subsidieaanvraag voor 36 woningen ingetrokken en de aanspraak op subsidie voor de overige 238 woningen gehandhaafd.
4. Bij het besluit van 24 juni 2016, (eerst) gehandhaafd door het besluit van 13 januari 2017, heeft de minister de aan de Stichting verleende subsidie, op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, ingetrokken. De minister stelt zich op het standpunt dat de resultaten van de op 7 maart 2016 gehouden aselecte steekproefcontrole van 8 woningen uit de subsidieaanvraag, de conclusie rechtvaardigen dat de subsidieaanvraag van de Stichting niet voor ten minste 90% betrouwbaar is. Dit is, op grond van de door de minister gehanteerde steekproefsystematiek, de ondergrens voor subsidieverlening en, omdat die grens hier niet wordt gehaald, moet de subsidieverlening in zijn geheel worden ingetrokken. Dat de ondergrens hier niet wordt gehaald volgt volgens de minister uit de rapporten van 2 september 2013 van Nebest B.V. en 9 december 2013 van Nieman Raadgevende Ingenieurs B.V.. Daaruit blijkt dat de kopgevels van de kopwoningen na hun bouwjaar (1974) zijn geïsoleerd. Dit betekent dat de Stichting in haar subsidieaanvraag bij de kopwoningen, waarvan twee kopwoningen deel uitmaakten van de steekproef, als startlabel een te laag energielabel heeft vermeld. Volgens de minister had de Stichting bij 17 van de in totaal 30 kopwoningen, waarop de aanvraag ziet, als startlabel energielabel E (en niet energielabel F) moeten vermelden en bij de overige (13) kopwoningen energielabel D (in plaats van energielabel E).
5. In de uitspraak van 27 december 2018 (hierna: de eerste uitspraak) heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat de minister bevoegd was de subsidieverlening aan de Stichting op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb in te trekken. De Stichting heeft namelijk niet betwist dat zij in de aanvraag om subsidie voor de kopwoningen is uitgegaan van een te laag energielabel als startlabel. Anders dan de rechtbank is de Afdeling echter van oordeel dat de minister de subsidieverlening niet geheel kon intrekken op basis van de resultaten van de steekproefcontrole. De door de minister gehanteerde steekproefsystematiek zoals hiervoor onder 4 toegelicht, die als gevolg heeft dat één aangetroffen afwijking voldoende is om de subsidieverlening geheel in te trekken, doet naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende recht aan de omstandigheid dat intrekking van een subsidie als bedoeld in artikel 4:48, eerste lid, van de Awb een bevoegdheid van de minister is. Bij de toepassing daarvan dient de minister in ogenschouw te nemen dat de gevolgen van de intrekking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De minister kon daarom en gezien het gemotiveerde standpunt van de Stichting dat de gehele intrekking van de subsidie onevenredig is, niet volstaan met de motivering waarbij slechts verwezen wordt naar de uitkomst van de steekproef. De Afdeling heeft in de eerste uitspraak daarom het hoger beroep van de Stichting gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd en het beroep van de Stichting tegen het besluit van 13 januari 2017 alsnog gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Ook heeft de Afdeling in die uitspraak geoordeeld dat tegen het door de minister nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Dat beroep is in deze uitspraak aan de orde.
Het nieuwe besluit op bezwaar
6. Naar aanleiding van de eerste uitspraak heeft de minister nadere informatie opgevraagd bij de Stichting en een aanvullende en, zoals de minister op de zitting heeft verklaard, uitgebreide en afrondende administratieve controle verricht ten aanzien van de (overige) 6 woningen die in de steekproef vielen, niet zijnde de al op 7 maart 2016 gecontroleerde kopwoningen. Ook is de Stichting opnieuw gehoord. Dit heeft geleid tot het besluit van 8 mei 2020. Bij dit besluit heeft de minister het door de Stichting tegen het besluit van 24 juni 2016 gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard en de gehele intrekking van de subsidieverlening, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
Beoordeling
7. De Afdeling stelt voorop dat zij in de eerste uitspraak reeds heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was de subsidieverlening aan de Stichting, op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb in te trekken. Dit betekent dat de Afdeling zich in deze uitspraak uitsluitend zal buigen over de vraag of de minister de subsidie van de Stichting, op grond van de voormelde bepaling, in zijn geheel mocht intrekken. De Afdeling is van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord en zal dit oordeel hieronder toelichten.
8. De minister heeft in de nieuwe beslissing op bezwaar van 8 mei 2020 aan de gehele intrekking van de subsidie in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat de Stichting in haar subsidieaanvraag ten onrechte 13 mei 2014 heeft vermeld als datum waarop haar [EPA-opnemer] de energielabels van de 238 woningen, waarop haar aanvraag ziet, heeft opgenomen. Volgens de minister heeft er op die dag geen opname plaatsgevonden als bedoeld in de STEP, omdat de EPA-opnemer de (referentie)woningen niet heeft bezocht, terwijl dit wel is vereist. Vaststaat dat de energieprestatie van die woningen eerder is opgenomen op 1 november 2011, onderscheidenlijk 8 december 2013. De minister stelt zich op het standpunt dat de daaruit voortgekomen energielabels grotendeels één op één zijn overgenomen door de EPA-opnemer van de Stichting. Omdat de opname van de energieprestatie van de woningen in feite al heeft plaatsgevonden op 1 november 2011 onderscheidenlijk 8 december 2013, had de aanvraag van de Stichting, op grond van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, van de STEP, afgewezen moeten worden, aldus de minister.
9. In de tweede plaats voert de minister aan dat de Stichting in haar aanvraag bij 30 kopwoningen, en waarschijnlijk ook bij 19 dakwoningen, onjuiste energielabels als startlabel heeft opgegeven. Volgens de minister kan de Stichting daarvan een verwijt worden gemaakt. De Stichting heeft de rapporten van Nebest B.V. en Nieman Raadgevende Ingenieurs B.V. immers niet aan de EPA-opnemer overgelegd. Uit deze rapporten blijkt niet alleen dat de kopgevels van de kopwoningen zijn geïsoleerd, maar ook dat sprake is van dakisolatie en isolerende panelen. Daarbij twijfelt de minister ook aan de juistheid van de in de aanvraag opgegeven energielabels van een aantal woningen die, ten opzichte van hun eerdere opname in 2011 onderscheidenlijk 2013, zijn verslechterd.
10. De Afdeling stelt voorop dat de minister slechts heeft aangetoond dat de Stichting in haar subsidieaanvraag bij 30 kopwoningen een onjuist energielabel als startlabel heeft vermeld. Hoewel de minister het aannemelijk dan wel niet uitgesloten acht dat dit ook geldt voor andere woningen, is dit door de minister onvoldoende onderbouwd en daarom naar het oordeel van de Afdeling niet vast komen te staan. Dat betekent dat de twijfel die de minister heeft over de juistheid van de andere startlabels niet ten grondslag kan worden gelegd aan de beslissing om de gehele intrekking van de subsidieverlening in stand te laten.
11. Voorts is de Afdeling van oordeel dat het de Stichting niet kan worden verweten dat zij in haar aanvraag heeft vermeld dat er op 13 mei 2014 een opname heeft plaatsgevonden en dat zij bij de kopwoningen een te laag energielabel als startlabel heeft opgegeven. De Stichting mocht erop vertrouwen dat de erkende en gecertificeerde EPA-opnemer de energielabels van die woningen op 13 mei 2014 juist en in overeenstemming met de daarvoor geldende voorschriften, neergelegd in de Beoordelingsrichtlijn 9500, en volgens de bepalingsmethode, vastgesteld in de ISSO 82 publicaties, heeft opgenomen. De EPA-opnemer heeft dit ook (schriftelijk) verklaard. De Stichting had, zoals zij op de zitting heeft toegelicht, ook geen concrete aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de door de ter zake deskundige EPA-opnemer opgenomen energielabels, of aan zijn werkwijze. Het betoog van de minister dat de Stichting de rapporten van Nebest B.V. en Nieman Raadgevende ingenieurs B.V. aan de EPA-opnemer had moeten overleggen en dat zij, door dat niet te doen, niet uit kon en mocht gaan van de juistheid van de door de EPA-opnemer opgenomen energielabels, wordt door de Afdeling niet gevolgd. De rapporten zijn opgesteld in opdracht van Smits Vastgoed B.V., opdat deze onderneming in staat zou zijn aan de Stichting voorstellen te doen ter verbetering van de energieprestatie van de woningen. Er was voor de Stichting geen aanleiding om de aan die voorstellen ten grondslag liggende rapporten, waarmee zij niet bekend was, bij Smits Vastgoed B.V. op te vragen. De Stichting, die sinds 2000 bestaat, heeft immers onweersproken gesteld, dat zij er niet mee bekend was dat aan de woningen isolerende werkzaamheden waren verricht. De door de EPA-opnemer op 13 mei 2014 opgenomen energielabels gaven de Stichting evenmin aanleiding om te twijfelen aan de juistheid daarvan. De omstandigheid dat de energielabels van een aantal woningen op 13 mei 2014 verslechterd waren ten opzichte van één jaar of drie jaren eerder valt namelijk te verklaren door het feit dat de in 2011 en 2013 opgenomen energielabels zijn vastgesteld met gebruikmaking van een andere (verouderde) interface, zo heeft de Stichting op de zitting toegelicht en is bevestigd door de adviseur van de minister. Verschillen in energielabels vielen dus te verwachten.
12. Omdat het de Stichting onder de hiervoor besproken omstandigheden niet kan worden verweten dat zij in haar aanvraag bij de kopwoningen een te laag energielabel als startlabel heeft vermeld en de voor de Stichting nadelige financiële gevolgen van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 24 juni 2016 groot zijn, aangezien daarmee de op 19 januari 2015 gevestigde aanspraak op subsidie is komen te vervallen, is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 8 mei 2020 niet evenwichtig is en daardoor in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
Conclusie
13. De conclusie is dat het beroep gegrond is. De Afdeling vernietigt het besluit van 8 mei 2020 wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van die wet. Omdat de Afdeling niet kan beoordelen welk subsidiebedrag aan de Stichting moet worden verstrekt op basis van de (energie)labelstappen die de woningen, waarop de subsidieaanvraag ziet, wel hebben doorlopen, kan de Afdeling niet zelf in de zaak voorzien. Dit betekent dat de minister, met inachtneming van het hiervoor overwogene, opnieuw op het door de Stichting tegen het besluit van 24 juni 2016 gemaakte bezwaar dient te beslissen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
14. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
15. De minister dient op de hierna te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 8 mei 2020, met kenmerk JZ/SEH/182127/BNE;
III. draagt de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening op om binnen 6 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
IV. bepaalt dat tegen het nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00.
VI. gelast dat de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening aan Stichting Rijswijk Wonen het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Meyer-de Beer, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Meyer-de Beer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023
854
BIJLAGE
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
‘[…]
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.’
Artikel 4:48
‘1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen, indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
[…]."
Stimuleringsregeling energieprestatie huursector (geldend van 1-07-2014 tot en met 31-12-2014)
Artikel 2. Activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt
‘1. De minister verstrekt aan woningcorporaties subsidie ten behoeve van de verbetering van de energieprestatie van woningen waardoor voor die woningen ten minste
- drie labelstappen worden gerealiseerd en
- energieklasse B wordt bereikt.
[…]."
Artikel 5. Aanvraag
‘[…]
2. In afwijking van artikel 11, derde lid, van het Kaderbesluit bevat de aanvraag in ieder geval de volgende gegevens en verklaringen:
[…]
b. per woning de energieklasse, die is opgenomen in een energieprestatiecertificaat, waarvan de opnamedatum niet meer dan zes maanden ligt voor de datum van de aanvraag tot subsidieverlening;
[…]."
Artikel 7. Subsidieverplichtingen
‘1. De subsidieontvanger is verplicht:
a. per woning ten minste het aantal labelstappen te realiseren, dat in de beschikking tot subsidieverlening voor die woning is genoemd; en
b. binnen 24 maanden na de datum van de beschikking tot subsidieverlening per woning zorg te dragen voor een nieuw energieprestatiecertificaat volgens de Regeling energieprestatie gebouwen, zoals die op de datum van afgifte van dat energieprestatiecertificaat luidt.
[…]."
Artikel 9. Vaststelling van de subsidie
‘1. De subsidie voor een woning wordt, behoudens in de situaties, bedoeld in het tweede lid, op € 0 vastgesteld, indien voor die woning niet is voldaan aan de verplichtingen, genoemd in artikel 7.
2. In afwijking van het eerste lid wordt de subsidie voor een woning overeenkomstig artikel 4 vastgesteld op basis van het daadwerkelijk gerealiseerde aantal labelstappen, indien voor die woning het aantal in de beschikking tot subsidieverlening genoemde labelstappen minus één is gerealiseerd, en
a. in de beschikking tot subsidieverlening is uitgegaan van de realisatie van ten minste vier labelstappen,
b. tenminste energieklasse B is gerealiseerd als de aanvrager een woningcorporatie is, of
c. tenminste energieklasse C is gerealiseerd als de aanvrager een andere huurder is.’
Regeling energieprestatie gebouwen (geldend van 1-07-2014 tot en met 31-12-2014)
Artikel 1. Begripsbepalingen
‘In deze regeling wordt verstaan onder:
adviseur: verstrekker van een energielabel;
[…]
besluit: Besluit energieprestatie gebouwen;
[…]
energielabel: energieprestatiecertificaat als bedoeld in het Besluit energieprestatie gebouwen;
[…]."
Artikel 2. Eisen aan het energielabel
‘1. Een energielabel wordt afgegeven door een adviseur met een geldig NL-EPBD procescertificaat en volgens de voorschriften, bedoeld in BRL 9500, delen 00 en 01, zoals vastgesteld op 31 augustus 2011 en volgens de bepalingsmethode zoals vastgesteld in de ISSO 82 publicaties, uitgave oktober 2011.
[…].’
Artikel 3. Afmelding
‘1 Een adviseur geeft een energielabel niet af dan nadat hij het certificaat heeft afgemeld.
[…].’