Uitspraak
202004544/1/R2.
Datum uitspraak: 7 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Breda,
2. [appellant sub 2], handelend onder de naam [bedrijf A], gevestigd te Breda (hierna: [bedrijf A]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 juni 2020 in zaak nr. 19/4862 en 19/4866 in het geding tussen:
1. [partij 1] en [partij 2]
2. [partij 3] en [partij 4]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 11 maart 2019 heeft het college aan de rechtsvoorgangster van [bedrijf A], bedrijf B]. (hierna bedrijf B]), een omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand op het perceel aan de [locatie 1] in Breda voor horeca 2, het gebruik van het binnenterrein van het pand als terras ten behoeve van horeca 2 en het bouwen van een filterinstallatie in strijd met de maximale bouwhoogte van 3 m.
Bij besluiten van 13 augustus 2019 heeft het college de door [partij 1] en [partij 2] en [partij 3] en [partij 4] daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juni 2020 heeft de rechtbank het door [partij 1] en [partij 2] en [partij 3] en [partij 4] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 13 augustus 2019 vernietigd, het besluit van 11 maart 2019 herroepen, de aanvraag van bedrijf B] van 5 december 2018 afgewezen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [bedrijf A] hoger beroep ingesteld.
[bedrijf A], [partij 1] en [partij 2] en [partij 3] en [partij 4] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij 1] en [partij 2] en [partij 3] en [partij 4] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 28 september 2022 behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. F.L.M. Tijhof, bijgestaan door mr. S.M. Schipper, advocaat te Breda, [bedrijf A], vertegenwoordigd door [appellant sub 2], bijgestaan door mr. A.J. Flipse, advocaat te Breda, en [partij 3] en [partij 4], vertegenwoordigd door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [bedrijf A] exploiteert een restaurant met een terras op het binnenterrein van het pand op het perceel [locatie 1] in Breda.
2. Op 5 december 2018 heeft haar rechtsvoorgangster bedrijf B] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand voor horeca 2 (restaurant) en het gebruik van het binnenterrein van het perceel als terras voor horeca 2. Op 9 januari 2019 heeft bedrijf B] de aanvraag aangevuld zodat deze ook ziet op het bouwen van een filterinstallatie.
3. Op het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Zandberg" de bestemming "Gemengd -1". In artikel 7.1, onder h, van de planregels is bepaald dat deze gronden wat betreft de begane grond mede bestemd zijn voor horeca van categorie 1. Het gebruik van het pand voor horeca 2 en het gebruik van de binnentuin ten behoeve van een terras behorend bij het restaurant is in strijd met artikel 7.1, gelezen in samenhang met de definities van horeca 1 en horeca 2 in artikel 1.60, van de regels van het bestemmingsplan "Zandberg". Het bouwen van een filterinstallatie met een hoogte van meer dan 3 m is in strijd met artikel 7.2.3, onder c, van deze regels. Het college heeft, ten behoeve van het strijdige gebruik en het afwijken van de maximale bouwhoogte, toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang bezien met artikel 4 van Pro Bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
4. [partij 1] en [partij 2] waren ten tijde van de besluiten van 13 augustus 2019 eigenaren van de woning op [locatie 2] te Breda. [partij 3] en [partij 4] zijn eigenaren van de woning op [locatie 3] te Breda. Deze woningen zijn gelegen in de nabijheid van het perceel [locatie 1]. Zij kunnen zich niet verenigen met de met het bij besluit van 11 maart 2019 mogelijk gemaakte gebruik van het perceel voor horeca 2 en het terras op het binnenterrein.
Het college heeft bij de besluiten van 13 augustus 2019 hun bezwaren over het gebruik van het binnenterrein als terras gegrond en de bezwaren over het parkeren, de welstandsaspecten van de filterinstallatie en de horeca 2-functie van het pand ongegrond verklaard. Het college heeft het primaire besluit in stand gelaten, de motivering voor het gebruik van het binnenterrein als terras aangevuld en verschillende voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden.
De aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft het beroep van [partij 1] en [partij 2] en [partij 3] en [partij 4] gegrond verklaard. Volgens de rechtbank was het college niet bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen, omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de afwijking van het bestemmingsplan en de strijd met het Horecabeleidsplan 2011 (hierna: Horecabeleidsplan) in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. De afwijking van het bestemmingsplan en van de beleidsregels uit het Horecabeleidsplan vergt een zware motivering van het college. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die de afwijking van het beleid rechtvaardigen. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door de beroepen gegrond te verklaren, de bij haar bestreden besluiten te vernietigen, het primaire besluit te herroepen en de aanvraag van 5 december 2018 af te wijzen.
Het hoger beroep van het college en [bedrijf A]
6. Het college en [bedrijf A] betogen dat de rechtbank het beroep van [partij 1] en [partij 2] en [partij 3] en [partij 4] ten onrechte gegrond heeft verklaard. Zij voeren hiertoe aan dat het Horecabeleidsplan is vastgesteld door de raad. De beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning is echter een zelfstandige, wettelijke bevoegdheid die het college toekomt en is geen bevoegdheid die aan de raad toekomt, onder zijn verantwoordelijkheid wordt uitgeoefend of door hem gedelegeerd is. Er bestaat geen wettelijk voorschrift waaruit volgt dat de raad over de uitoefening van deze bevoegdheid van het college beleidsregels kan vaststellen. Ook is niet vast komen te staan dat het college het Horecabeleidsplan heeft omarmd als een vaste gedragslijn bij het toepassen van de kruimelgevallenregeling in het kader van het toestaan van een horeca 2 vestiging. Het Horecabeleidsplan bevat daarom geen beleidsregels over de bevoegdheid van het college om op deze aanvraag om een omgevingsvergunning te beslissen. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus het college en [bedrijf A].
6.1. De Afdeling overweegt dat de aanvraag om omgevingsvergunning ziet op het bouwen van een bouwwerk en het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. De bevoegdheid om te beslissen op deze aanvraag om een omgevingsvergunning komt op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo toe aan het college. Het oordeel van de rechtbank dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen, moet dan ook begrepen worden als dat het college geen toepassing had mogen geven aan deze bevoegdheid.
De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de omgevingsvergunning ook ziet op het afwijken van horecabeleid. Het horecabeleid bestaat uit het Horecabeleidsplan 2005, aangevuld met het Horecabeleidsplan 2011. De Afdeling overweegt daartoe dat dat beleid ziet niet op de toepassing van de bevoegdheid van het college om af te wijken van het bestemmingsplan. Het college was, bij de vraag of hij heeft mogen afwijken van het bestemmingsplan, niet gehouden om te handelen overeenkomstig het horecabeleid en was evenmin gehouden te motiveren of er bijzondere omstandigheden zouden bestaan om van dat beleid af te wijken met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die vergen dat van een beleidsregel afgeweken diende te worden. Dat betekent ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn en ten onrechte om die reden zelf in de zaak heeft voorzien.
Het betoog slaagt.
Tussenconclusie
7. Het hoger beroep van het college en [bedrijf A] is reeds hierom gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd.
8. Hierna zal de Afdeling aan de hand van de gronden van het beroep van [partij 1] en [partij 2] en [partij 3] en [partij 4] tegen de besluiten van 13 augustus 2019, die de rechtbank niet besproken heeft, beoordelen of het college van de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken gebruik mocht maken.
Het beroep van [partij 1] en [partij 2] en [partij 3] en [partij 4]
Hebben [partij 1] en [partij 2] procesbelang?
9. Uit de stukken is gebleken dat [partij 1] en [partij 2] de woning op [locatie 2] hebben verkocht en overgedragen. Niet gebleken is dat de nieuwe eigenaren het beroep hebben overgenomen of dat [partij 1] en [partij 2] enige verplichting zijn aangegaan tegenover de nieuwe eigenaren die verband houdt met de aangewezen locatie. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een inhoudelijke beoordeling van het beroep van [partij 1] en [partij 2], omdat niet gebleken is dat zij nog belang hebben bij de beoordeling van de vraag of de omgevingsvergunning verleend had mogen worden. Het beroep van [partij 1] en [partij 2] is niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.
Zijn [partij 3] en [partij 4] belanghebbenden?
10. [bedrijf A] en het college hebben gesteld dat [partij 3] en [partij 4] geen belanghebbenden zijn bij dit besluit. Volgens [bedrijf A] en het college ondervinden zij geen gevolgen van enige betekenis door het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Zij wijzen daarbij op de afstand tussen de woning van [partij 3] en [partij 4] en het restaurant, het terras en de filterinstallatie en op de tussengelegen bebouwing die een geluiddempende werking daarop heeft en die deze aan het zicht onttrekt.
10.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van Pro de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
10.2. De Afdeling is van oordeel dat [partij 3] en [partij 4] belanghebbend zijn. De kortste afstand tussen het perceel van [bedrijf A] en de woning van [partij 3] en [partij 4] is ongeveer 13 m. De kortste afstand tussen het binnenterrein en de woning van [partij 3] en [partij 4] is ongeveer 33 m. Gelet op deze afstand is het aannemelijk dat [partij 3] en [partij 4] geluid afkomstig van het restaurant en het terras bij hun woning kunnen horen. Daarmee is het ook aannemelijk dat zij gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Dat zij geen zicht hebben op het perceel maakt die conclusie niet anders.
Het betoog slaagt niet.
Toetsingskader
11. Tussen partijen is niet in geschil dat het college bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4 van Pro Bijlage II bij het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan die bevoegdheid beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Is er strijd met het horecabeleid?
12. [partij 3] en [partij 4] betogen dat de exploitatie van het perceel en het binnenterrein voor horeca 2 in strijd is met het horecabeleid en met de Structuurvisie Breda 2030 (hierna: de structuurvisie) en dat het college daarom de aanvraag om een omgevingsvergunning had moeten afwijzen. Daartoe voeren zij aan dat de Ginnekenweg in het beleid niet is aangewezen als horecaconcentratiegebied. Uit het horecabeleid volgt dat uitbreiding van horeca 2 buiten die concentratiegebieden niet is toegestaan. Het buitenterras kan volgens [partij 3] en [partij 4] niet bijdragen aan de gewenste kwalitatief hoogwaardige horeca, omdat uit het horecabeleid volgt dat die alleen in de horecaconcentratiegebieden wordt nagestreefd. Het college heeft deze afwijking van het beleid niet gemotiveerd, aldus [partij 3] en [partij 4].
12.1. In het Horecabeleidsplan 2005 is de aanbeveling opgenomen om de door de gemeente Breda in bestemmingsplannen gehanteerde categorie-indeling van horeca (I, II, III, IV) aan te passen en te vereenvoudigen. Het Horecabeleidsplan 2011 heeft de categorie-indeling uit het Horecabeleidsplan 2005 gewijzigd. Onder horeca 1 wordt verstaan "een zelfstandig winkelondersteunend daghorecabedrijf, gebonden aan de openingstijden zoals die gelden voor detailhandel conform de Winkeltijdenwet en de gemeentelijke regelgeving aangaande winkeltijden, dat in hoofdzaak is gericht op het verstrekken van maaltijden, drank, consumptie-ijs aan winkelend publiek voor consumptie ter plaatse (lunchroom, koffie-theehuis, ijssalon). Bij deze horeca dient de aard en omvang van de bedrijfsactiviteit te passen binnen een winkelgebied (centrumgebied), en is zij gebonden aan en/of ondersteunend voor de (winkel)functie van dat gebied, daarbij lettend op de aard en de ligging van de andere gebruiksvorm in en het karakter van het gebied". Onder horeca 2 wordt verstaan "Een horecabedrijf met als hoofddoel verstrekken van maaltijden voor consumptie ter plaatse (restaurant), met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken". In het Horecabeleidsplan 2011 is vermeld dat de nieuwe categorie-indeling wordt opgenomen in de nieuwe op te stellen en te actualiseren bestemmingsplannen.
Uit de structuurvisie Breda 2030 volgt dat het horecabeleid is gericht op een kwalitatieve versterking van het bestaande aanbod. Uitbreiding van het aanbod wordt vooral gezien bij de ontwikkeling van nieuwe detailhandel locaties. Ook volgt uit de structuurvisie dat er behoefte is aan meer flexibiliteit en dat het horecabeleid verder zal worden geactualiseerd.
12.2. De Afdeling ziet in wat [partij 3] en [partij 4] hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de afwijking van het bestemmingsplan in strijd is met het horecabeleid of de structuurvisie. Het horecabeleid bevat een omschrijving van de gebieden waar horeca geclusterd is, de horecaconcentratiegebieden. Anders dan [partij 3] en [partij 4] betogen, is in het horecabeleid niet bepaald dat uitbreiding van horeca 2 niet is toegestaan buiten de horecaconcentratiegebieden. Ook heeft het horecabeleid niet als doel om uitbreiding van horeca 2 buiten de horecaconcentratiegebieden tegen te gaan. Het doel daarvan is te komen tot een geactualiseerde categorie-indeling, die moet worden gehanteerd in nieuw op te stellen en te actualiseren bestemmingsplannen. Verder kan uit het horecabeleid niet worden afgeleid dat nieuwe restaurants alleen zijn toegestaan binnen horecaconcentratiegebieden. Ook de structuurvisie heeft niet als doel om uitbreiding van horeca 2 buiten de horecaconcentratiegebieden tegen te gaan.
Verder is tussen partijen niet in geschil dat het horecabeleid geen aanknopingspunten biedt voor het gebruik van binnenterreinen bij horecavoorzieningen. Dit betekent niet dat het college het gebruik van het binnenterrein moet toestaan. Het college moet een afweging maken of het gebruik van het binnenterrein als terras ruimtelijk aanvaardbaar is. In wat [partij 3] en [partij 4] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat het college niet heeft kunnen besluiten dat het gebruik van het binnenterrein als terras ruimtelijk aanvaardbaar is.
Het betoog slaagt niet.
Is er een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat?
13. [partij 3] en [partij 4] betogen dat de omgevingsvergunning leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat. Daartoe voeren zij allereerst aan dat de exploitatie van het binnenterrein niet past in het profiel van de Ginnekenweg. Op het binnenterrein van de Ginnekenweg is, anders dan het college stelt, geen sprake van een mix van gebruik. Als het binnenterrein voor horeca als terras wordt gebruikt, betreft dat een intensieve vorm van afwijkend gebruik. Dit gebruik tast, anders dan de andere functies in dit gebied, namelijk wonen, groen, nutsvoorzieningen, parkeren en verkeer en het woon- en leefklimaat aan.
De voorschriften die het college aan de vergunning heeft verbonden waarborgen het woon- en leefklimaat van de omwonenden niet en zijn niet uitvoerbaar en niet handhaafbaar. Verder heeft de adviescommissie bezwaarschriften in haar advies het college aangeraden om naar aanleiding van het geluidsonderzoek door Econsultancy in opdracht van bedrijf B] en de notitie van Peutz, opgesteld in opdracht van [partij 3] en [partij 4], een zelfstandig oordeel te vormen met eigen deskundigen. Het college heeft dat ten onrechte nagelaten, aldus [partij 3] en [partij 4].
[partij 3] en [partij 4] voeren ook aan dat er onvoldoende parkeergelegenheid in de buurt aanwezig is om de exploitatie van het perceel voor horeca 2 te kunnen faciliteren. De functiewijziging naar horeca 2 zorgt ervoor dat er zes extra parkeerplaatsen nodig zijn, maar die kunnen niet worden gerealiseerd op het perceel zelf. De bezoekers van het restaurant zullen daarom genoodzaakt zijn om in de wijk te parkeren, waardoor de parkeerdruk in de wijk nog verder zal toenemen. In de wijk is ‘parkeren voor vergunninghouders’ al gedeeltelijk ingevoerd. Daarbij wordt er aan de Baronielaan een aanzienlijk aantal woningen gerealiseerd, waardoor de parkeerdruk in de wijk verder zal toenemen, aldus [partij 3] en [partij 4].
13.1. Over het betoog van [partij 3] en [partij 4] dat de exploitatie van het binnenterrein niet past in het profiel van de Ginnekenweg, overweegt de Afdeling het volgende. In het gebied rondom het perceel aan de [locatie 1] bevinden zich diverse functies, zoals wonen, kantoren, detailhandel en horeca. In het blok tussen de Ginnekenweg en het Kerkpad is op verschillende percelen de exploitatie van horeca 2 of een hogere categorie toegestaan. Ook wordt in dit blok het binnenterrein van Kerkpad 15 als terras bij het restaurant aan Ginnekenweg 24 geëxploiteerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarom mogen concluderen dat de exploitatie van het binnenterrein van [locatie 1] past binnen het profiel van de buurt.
Over het betoog dat de exploitatie van het binnenterrein zal leiden tot onaanvaardbare geluidsoverlast bij de omwonenden, overweegt de Afdeling als volgt. Het college dient bij het nemen van een besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan mede te beoordelen welke gevolgen de gevraagde activiteit heeft voor het woon- en leefklimaat van omliggende woningen. Het college heeft bij de beoordeling van het aspect geluid getoetst aan de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en aangesloten bij de geluidsrichtwaarden uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" uit 2009 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Ter zitting is vast komen te staan dat tussen partijen niet in geschil is dat deze locatie moet worden aangemerkt als "gemengd gebied". Het college heeft zich in de besluiten van 13 augustus 2019 gebaseerd op het geluidsonderzoek van 17 juni 2019 door Econsultancy, in opdracht van bedrijf B] (kenmerk 7862.001, versie D3), en de bijbehorende aanvullende berekeningen, ook van 17 juni 2019 (kenmerk 7862.001, versie D1). Uit het geluidsonderzoek volgt dat er geen sprake is van overschrijding van de streefwaarden voor dit omgevingstype. Hierbij is uitgegaan van een bezetting van het terras door maximaal 20 personen tot uiterlijk 22.00 uur en bij een gesloten achterpui in de avondperiode. Deze uitgangspunten zijn als voorwaarden opgenomen in de vergunningvoorschriften. Ook is hierin opgenomen dat het personeel de bezoekers zal manen om niet luid te spreken op het terras.
In de bezwaarfase was door [partij 3] en [partij 4] al gewezen op de in hun opdracht opgestelde geluidsnotitie van 16 mei 2019 van Peutz. In deze geluidsnotitie is naar voren gebracht dat het toetsingspunt op de achtergevel van de eerste verdieping van de woning op Ginnekenweg 14 niet op het midden van de achtergevel moet liggen, maar op het zuidoostelijke raamvlak in de achtergevel van de uitbouw. Dit is niet betrokken in de aanvullende berekeningen van Econsultancy van 17 juni 2019. Het college heeft daarom een herziene berekening van dit toetsingspunt opgenomen in de besluiten van 13 augustus 2019. Het college heeft de geluidsrapporten van Econsultancy en Peutz ter beoordeling voorgelegd aan de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (hierna: OMWB). De OMWB heeft geconcludeerd dat er aan de grenswaarden voor een gemengd gebied kan worden voldaan. Onder deze omstandigheden mocht het college beslissen om geen nader onderzoek te doen naar geluid. Ook mocht het college naar het oordeel van de Afdeling bovengenoemde voorschriften opnemen in de vergunning. Deze voorschriften zijn voldoende concreet en handhaafbaar. Als niet aan een of meerdere van deze voorschriften wordt voldaan, betreft dat een kwestie van handhaving die niet in deze procedure aan de orde kan komen.
Over het betoog dat de exploitatie van het restaurant zal leiden tot een onevenredige toename van de parkeerdruk in de omgeving, overweegt de Afdeling het volgende. Ten tijde van het besluit van 11 maart 2019 gold op het perceel het bestemmingsplan "Parapluplan parkeren 2017". In artikel 2, onder h, van de planregels is bepaald dat bij uitbreiding of verandering van activiteiten voldaan moet worden aan de Nota parkeer- en stallingsbeleid en aan de herijking daarvan uit 2013 (hierna: de parkeernota) en de wijzigingen daarvan. Uit de parkeernota volgt dat de toegevoegde parkeerdruk die door een ontwikkeling wordt veroorzaakt, wordt gecompenseerd door de aanleg van voldoende parkeerplaatsen. In het besluit Wijziging toepassing Parkeerfonds is vervolgens bepaald dat bij een functieverandering binnen het bestaande bouwvolume er geen compensatie vereist is. Dat is het geval en dus hoeven geen extra parkeerplaatsen aangelegd te worden voor de toegenomen parkeerdruk als gevolg van de functiewijziging van het restaurant. [partij 3] en [partij 4] hebben niet gemotiveerd waarom de toepassing van het gemeentelijk parkeerbeleid in dit geval onevenredig zou zijn. Hoewel het niet onaannemelijk is dat de parkeerdruk enigszins zal toenemen door de functiewijziging van horeca 1 naar horeca 2, heeft het college deze toename aanvaardbaar mogen achten. De Afdeling ziet in wat [partij 3] en [partij 4] hebben aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de exploitatie van het restaurant zal leiden tot een onevenredige toename van de parkeerdruk in de omgeving.
13.2. De Afdeling ziet, gelet op het voorgaande, in wat [partij 3] en [partij 4] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de exploitatie van het restaurant en binnenterrein als terras in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt niet.
Voorschriften over de installatie
14. [partij 3] en [partij 4] betogen dat het college, die het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de bezwaarschriftencommissie) heeft overgenomen, in de omgevingsvergunning ten onrechte geen voorwaarde heeft opgenomen over het afschermen en/of de kleur van de installatie.
14.1. De Afdeling overweegt dat de bezwaarschriftencommissie in haar advies van 4 juli 2019 heeft geadviseerd om voor de installatie in overweging te nemen een voorwaarde op te nemen over kleurstelling of ombouw van de filterinstallatie in de omgevingsvergunning. Dit betreft een suggestie van de bezwaarschriftencommissie. Dat het college deze niet heeft opgevolgd, leidt niet tot het oordeel dat het college ongemotiveerd is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie zoals bedoeld in artikel 7:13, zevende lid, van de Awb. Overigens hebben [bedrijf A] en het college ter zitting onweersproken gesteld dat de filterinstallatie is afgedekt door een ombouw en afgeschermd door bamboeplanten.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
15. De hoger beroepen van het college en [bedrijf A] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling het beroep van [partij 2] en [partij 1] niet-ontvankelijk en het beroep van [partij 3] en [partij 4] ongegrond verklaren.
16. Het college moet de proceskosten van [bedrijf A] in hoger beroep vergoeden.
17. Redelijke toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt mee dat de griffier van de Raad van State aan [bedrijf A] het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep zal terugbetalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Breda en [appellant sub 2], handelend onder de naam [bedrijf A], gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 juni 2020 in zaak nr. 19/4862 en 19/4866;
III. verklaart het door [partij 1] en [partij 2] bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
IV. verklaart het door [partij 3] en [partij 4] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [appellant sub 2], handelend onder de naam [bedrijf A], in verband met de behandeling van het hoger beroep opgenomen proceskosten tot een bedrag van € 1.568,78, waarvan € 1.518 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2], handelend onder de naam [bedrijf A] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Nales
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022
680-980
Bijlage:
Artikel 1:3, vierde lid, van de Awb luidt:
"Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan."
Artikel 4:84 luidt Pro:
"Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
Artikel 7:13, zevende lid, luidt:
"Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden."
Artikel 8:114, tweede lid, luidt:
"In andere gevallen kan de uitspraak inhouden dat het bestuursorgaan of de griffier het betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk vergoedt."
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]"
Artikel 2.4, eerste lid, luidt:
"Burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid."
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;"
Artikel 2.7 van het Bor luidt:
"Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II."
Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…]
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;"
Artikel 1.60 van het bestemmingsplan "Zandberg" luidt:
"Horeca 1: een zelfstandig winkelondersteunend daghorecabedrijf, gebonden aan de openingstijden zoals die gelden voor detailhandel conform de Winkeltijdenwet en de gemeentelijke regelgeving aangaande winkeltijden, dat in hoofdzaak is gericht op het verstrekken van maaltijden, drank, consumptie-ijs aan winkelend publiek voor consumptie ter plaatse (lunchroom, koffie-/theehuis, ijssalon). Bij deze vorm van horeca dient de aard en omvang van de bedrijfsactiviteit te passen binnen een winkelgebied (centrumgebied), en is zij gebonden aan en/of ondersteunend voor de (winkel)functie van dat gebied, daarbij lettend op de aard en de ligging van de andere gebruiksvormen in en het karakter van het gebied;
Horeca 2: "een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het verstrekken van maaltijden voor consumptie ter plaatse (restaurant), met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken; […]"
Artikel 7.1, aanhef en onder h, luidt:
"De voor 'Gemengd-1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)
wat betreft de begane grond:
(…)
h. horeca van categorie 1;
(…)"
Artikel 7.2.3, onder c luidt:
"De hoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag maximaal 3 meter bedragen."
Artikel 7.3, aanhef en onder a, sub 3, luidt:
"Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
a. artikel 7.1, onder d, voor een inrichting, bedrijf of bedrijfsactiviteit die niet vermeld staat in bijlage 1 bij deze regels of dat een bedrijf met een hogere milieucategorie dan toegestaan in bijlage 1 wordt gevestigd maar die naar aard, omvang en invloed op de omgeving gelijk te stellen is met de maximaal toegestane milieucategorie; met dien verstande dat dit niet geldt voor de vestiging van:
(…)
3. horecabedrijven;
(…)"
Artikel 2, onder h, van het bestemmingsplan "Parapluplan parkeren 2017" luidt:
"Indien het onder c. genoemde Nota parkeer- en stallingsbeleid, na vaststelling van dit plan wordt gewijzigd, moet bij het bouwen en het uitbreiden of veranderen van activiteiten of functies op grond van deze planregels worden voldaan aan deze gewijzigde nota."