Uitspraak
202003999/4/R4.
Datum uitspraak: 21 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen: [appellant sub 1]), beiden wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat (tegenwoordig: de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat),
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak en tussenuitspraak van 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:941, (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 10 juni 2020 te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 13 juni 2022 heeft de staatssecretaris een aanvullende motivering gegeven.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] en Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) hebben hierover zienswijzen naar voren gebracht.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Het instemmingsbesluit en de tussenuitspraak
1. Bij het besluit van 10 juni 2020 (hierna: het instemmingsbesluit) heeft de minister ingestemd met het door Vermilion ingediende winningsplan "Actualisatie Winningsplan Opeinde-Zuid en Middelburen". Onder meer [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben beroep ingesteld tegen het instemmingsbesluit.
In de tussenuitspraak heeft de Afdeling naar aanleiding van een beroepsgrond van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geconstateerd dat in het instemmingsbesluit geen aandacht is besteed aan de gevolgen van bodemdaling en mogelijke bodemtrilling als gevolg van de gaswinning voor de zogenoemde vuilwal achter hun woningen. De vuilwal bestaat uit vervuilde grond en [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen dat de afvalstoffen in de vuilwal in het grond- of oppervlaktewater terecht komen als gevolg van een aardbeving of bodemdaling.
In de tussenuitspraak onder 17.1 is geoordeeld dat de minister weliswaar heeft toegelicht dat het gasveld Opeinde-Zuid, waarboven de vuilwal ligt, een verwaarloosbare kans op een aardbeving heeft en dat de toekomstige bodemdaling ter plekke maximaal 1 cm bedraagt, maar dat onduidelijk is in hoeverre hij daarbij de specifieke kenmerken van de vuilwal heeft betrokken, zoals de inhoud en de (sterkte van de) constructie. Het instemmingsbesluit is op het punt van de mogelijke gevolgen van bodembeweging voor de vuilwal niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd, aldus de tussenuitspraak.
De Afdeling heeft de minister opgedragen om het geconstateerde gebrek te herstellen door ofwel het instemmingsbesluit op het punt van de vuilwal alsnog deugdelijk te motiveren, ofwel door een ander besluit te nemen.
Herstel van het gebrek
2. De staatssecretaris heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak een aanvullende motivering gegeven. Daarin heeft hij uiteengezet dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân op 13 oktober 2004 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer (hierna: de vergunning) heeft verleend voor de aanleg van de vuilwal. Met de vergunningvoorschriften over de constructie en ligging van de vuilwal, is volgens de staatssecretaris gewaarborgd dat de vuilwal niet tot nadelige milieugevolgen leidt, ook als de bodem daalt of aardbevingen plaatsvinden.
Wat betreft het risico bij aardbevingen wijst de staatssecretaris erop dat de onderafdichting van de vuilwal (overeenkomstig de vergunning) bestaat uit flexibel materiaal met zelfherstellende eigenschappen. Verder kan de onderafdichting volgens hem niet beschadigd raken bij een eventuele aardbeving, omdat de onderafdichting aan dezelfde grondbeweging wordt blootgesteld als de omgeving daarvan. Daarnaast heeft een eventuele aardbeving volgens de seismische risicoanalyse een maximale sterkte van 2,8 op de schaal van Richter, terwijl liquefactie (een aanzienlijk verlies van sterkte en samenhang van de bodem of een dijk) pas een risico is bij bevingen vanaf een sterkte van 5 op de schaal van Richter. De staatssecretaris verwijst in dat verband naar de uitkomsten van het onderzoeksproject "KEM-14 Liquefaction hazard and risk quantification".
Wat betreft het risico bij bodemdaling, wijst de staatssecretaris erop dat er volgens de vergunning 70 cm afstand moet zijn tussen het afval en de gemiddelde hoogste grondwaterstand. Uit de "Jaarrapportage 2020 onderhoud en monitoring Noordelijke geluidswal te Drachten" van Enviso Ingenieursbureau van 19 juli 2021 (hierna: de Jaarrapportage) blijkt dat daaraan ruim wordt voldaan. Dat geldt volgens de staatssecretaris ook als de ter plaatse voorspelde maximale samengestelde bodemdaling van 3 cm zich voordoet.
Bevoegdheid indienen aanvullende motivering
3. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de aanvullende motivering niet in deze procedure kan worden betrokken. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling namelijk de minister opgedragen om het gebrek te herstellen, terwijl de aanvullende motivering door de staatssecretaris is ingediend. Daarom is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen uitvoering gegeven aan de tussenuitspraak.
3.1. Het instemmingsbesluit is genomen door de minister. Ingevolge artikel 46, tweede lid, van de Grondwet treedt een staatssecretaris, in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister op. De staatssecretaris is uit dien hoofde verantwoordelijk, onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister. De staatssecretaris was dus bevoegd om de aanvullende motivering in te dienen. Verder is er geen reden om de tussenuitspraak zo te lezen dat uitsluitend de minister het gebrek kan herstellen. De Afdeling betrekt de aanvullende motivering daarom bij deze uitspraak.
Het betoog slaagt niet.
Zienswijze van Vermilion
4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben in hun nadere stuk van 18 juli 2022 de Afdeling verzocht om de zienswijze van Vermilion niet te betrekken bij deze uitspraak, omdat de Afdeling Vermilion niet om een reactie zou hebben gevraagd.
Uit artikel 8:51b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat partijen schriftelijk hun zienswijze naar voren kunnen brengen over de wijze waarop het bestuursorgaan heeft geprobeerd het gebrek te herstellen. Vermilion is partij als bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Awb. Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] veronderstellen, heeft de Afdeling daarom niet alleen hen, maar ook Vermilion in de gelegenheid gesteld om een zienswijze naar voren te brengen over de aanvullende motivering. Ook anderszins ziet de Afdeling geen reden om de zienswijze van Vermilion buiten beschouwing te laten.
Bodemtrilling en de vuilwal
5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de staatssecretaris de gevolgen van een aardbeving bij de vuilwal voor het milieu heeft onderschat. Zij voeren daarover aan dat de kans op een aardbeving in de Slochteren-formatie van het gasveld Middelburen 42% is en dat de realistisch sterkste beving 2,8 op de schaal van Richter is. Volgens hen moet dit in de risicobeoordeling tot uitgangspunt worden genomen en bagatelliseert de staatssecretaris de risico’s op zo’n aardbeving.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren verder aan dat de staatssecretaris niet heeft onderbouwd dat de vuilwal een flexibele constructie is die meebeweegt met een eventuele aardbeving en daarom niet beschadigd kan raken. Dat de onderafdichting volgens de vergunning ten minste een gelijkwaardig beschermingsniveau moet bieden aan het gestelde in de Richtlijn onderafdichtingsconstructies voor stort- en opslagplaatsen (hierna: de Richtlijn onderafdichtingsconstructies), is volgens hen niet van belang, omdat deze richtlijn niet gaat over zetting of trilling van constructies door aardbevingen. Verder heeft de onderafdichting volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wat betreft de mechanische energie andere eigenschappen dan de omgeving, waardoor een aardbeving mogelijk de onderafdichting kan beschadigen.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] wijzen er verder op dat er struiken en bomen op de vuilwal groeien. Volgens hen kan dat invloed hebben op de integriteit van de vuilwal. Tot slot is het door de staatssecretaris genoemde onderzoek over liquefactie niet van belang, omdat de vuilwal geen dijk is, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
5.1. De Afdeling stelt voorop dat de staatssecretaris in de aanvullende motivering is uitgegaan van de uitkomsten van de seismische risicoanalyse in het winningsplan. Kort samengevat houdt dat in dat het gasveld Opeinde-Zuid, waarboven de vuilwal ligt, en de Ten Boer-formatie in het gasveld Middelburen een verwaarloosbare kans hebben op een beving met een sterkte groter dan 1,5 op de schaal van Richter. De Slochteren-formatie van het gasveld Middelburen heeft geen verwaarloosbaar risico op zo’n beving en is ingedeeld in de kansklasse van 42%. Dat betekent niet dat de kans op een aardbeving in deze formatie 42% is, maar dat 42% van de gasvelden met vergelijkbare eigenschappen uiteindelijk ten minste één beving heeft gehad. Volgens de seismische risicoanalyse is de maximale sterkte van een beving 2,8 op de schaal van Richter. Uit de aanvullende motivering blijkt dat de staatssecretaris een beving van deze sterkte bij zijn beoordeling heeft betrokken. De Afdeling is daarom van oordeel dat de staatssecretaris is uitgegaan van een realistische worst case benadering. Dat hij erop heeft gewezen dat de kans dat een beving van 2,8 op de schaal van Richter zich daadwerkelijk voordoet klein is, betekent niet dat de risico’s niet goed zijn beoordeeld.
5.2. De staatssecretaris is in de aanvullende motivering ingegaan op de afdichting van de vuilwal, en hoe daardoor - ook bij een aardbeving - wordt voorkomen dat de omgeving van de vuilwal verontreinigd raakt. Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, moet de vuilwal volgens voorschrift 11.2.1 van de vergunning zijn voorzien van een onderafdichting die ten minste een beschermingsniveau biedt dat gelijkwaardig is aan het gestelde in de Richtlijn onderafdichtingsconstructies. Dat deze richtlijn niet specifiek gaat over stortplaatsen waar een aardbeving kan voorkomen, betekent op zichzelf niet dat het beschermingsniveau dat daaruit voortvloeit ontoereikend is voor de vuilwal.
Uit de Richtlijn onderafdichtingsconstructies volgt dat een onderafdichting die bestaat uit een minerale laag in combinatie met een synthetische afdichtingslaag voldoende plasticiteit en rekvermogen heeft om scheurvorming tegen te gaan. De staatssecretaris heeft uiteengezet dat de onderafdichting bestaat uit trisoplast (een mengsel van bentoniet, polymeer en zand) met een dikte van 9 cm. Dit materiaal vormt een flexibele minerale afdichtingslaag met zelfherstellende eigenschappen. Daarnaast is er een synthetische afdichting van Hogedichtheidpolyetheenfolie (HDPE-folie) met een dikte van ten minste 2 mm.
Gelet op de toelichting van de staatssecretaris over de flexibiliteit en zelfherstellende eigenschappen van de onderafdichting, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de onderafdichting onvoldoende bescherming biedt bij een eventuele aardbeving. De enkele stelling van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat de onderafdichting wat betreft de mechanische energie andere eigenschappen dan de omgeving heeft, is geen aanleiding om daar anders over te oordelen. In dat verband is tevens van belang dat de staatssecretaris onder verwijzing naar het "Milieueffectrapport stort Noordelijke geluidswal te Drachten" van Tauw B.V. van 13 februari 2004 (hierna: het MER) onbestreden heeft verklaard dat de onderafdichting met name van belang was bij de aanlegfase van de vuilwal. De noodzaak van de onderafdichting vervalt zodra de bovenafdichting is aangebracht en er geen percolatiewater (persvocht dat vrijkomt uit het stortmateriaal) uit de vuilwal treedt. De inhoud van de vuilwal is dan namelijk uitgedroogd en door de bovenafdichting kan er geen hemelwater infiltreren, waardoor er geen vocht in het grondwater terecht kan komen. De staatssecretaris wijst erop dat uit de Jaarrapportage blijkt dat geen percolatiewater is aangetroffen in de percolaatputten.
5.3. De Afdeling overweegt verder dat in de aanvullende motivering is onderkend dat een aardbeving tot gevolg zou kunnen hebben dat er een scheur in de bovenkant van de vuilwal komt. Dit risico heeft de staatssecretaris dus bij zijn motivering betrokken. Hij heeft echter onder verwijzing naar het MER toegelicht dat de vuilwal zo is geconstrueerd dat de insteek van het talud op 6 m afstand van de Drachtstervaart ligt, in verband met het risico op het afschuiven van grond. Hierdoor kan de vervuilde grond niet in de Drachtstervaart terechtkomen, en op die manier tot waterverontreiniging leiden. De staatssecretaris wijst er verder op dat een eventuele afschuiving goed te zien is en direct kan worden hersteld.
Dat er bomen en struiken op de vuilwal groeien betekent niet dat de integriteit van de vuilwal is aangetast. Overigens is in de Jaarrapportage aandacht besteed aan de vegetatie op de vuilwal.
De stelling van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat het onderzoeksproject over liquefactie niet van belang is omdat het volgens de aanvullende motivering over dijken gaat, maakt nog niet dat de staatssecretaris het risico op liquefactie bij de vuilwal onderschat. De Afdeling begrijpt de aanvullende motivering zo dat liquefactie bij de vuilwal niet kan optreden, omdat zich daar geen aardbevingen met een sterkte van 5 op de schaal van Richter kunnen voordoen. Of de vuilwal vergelijkbaar is met een dijk is dus niet van belang.
5.4. De conclusie is dat de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd dat het aardbevingsrisico door de gaswinning niet leidt tot nadelige milieugevolgen vanwege de aanwezigheid van de vuilwal.
Het betoog slaagt niet.
Bodemdaling en de vuilwal
6. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de staatssecretaris niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in de toekomst minimaal 70 cm afstand blijft tussen het afval in de vuilwal en het grondwater. Er bestaat volgens hen daarom een risico dat het grondwater vervuild raakt. Dat de grondwaterstand volgens de Jaarrapportage sinds de aanleg van de vuilwal nooit hoger is geweest dan 8 cm onder Normaal Amsterdams Peil (hierna: NAP) is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet relevant omdat dit geen zekerheid biedt voor de toekomst. Verder heeft de staatssecretaris volgens hen geen rekening gehouden met zetting van de vuilwal en met bodemdaling. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] had de staatssecretaris in overleg met het Wetterskip Fryslân moeten bepalen wat de daadwerkelijk mogelijk hoogste grondwaterstand is. Daarnaast voeren zij aan dat grondwatermetingen een momentopname zijn. Zo stijgt het water in de Drachtstervaart rondom de vuilwal bij stevige westenwind met zo’n 25 tot 50 cm, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
6.1. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd dat de bodemdaling ter plaatse van de vuilwal als gevolg van de gaswinning niet tot nadelige milieugevolgen zal leiden.
Zoals de staatssecretaris heeft uiteengezet, moet de vuilwal op grond van voorschrift 11.2.2 van de vergunning zo zijn ingericht dat de afstand van de onderkant van het afval, na zetting van de bodem, niet minder bedraagt dan 70 cm boven de te verwachten gemiddeld hoogste grondwaterstand. De gemiddeld hoogste grondwaterstand is in de vergunning vastgesteld op 0 m boven NAP. Om rekening te houden met zetting en een veiligheidsmarge, is het midden van de vuilwal aangelegd op 75 cm boven NAP en de randen tot 95 cm boven NAP.
De zetting van de ondergrond en de grondwaterstand moeten op grond van de vergunning worden gemonitord. De Afdeling stelt vast dat uit de Jaarrapportage volgt dat sinds de aanleg van de vuilwal in 2005 ruim wordt voldaan aan de afstandseis in de vergunning. Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen is daarbij rekening gehouden met zetting van de ondergrond. De Afdeling verwijst in dat verband naar hoofdstuk 4 en bijlage 10 van de Jaarrapportage. Verder heeft de staatssecretaris onbestreden meegedeeld dat bij de vuilwal maximaal 3 cm bodemdaling als gevolg van gaswinning (in de huidige en omliggende velden) wordt verwacht. Als de bodem bij de vuilwal 3 cm daalt, wordt volgens de staatssecretaris nog steeds aan de afstandseis voldaan. Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen, heeft de staatssecretaris de bodemdaling dus bij zijn beoordeling betrokken.
Gelet op de resultaten van de grondwatermetingen in de Jaarrapportage en de maximale toekomstige bodemdaling, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat als gevolg van het instemmingsbesluit niet meer aan deze afstandseis kan worden voldaan.
Dat de aanvullende motivering is gebaseerd op grondwatermetingen uit het verleden, betekent niet dat de resultaten daarvan niet van belang zijn bij de beoordeling van de gevolgen van het winningsplan. Zoals vermeld in de Jaarrapportage werd de grondwaterstand van 2006 tot en met 2012 tweemaal per maand gemeten en daarna eenmaal per jaar. Op basis van deze grote hoeveelheid metingen is in de Jaarrapportage geconcludeerd dat er geen grote fluctuaties in de grondwaterstand zijn en dat (ruim) wordt voldaan aan het voorschrift in de vergunning over de afstand tussen de stortzool en het grondwater. Gelet hierop en aangezien de staatssecretaris de toekomstige bodemdaling bij zijn beoordeling heeft betrokken, ziet de Afdeling geen reden om aan te nemen dat de grondwaterstand in de toekomst beduidend zal afwijken van de metingen. Dat het waterniveau in de Drachtstervaart vanwege weersomstandigheden kan fluctueren is niet van belang omdat dat geen grondwater, maar oppervlaktewater is.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie en slotoverwegingen
7. De staatssecretaris heeft met de aanvullende motivering van 13 juni 2022 voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak om het gebrek in het instemmingsbesluit te herstellen.
8. Gelet op wat is overwogen in de tussenuitspraak zijn de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gegrond. Het instemmingsbesluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Aangezien de staatssecretaris de motivering van het instemmingsbesluit bij brief van 13 juni 2022 heeft aangevuld en het geconstateerde gebrek daarmee is hersteld, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde instemmingsbesluit in stand blijven. Dit betekent dat het instemmingsbesluit toch blijft gelden.
9. De staatssecretaris moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten van [appellant sub 1] te vergoeden, omdat zij niet om vergoeding van kosten hebben verzocht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Economische Zaken en Klimaat van 10 juni 2020, kenmerk DGKE-WO / 20155060;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 400,22, niet toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen de staatssecretaris aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2022
912