Uitspraak
202105729/1/R1.
Datum uitspraak: 14 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in het geding tussen:
1. Het Fort Onroerend Goed B.V. (hierna: Het Fort), gevestigd te Amsterdam,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te [woonplaats],
3. Albemarle Catalysts Company B.V. (hierna: Albemarle), gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Hamerstraatgebied 1e herziening" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Het Fort, [appellanten sub 2] en Albemarle beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Albemarle heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2022, waar Het Fort en [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], alle vertegenwoordigd door mr. E.P. Euverman, advocaat te Breda, zijn verschenen. Ook Albemarle, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en bijgestaan door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, is verschenen. Verder is de raad, vertegenwoordigd door S.G.R. de Boer en A. Vermeer, bijgestaan door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, advocaat te Den Haag, op de zitting verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan betreft een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Hamerstraatgebied", zoals vastgesteld op 26 juni 2013, (hierna: het moederplan) en draagt bij aan de beoogde transformatie van het Hamerkwartier tot een gemengd hoogstedelijk woon-werkgebied. Een aantal maatbestemmingen uit het moederplan dat was opgenomen ten behoeve van voorheen aanwezige zware bedrijvigheid vormt een belemmering voor het realiseren van onder meer woningen en scholen. Om die reden voorziet de gedeeltelijke herziening van het plan in het verwijderen van maatbestemmingen die volgens de raad niet meer nodig zijn. Daarnaast voorziet het plan in een aantal correcties in de planregeling, waaronder de toevoeging van een maatvoeringsduiding op de verbeelding voor de maximum "floor space index" (hierna: FSI) binnen de bestemmingsvlakken met de bestemming "Gemengd - 2".
Appellanten
2. Het Fort is eigenaar van een aantal bedrijfspanden in het plangebied, gelegen aan de Johan van Hasseltweg nummers 102 tot en met 108 en 114 tot en met 118. Aan de gronden waarop de bedrijfspanden zijn gevestigd, is de bestemming "Gemengd - 2" toegekend. Het Fort kan zich niet met het plan verenigen, omdat het toevoegen van de maatvoering voor de maximale FSI ertoe leidt dat Het Fort haar bedrijfspanden niet kan ophogen.
3. [appellanten sub 2] hebben de erfpachtrechten van een aantal bedrijfspanden in het plangebied, gelegen aan de [locatie 1] tot en met [locatie 2]. Aan de gronden waarop de bedrijfspanden zijn gevestigd, is de bestemming "Gemengd - 2" toegekend. Net als Het Fort kunnen [appellanten sub 2] zich niet met het plan verenigen, omdat het toevoegen van de maatvoering voor de maximale FSI ertoe leidt dat zij hun bedrijfspanden niet hoger kunnen maken.
4. Albemarle is eigenaar van een bedrijventerrein ten oosten van het plangebied. Zij kan zich niet met het plan verenigen, omdat het plan de realisatie van een hotel mogelijk maakt in de nabijheid van het bedrijventerrein. Albemarle vreest dat de komst van een hotel haar zal beperken in haar bedrijfsvoering.
Toetsingskader
5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Leeswijzer
6. Omdat de beroepschriften van Het Fort en [appellanten sub 2] inhoudelijk grotendeels overeenkomen, worden de beroepen van Het Fort en [appellanten sub 2] hieronder gezamenlijk besproken. Daarna wordt ingegaan op het beroep van Albemarle.
De beroepen van Het Fort en [appellanten sub 2]
Ingetrokken beroepsgrond
7. Ter zitting hebben Het Fort en [appellanten sub 2] hun beroepsgrond over strijd met het rechtszekerheidsbeginsel ingetrokken.
Beperking maatvoering
8. Het Fort en [appellanten sub 2] betogen dat zij ten onrechte door het plan worden beperkt in de mogelijkheid van het hoger maken van hun bedrijfspanden tot de maximale bouwhoogte die op grond van het moederplan was toegestaan. Zij stellen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het belang van het laten vervallen van de ophogingsmogelijkheid zwaarder weegt dan hun belang bij het voortbestaan daarvan. Ook als het ontbreken van een maximale FSI ter plaatse van hun bedrijfspanden op de verbeelding behorende bij het moederplan op een omissie berust, rust volgens Het Fort en [appellanten sub 2] op de raad de verplichting om te motiveren welk belang exact is gemoeid met het corrigeren ervan. Zij stellen dat zij als gevolg van het laten vervallen van de ophogingsmogelijkheid onevenredig worden belemmerd in hun bedrijfsvoering en dat de raad ten tijde van het voorbereiden van het plan ten onrechte niet heeft geïnventariseerd of zij concrete plannen hadden om daarvan gebruik te maken. Het Fort stelt in dat verband dat zij in 2020 een aantal keer overleg heeft gehad met gemeenteambtenaren over haar plannen tot herontwikkeling van de bij haar in eigendom zijnde bedrijfspanden. Uit de door haar opgemaakte impressies blijkt dat de herontwikkeling voor 70% zal bestaan uit bedrijfsruimte en voor 30% uit kantoorruimte, zo heeft Het Fort ter zitting gesteld. Daarbij was volgens Het Fort ook steeds duidelijk dat moest worden uitgegaan van een bouwhoogte van 30 m, zodat deze plannen volgens haar pasten binnen de voorwaarden die het moederplan daaraan stelde. De desbetreffende gemeenteambtenaren hebben destijds niet aangegeven dat deze bouwhoogte beperkt zou gaan worden, zo stelt zij.
8.1. De raad heeft toegelicht dat op de digitale verbeelding bij het moederplan voor een aantal bestemmingsvlakken binnen de bestemming "Gemengd - 2" de maximale FSI is weggevallen. Deze omissie was niet direct na vaststelling van het bestemmingsplan in 2013 geconstateerd en is niet destijds al gerepareerd, zo stelt de raad. Dat het een omissie betreft, kan volgens de raad onder meer worden afgeleid uit de toelichting op het moederplan, waarin staat dat een FSI van maximaal 2 of 3 geldt. Ook in het Investeringsbesluit voor het Hamerstraatgebied van 11 juli 2012 dat ten grondslag ligt aan het moederplan, was voor deze bestemmingsvlakken een maximale FSI van 2 voorzien. Het is nooit de bedoeling geweest om in gehele bouwvlakken of bestemmingsvlakken nieuwbouw toe te staan met een maximaal toegestane hoogte van 30 m zonder (FSI-)beperkingen, zo stelt de raad. Volgens de raad volgt ook een bovengrens uit de algemene gebruiksregels in artikel 14 van Pro het moederplan, waarin maxima aan m² bruto vloeroppervlakte (hierna: bvo) per functie zijn neergelegd. Omdat de maximum oppervlakte voor de overige functies al is benut, is alleen nog ten behoeve van de functie "bedrijf" ruimte beschikbaar. Op basis van het moederplan is daarom ter plaatse alleen nog nieuwbouw toegestaan met een hogere FSI dan 2 tot een bouwhoogte van maximaal 30 m ten behoeve van bedrijven, niet zijnde kantoren of kantoorachtige bedrijven, aldus de raad.
De raad stelt in dat kader ook dat de gemeente al in 2020 aan Het Fort heeft gemeld dat de plannen van Het Fort zoals zij die toen presenteerde, niet mogelijk waren, omdat op grond van het moederplan geen verdere ontwikkeling van kantoren mogelijk was en is. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de plannen volgens hem niet pasten binnen het moederplan, omdat het maximaal toegestane aantal m² voor kantoorruimte zou worden overschreden en omdat de impressies weliswaar gepresenteerd werden als bedrijfsruimten maar de kenmerken vertoonden van een kantoorgebouw. Volgens de raad is het onwaarschijnlijk dat in de bedrijfspanden van Het Fort bedrijfsruimten zullen worden gestapeld en zullen de ruimten boven de eerste verdieping uiteindelijk alsnog gebruikt worden als kantoor. De raad stelt verder dat Het Fort, als zij concrete uitbreidingsplannen had, daartoe onder het moederplan een aanvraag om omgevingsvergunning had moeten indienen. Ook naar aanleiding van de kennisgeving van het ontwerpbestemmingsplan op 25 november 2020 heeft Het Fort geen aanvraag om omgevingsvergunning of een zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan ingediend. Om die reden heeft de raad bij het voorbereiden van het ontwerpbestemmingsplan geen rekening kunnen houden met de uitbreidingsplannen van Het Fort, zo stelt hij.
8.2. Op grond van artikel 5.2, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan "Hamerstraatgebied" is voor gebouwen binnen de bestemming "Gemengd - 2" een maximale bouwhoogte toegestaan van 30 m. Op grond van artikel 5.2, aanhef en onder f, van de planregels geldt per perceel een maximale FSI zoals op de verbeelding aangegeven. Uit artikel 1.19 volgt dat de FSI de verhouding aangeeft tussen het grondoppervlak en het brutovloeroppervlak. Ter plaatse van de bedrijfspanden van Het Fort en [appellanten sub 2] aan de Johan van Hasseltweg wordt op de verbeelding behorend bij het bestemmingsplan "Hamerstraatgebied" geen maximale FSI aangegeven.
8.3. Uit de verbeelding bij het bestemmingsplan "Hamerstraatgebied 1e herziening" volgt dat aan de gronden aan de Johan van Hasseltweg waarop zich de bedrijfspanden van Het Fort en [appellanten sub 2] bevinden, de bestemming "Gemengd - 2" en de maatvoering "maximum floorspace index: 2" zijn toegekend.
8.4. De Afdeling stelt vast dat de bestaande planologische mogelijkheden in het moederplan door het bestreden besluit worden beperkt. Naar het oordeel van de Afdeling ligt aan het toekennen van de FSI-maatvoering aan de gronden van Het Fort en [appellanten sub 2] geen deugdelijke motivering ten grondslag. Daarvoor is onvoldoende dat de raad met het toekennen van een FSI aan de desbetreffende gronden beoogt een omissie in het moederplan te herstellen en dat de raad zich daarbij op het standpunt stelt dat de FSI bijdraagt aan een goede verdeling van het vastgestelde programma binnen het plangebied. Niet is gebleken van een ruimtelijke afweging tussen de belangen van Het Fort en [appellanten sub 2] enerzijds en het belang bij het vaststelling van de planherziening anderzijds. Voor zover de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de plannen van Het Fort heeft beoordeeld op grond van de vrees dat kantoortorens zullen ontstaan, is niet gebleken dat de raad deze vrees heeft betrokken bij een ruimtelijke afweging omtrent de aanvaardbaarheid van het opnemen van een maximale FSI.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9. De beroepen van Het Fort en [appellanten sub 2] zijn gegrond. Het besluit van 8 juli 2021 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb, voor zover op de verbeelding bij het bestemmingsplan aan de gronden waarop de bedrijfspanden van Het Fort en [appellanten sub 2] zich bevinden een maximale FSI van 2 is toegekend.
Het beroep van Albemarle
Functie "horeca V"
10. Albemarle betoogt dat de raad in het plan ten onrechte de functie "horeca V" heeft gehandhaafd op de kavels binnen het plangebied die grenzen aan het bedrijventerrein van Albemarle.
Gelet op de aanleiding voor het plan, te weten het verwijderen van onnodige bestemmingen, had het volgens Albemarle op de weg van de raad gelegen om in de planregels ook geen hotels meer toe te staan, omdat het toegestane maximum m² bvo aan hotels binnen het plangebied is bereikt.
Albemarle stelt verder dat de raad de functie "horeca V" had moeten laten vervallen omdat de vestiging van een hotel in strijd zou zijn met gemeentelijk beleid. Op grond van de "Omgevingsvisie Amsterdam 2050. Een menselijke metropool" geldt in Amsterdam een hotelstop en op basis van de uitwerking van het "Overnachtingsbeleid 2017 en verder" geldt ook voor het Hamerstraatgebied dat daar in beginsel geen nieuwe hotels worden ontwikkeld.
Albemarle stelt ook dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte niet alle daarbij betrokken belangen heeft onderzocht en afgewogen. Zij wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1062, onder 6.3, waaruit volgens haar volgt dat de raad in het kader van het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan opnieuw alle betrokken belangen behoort af te wegen, waarbij wordt bezien in hoeverre het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Albemarle stelt dat haar belang eruit bestaat dat het handhaven van de hotelfunctie op de kavels nabij haar bedrijventerrein haar zal beperken in de bedrijfsvoering. Albemarle heeft op 20 februari 2020 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor wijziging van de HPC-3 fabriek ten behoeve van 120 verladingen per dag van de stof Nikkel Hydroxy Carbonaat (hierna: NHC). Na overleg met de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied heeft Albemarle de aanvraag ingetrokken en een nieuwe aanvraag ingediend die ziet op 90 verladingen NHC per dag. Zowel naar de Omgevingsdienst toe als in haar zienswijze tegen het ontwerp van voorliggend plan, heeft zij aangegeven in de toekomst alsnog een vergunning aan te vragen voor 120 verladingen NHC per dag, zo stelt zij. Die beoogde ophoging wordt door het voorliggende plan bemoeilijkt, zo stelt Albemarle. De risicocontouren rondom Albemarle wijzigen als gevolg van het verhogen van het aantal verladingen NHC. Op grond van het moederplan en het voorliggende plan is een hotel toegestaan met een bvo van meer dan 1.500 m². Dergelijke kwetsbare objecten mogen op grond van het Besluit externe veiligheid inrichtingen niet juridisch-planologisch mogelijk zijn binnen de 10-6 risicocontour. Gelet op de nabijheid van Albemarle tot de gronden waarop een hotel is toegestaan, zullen die gronden bij een hoeveelheid van 120 verladingen NHC per dag vallen binnen de 10-6 risicocontour, aldus Albemarle.
10.1. De raad stelt dat het feit dat de maximale oppervlakte voor horecafuncties binnen het plangebied momenteel is bereikt, niet betekent dat deze bestemming niet meer nodig is en kan worden verwijderd. Wanneer oppervlakte voor een bepaalde horecafunctie niet langer wordt benut, kan deze opnieuw worden ingevuld.
Daarnaast heeft de raad toegelicht dat de aanvraag om omgevingsvergunning van Albemarle in behandeling is bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied en op haar eigen merites wordt beoordeeld. Uit de bijlagen bij de aanvraag die Albemarle heeft ingediend, volgt volgens de raad dat de risicocontour wel wijzigt, maar niet over de bestemmingen komt te liggen waarbinnen hotels zijn toegestaan. Het deel van het Hamerstraatgebied waar de risicocontour wel overheen komt te liggen, blijft bovendien onbebouwd. Om deze redenen vormt de risicocontour volgens de raad geen belemmering voor de bedrijfsvoering van Albemarle. Daarnaast stelt de raad dat hij niet is gehouden om bestaande planologische rechten te verwijderen om aan toekomstige bedrijfsplannen van Albemarle tegemoet te komen.
10.2. Uit de verbeelding bij het bestemmingsplan "Hamerstraatgebied 1e herziening" volgt dat aan het bouwblok dat is gelegen naast het bedrijventerrein van Albemarle de bestemming "Gemengd - 2" is toegekend.
Artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Hamerstraatgebied" luidt:
"De op de verbeelding voor Gemengd - 2 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
d. horeca I, II, III, IV en V;
[…]"
Artikel 1.29 definieert "horeca V" als "hotel (waaronder begrepen hotel, motel, jeugdherberg, bed & breakfast, en naar de aard daarmee te vergelijken bedrijven)".
10.3. De Afdeling begrijpt het betoog zo, dat de raad bij de herziening van het moederplan de functie "horeca V" had moeten verwijderen van de gronden nabij het bedrijventerrein van Albemarle, omdat die functie niet meer nodig is en een belemmering vormt voor de door Albemarle gewenste wijziging in haar productieproces. Het bestemmingsplan voorziet immers in het verwijderen van maatbestemmingen die volgens de raad niet meer nodig zijn. De raad heeft in dit verband de plannen van Albemarle voor wijziging van de bedrijfsvoering en de gevolgen daarvan voor de hotelfunctie op de nabij het bedrijfsterrein van Albemarle gelegen gronden niet bij de planherziening betrokken. De raad heeft zich in reactie op het beroep op het standpunt gesteld dat de risicocontour bij 90 verladingen per dag van de stof NHC geen belemmering vormt voor de bedrijfsvoering van Albemarle. Daarbij heeft de raad echter buiten beschouwing gelaten dat de aanvraag om een omgevingsvergunning voor wijziging van de HPC-3 fabriek oorspronkelijk strekte ten behoeve van 120 verladingen per dag van de stof NHC en dat Albemarle heeft aangegeven dat haar plannen ondanks de gewijzigde aanvraag nog steeds zijn gericht op het verwezenlijken van 120 verladingen per dag. Naar het oordeel van de Afdeling ligt in zoverre aan het bestemmingsplan geen kenbare afweging ten grondslag van het belang bij handhaving van de hotelfunctie op de kavels nabij het bedrijventerrein en het bedrijfsbelang van Albemarle. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering en is daarom in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
Bestuurlijke lus
11. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
12. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 10.3 het bestreden besluit alsnog deugdelijk te motiveren dan wel een nieuw of gewijzigd besluit te nemen.
De raad dient de Afdeling en Albemarle de uitkomst van de opdracht mee te delen en een eventueel nieuw of gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. De raad hoeft voor een eventueel nieuw besluit geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. Dit betekent dat niet eerst een nieuw ontwerpbestemmingsplan ter inzage hoeft te worden gelegd.
Proceskosten en griffierecht
13. De raad moet de proceskosten van Het Fort en [appellanten sub 2] vergoeden. Daarbij worden deze zaken aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht. In beide zaken zal dan ook de helft van de in aanmerking komende proceskosten worden vergoed.
14. Wat betreft het beroep van Albemarle zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroepen van Het Fort Onroerend Goed B.V. en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gegrond;
II. vernietigt het besluit van 8 juli 2021 voor zover op de verbeelding bij het bestemmingsplan "Hamerstraatgebied 1e herziening" aan de percelen [locatie 1]-[locatie 2], Johan van Hasseltweg 102-108 en 114-118 de maatvoering "maximum floorspace index: 2" is toegekend;
III. draagt de raad van de gemeente Amsterdam in het beroep van Albemarle Catalysts Company B.V. op om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak:
- met inachtneming van wat is overwogen onder 12 het daar omschreven gebrek in het besluit van de raad van de gemeente Amsterdam van 8 juli 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hamerstraatgebied 1e herziening" te herstellen, en:
- de Afdeling en Albemarle de uitkomst mee te delen en een eventueel nieuw of gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van bij Het Fort Onroerend Goed B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Amsterdam het door Het Fort Onroerend Goed B.V. voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 360,00;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Amsterdam het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 181,00, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, mr. B.J. Schueler en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
w.g. Helder
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2022
91-974