Uitspraak
202000764/1/A2.
Datum uitspraak: 5 oktober 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 december 2019 in zaak nr. 18/1180 in het geding tussen:
[appellant]
en
de commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna: CSG).
Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2017 heeft de CSG vastgesteld dat [appellant] aanspraak heeft op een uitkering van € 10.000,00 op basis van de Tijdelijke regeling uitkeringen seksueel misbruik minderjarigen in instellingen en pleeggezinnen (hierna: Tijdelijke regeling). De CSG heeft dit bedrag verrekend met een deel van een eerder aan [appellant] toegekende uitkering en aan [appellant] nu een uitkering van € 5.000,00 gedaan.
Bij besluit van 6 april 2018 heeft de CSG het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 april 2018 vernietigd, het besluit van 25 september 2017 herroepen voor zover [appellant] daarbij een uitkering van € 10.000,00 is toegekend en bepaald dat aan [appellant] een uitkering van € 15.000,00 wordt toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De CSG heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.C. Leinders, advocaat te Echt, en vergezeld door [gemachtigde], en de CSG, vertegenwoordigd door mr. H.K.M. Timmermans, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft op 7 december 2016 een aanvraagformulier Tijdelijke regeling Uitkering seksueel misbruik ingediend bij de CSG. Aan deze aanvraag heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat hij seksueel is misbruikt in het pleeggezin [appellant]. [appellant] verwijst in zijn aanvraag naar het aanvraagformulier slachtoffer Statuut afhandeling van civiele vorderingen tot schadevergoeding seksueel misbruik (hierna: Statuut), dat hij op 7 mei 2014 heeft ingediend bij de CSG.
2. De CSG heeft aan haar bij besluit van 6 april 2018 gehandhaafde besluit van 25 september 2017 het volgende ten grondslag gelegd. [appellant] heeft verklaard dat hij vanaf zijn 9e, 10e jaar seksueel is misbruikt en dat het misbruik doorging ook nadat hij 18 was geworden. [appellant] heeft verder verklaard dat hij niet alleen seksueel is misbruikt, maar dat hij ook is mishandeld. Op grond van de Tijdelijke regeling kent de CSG alleen uitkeringen toe aan slachtoffers van seksueel misbruik dat voor hun 18e levensjaar heeft plaatsgevonden in een pleeggezin. Dat [appellant] is mishandeld kan daarom niet bij de beoordeling van de aanvraag worden betrokken. De CSG acht aannemelijk dat [appellant] in de periode van 1995 tot en met 27 maart 1997 - de datum waarop [appellant] 18 werd - slachtoffer is geworden van seksueel misbruik in het pleeggezin [appellant]. Dat [appellant] al voordat hij in 1995 bij het pleeggezin [appellant] is gaan wonen vanaf zijn 9e, 10e jaar seksueel is misbruikt door dezelfde daders als de daders in het pleegezin [appellant] kan volgens de CSG geen rol spelen. Dat misbruik vond namelijk niet plaats in het kader van een verblijf in een pleeggezin als bedoeld in de Tijdelijke regeling. Voor pleeggezinnen geldt dat alleen seksueel misbruik binnen de directe kring van het gezin binnen het bereik van de Tijdelijke regeling valt. De CSG vindt dat hiervan, tot het moment dat [appellant] bij het pleeggezin [appellant] ging wonen, geen sprake was, omdat het misbruik niet plaatsvond binnen het kader van het pleeggezin waar [appellant] toen verbleef. Ook het misbruik dat door dezelfde daders heeft plaatsgevonden nadat [appellant] 18 jaar is geworden, op 27 maart 1997, valt buiten de reikwijdte van de Tijdelijke regeling. Op grond van de Tijdelijke regeling heeft [appellant] volgens de CSG aanspraak op een uitkering uit categorie 5, een bedrag van € 10.000,00. De CSG heeft van dit bedrag een bedrag van € 5.000,00 afgetrokken, omdat zij aan [appellant] eerder al een uitkering van € 7.462,00 heeft toegekend op grond van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven wegens seksueel misbruik in het pleeggezin [appellant], vrijheidsberoving en mishandelingen. Bij deze verrekening heeft de CSG de aard, ernst en omstandigheden van het seksueel misbruik in verhouding tot de mishandelingen en de vrijheidsberoving beoordeeld.
Beroep
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de CSG de aanvraag van [appellant] terecht heeft beoordeeld op grond van de Tijdelijke regeling en niet op grond van het Statuut. [appellant] heeft de CSG zelf verzocht zijn aanvraag op grond van het Statuut om te zetten in een aanvraag op grond van de Tijdelijke regeling. Op de aanvraag van 7 december 2016 na, waarin wordt verwezen naar de aanvraag op grond van het Statuut van 7 mei 2014, bevat het dossier geen stuk dat betrekking heeft op de aanvraag van 7 mei 2014. De besluitvorming ziet verder alleen op de Tijdelijke regeling. De aanvraag op grond van het Statuut valt daarom volgens de rechtbank buiten de omvang van het geding. De CSG heeft verder het seksueel misbruik dat vanaf het 9e of 10e levensjaar heeft plaatsgevonden terecht niet aangemerkt als seksueel misbruik zoals bedoeld in de Tijdelijke Regeling. Op grond van artikel 1, aanhef en onder b, van de Tijdelijke regeling valt alleen seksueel misbruik dat binnen de directe kring van het pleeggezin heeft plaatsgevonden binnen het bereik van de Tijdelijke Regeling. [appellant] woonde destijds in het [pleeggezin] en is pas in 1995 bij de daders gaan wonen. De CSG heeft verder het misbruik dat volgens [appellant] in het internaat Orthopedagogisch Centrum Michiel heeft plaatsgevonden niet bij haar beoordeling van de aanvraag kunnen betrekken, omdat [appellant] dit misbruik eerst in beroep heeft benoemd. De rechtbank heeft [appellant] in de gelegenheid gesteld zijn aanvraag aan te vullen. [appellant] heeft de rechtbank te kennen gegeven niet over de traumatische gebeurtenis te kunnen spreken. Hoezeer de rechtbank ook begrip heeft voor het onvermogen van [appellant] om over het verleden te spreken, betekent dit dat aan een verdere beoordeling van dit punt niet kan worden toegekomen. Op grond van de Tijdelijke regeling moet namelijk een persoonlijk verhaal ten grondslag worden gelegd aan de aanvraag. De rechtbank heeft ten slotte geoordeeld dat de CSG onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zij niet een hogere uitkering heeft toegekend aan [appellant]. De CSG heeft verder geen inzicht gegeven in gevallen waarin zij eenzelfde bedrag heeft toegekend. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en bepaald dat [appellant] aanspraak heeft op een uitkering uit categorie 6, een bedrag van € 15.000,00.
Hoger beroep
4. [appellant] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. In hoger beroep betoogt hij ten eerste dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanvraag die hij op grond van het Statuut heeft gedaan buiten de omvang van het geding valt. Volgens de toelichting op de Tijdelijke regeling dient de CSG een actieve houding aan te nemen en, onder andere, actief mee te zoeken naar mogelijk steunbewijs. [appellant] stelt aan de CSG te kennen hebben gegeven zijn aanvraag op grond van het Statuut te willen omzetten in een aanvraag op grond van de Tijdelijke regeling, omdat Stichting Jeugdzorg zijn dossier zou hebben vernietigd. Het had op de weg van de CSG gelegen [appellant] te informeren over de gevolgen van deze omzetting. De CSG had verder informatie dienen op te vragen bij Stichting Jeugdzorg. Door dit niet te doen is de CSG tekortgeschoten. Volgens [appellant] had de aanvraag op basis van het Statuut bij zijn aanvraag op basis van de Tijdelijke regeling betrokken dienen te worden of in elk geval bij de vaststelling van de uitkering. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellant].
4.1. Volgens het verslag van het gesprek dat de CSG op 17 januari 2017 met [appellant] heeft gevoerd is [appellant] gewezen op de verschillen tussen een aanvraag op grond van het Statuut en een aanvraag op grond van de Tijdelijke regeling. Op grond van het Statuut konden instellingen aansprakelijk worden gesteld, op grond van de Tijdelijke regeling konden uitkeringen worden verstrekt uit een apart fonds. Aanvragen op grond van het Statuut werden strenger beoordeeld - op basis van criteria ontleend aan het burgerrechtelijke aansprakelijkheidsrecht - dan aanvragen op grond van de Tijdelijke regeling, die bedoeld was als een soort vangnet. [appellant] heeft de CSG te kennen gegeven zijn aanvraag op grond van het Statuut te willen handhaven. De CSG heeft [appellant] in reactie hierop aangeraden contact op te nemen met de jurist die aanvragen op grond van het Statuut in behandeling had. Dat [appellant] er later toch voor heeft gekozen zijn aanvraag op grond van het Statuut niet door te zetten - omdat Stichting Jeugdzorg zijn dossier volgens hem in 2014 heeft vernietigd - kan de CSG naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangerekend. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de CSG op dit punt niet tekort is geschoten en bestond er voor de CSG geen aanleiding om met de gang van zaken rekening te houden bij de vaststelling van de hoogte van de uitkering. De rechtbank heeft daarbij terecht geoordeeld dat een aanvraag in het kader van het Statuut buiten de omvang van dit geding valt en dus behoeft deze aanvraag niet in dit bestuursrechtelijke kader te worden betrokken.
Het betoog slaagt niet.
4.2. [appellant] betoogt ten tweede dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het seksueel misbruik dat op het internaat Orthopedagogisch Centrum Michiel heeft plaatsgevonden niet kan worden beoordeeld omdat een persoonlijk verhaal ontbreekt. [appellant] stelt te zijn misbruikt door één meid en twee jongens die een potlood gebruikten om seksueel bij hem binnen te dringen. Op dit moment is hij niet in staat hierover een verklaring af te leggen, wat Hulst, zijn hulpverlener, bevestigt. Hoewel de persoonlijke verklaring beperkt is, is die er wel en er is bovendien steunbewijs. Dit misbruik had daarom door de CSG bij de beoordeling van zijn aanvraag betrokken moeten worden, aldus [appellant].
5. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de CSG het misbruik dat volgens [appellant] op het internaat heeft plaatsgevonden terecht buiten beschouwing heeft gelaten. De Afdeling volgt de CSG in haar standpunt dat onduidelijk is wat zich precies heeft voorgedaan op het internaat. Uit de verklaring van [appellant] blijkt niet onder welke omstandigheden en met welke frequentie het misbruik heeft plaatsgevonden. Net als de CSG en de rechtbank begrijpt ook de Afdeling goed dat [appellant] niet in staat is om zijn verklaring op papier te zetten. Dit betekent echter wel dat het persoonlijk verhaal van [appellant] zodanig beperkt is, dat er te weinig informatie is om het misbruik op het internaat te kunnen beoordelen.
Het betoog slaagt niet.
6. Ten derde en ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de CSG het seksueel misbruik dat plaatsvond toen hij bij het [pleeggezin] woonde bij de beoordeling van zijn aanvraag had moeten betrekken. Net als de CSG is de rechtbank ervan uitgegaan dat het seksueel misbruik gedurende twee jaar heeft plaatsgevonden. Volgens [appellant] heeft het seksueel misbruik in totaal negen jaar geduurd. Het misbruik door de mannen die later zijn pleegouders zouden worden begon namelijk al omstreeks zijn 9e jaar. Vanaf het moment dat [appellant] bij het pleeggezin [appellant] werd geplaatst is hij steeds vaker en ernstiger misbruikt. De door de rechtbank vastgestelde uitkering doet volgens [appellant] geen recht aan de duur en de frequentie van het seksueel misbruik. Een uitkering uit categorie 8, een bedrag van € 35.000,00, en anders in elk geval een uitkering uit categorie 7, een bedrag van € 22.500,00, is passender, aldus [appellant].
6.1. In artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke regeling is bepaald dat de CSG op aanvraag een uitkering kan doen aan een slachtoffer dat seksueel is misbruikt in een pleeggezin. Strikt genomen betekent dit dat het misbruik waarvan [appellant] het slachtoffer is geworden terwijl hij bij het [pleeggezin] woonde niet bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant] kan worden betrokken. [appellant] is immers niet in dat pleeggezin misbruikt. De vraag of dat pleeggezin tekort is geschoten in de begeleiding van dan wel het toezicht op [appellant] en daardoor verwijtbaar en/of onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld kan in deze procedure niet aan de orde komen. Het seksuele misbruik door de latere pleegouders van het pleeggezin [appellant] waarvan [appellant] - van zijn 9e tot zijn 16e - het slachtoffer geweest valt strikt genomen ook buiten artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke regeling. De Afdeling is evenwel van oordeel dat in dit bijzondere geval een andere uitleg passender is. In dit geval doet zich de bijzondere omstandigheid voor dat [appellant] van zijn 9e tot zijn 16e jaar intensief is opgetrokken met de twee mannen die later zijn pleegouders zouden worden en regelmatig bij hen verbleef, en al deze jaren door hen seksueel misbruikt is. Het veelvuldig optrekken met en het regelmatige verblijf bij deze toekomstige pleegouders ligt zozeer in het verlengde van het aansluitende verblijf van [appellant] in het pleeggezin [appellant], dat er aanleiding is om te oordelen dat dit plaatsvond in het kader van een verblijf in het pleeggezin [appellant] en daarom onder de werking van de Tijdelijke regeling dient te vallen. Dit betekent dat, anders dan de CSG heeft gedaan, het misbruik dat gedurende negen jaar heeft plaatsgevonden bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant] moet worden betrokken. De CSG heeft op de zitting te kennen gegeven dat dit door haar als een zeer lange periode wordt beschouwd. Volgens haar betekent dit echter niet dat [appellant] aanspraak heeft op een uitkering uit categorie 7, een bedrag van € 22.500,00. Een dergelijke uitkering wordt volgens haar alleen gedaan als niet alleen sprake is van misbruik dat heeft plaatsgevonden gedurende een zeer lange periode, maar er moet daarbij ook sprake zijn geweest van grof fysiek geweld. [appellant] heeft op de zitting in reactie hierop kenbaar gemaakt dat dit ook het geval was. De Afdeling stelt vast dat de details die [appellant] op de zitting naar voren heeft gebracht niet in dossierstukken worden benoemd. De Afdeling stelt verder vast dat volgens de toelichting op categorie 7 een uitkering uit deze categorie wordt gedaan als sprake is van "seksueel binnendringen met geslachtsdeel met grof fysiek geweld en/of gedurende zeer lange periode". De Afdeling volgt gezien deze formulering de CSG niet in haar standpunt dat sprake moet zijn van zowel grof fysiek geweld als een zeer lange periode. Op de zitting heeft de Afdeling de CSG gevraagd situaties te beschrijven waarin uitkeringen uit de categorieën 6 en 7 zijn gedaan, zoals de CSG in haar verweerschrift in hoger beroep had aangekondigd te zullen doen. De CSG heeft op de zitting geen situaties kunnen beschrijven, waardoor de Afdeling niet goed kan beoordelen of het misbruik dat [appellant] heeft ondergaan beter te vergelijken is met gevallen waarin de CSG eerder een uitkering uit categorie 6 heeft gedaan of toch beter met gevallen waarin de CSG eerder een uitkering uit categorie 7 heeft gedaan.
6.2. Uit het voorgaande volgt dat het betoog slaagt. De Afdeling kan echter nog niet beoordelen of [appellant] ook moet worden gevolgd in zijn standpunt dat hem een hogere uitkering dan de aan hem verleende uitkering op basis van categorie 6 toekomt.
Verder verloop van de procedure
7. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het besluit van 6 april 2018 voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling ziet op dit moment geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien, omdat de CSG niet heeft kunnen verduidelijken waarom een uitkering uit categorie 6 in dit geval passend is en omdat [appellant] op de zitting nieuwe omstandigheden heeft aangedragen die mogelijk relevant zijn voor de beoordeling van zijn aanvraag. De Afdeling zal de CSG daarom opdragen om binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van wat hiervoor onder 6.1 is overwogen, een nieuw besluit te nemen over de aanvraag van [appellant] dan wel het besluit van 6 april 2018 aan te vullen. Het is eerst aan [appellant] om de omstandigheden waaronder het misbruik heeft plaatsgevonden en waarover hij op de zitting heeft gesproken te verduidelijken en te onderbouwen, zodat de CSG ook dit kan betrekken bij haar besluitvorming. [appellant] krijgt acht weken de tijd om nadere stukken aan de CSG te verstrekken. Zodra de CSG een nieuw besluit heeft genomen of het besluit van 6 april 2018 heeft aangevuld zal de Afdeling [appellant] in de gelegenheid stellen hierop te reageren. De Afdeling zal daarna in beginsel een einduitspraak doen zonder dat daaraan voorafgaand nog een zitting plaatsvindt.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven op om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een besluit te nemen op de aanvraag van [appellant], die binnen acht weken na verzending van deze uitspraak door [appellant] kan worden aangevuld, om een uitkering op basis van de Tijdelijke regeling uitkeringen seksueel misbruik minderjarigen in instellingen en pleeggezinnen, dan wel de in deze uitspraak genoemde gebreken in de onderbouwing van het besluit van 6 april 2018 te herstellen. Als de commissie een nieuw besluit neemt moet dit aan [appellant] en de Afdeling worden toegezonden.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2022
735