Uitspraak
202103308/1/A3.
Datum uitspraak: 7 september 2022
Datum uitspraak: 7 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 april 2021 in zaak nr. 19/2579 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 2 januari 2019 heeft de minister aan [appellant] een boete opgelegd van € 1.500,- voor overtreding van de Binnenvaartwet.
Bij besluit van 9 mei 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 mei 2019 vernietigd, het besluit van 2 januari 2019 herroepen, de boete vastgesteld op € 1.425,- en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J. van Dam, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij en T.A.A. Bijkersma, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. Op 14 november 2018 hebben toezichthouders van de Landelijke Eenheid van de politie een controle uitgevoerd op duwboot [naam] die op dat moment met twee duwbakken over de Maas voer. De toezichthouders hebben vastgesteld dat het vijfde bemanningslid ten onrechte niet de bekwaamheid van matroos bezat en dat de duwboot daardoor onderbemand was, omdat er nu één matroos te weinig was. Van de controle is op 15 november 2018 een boeterapport opgemaakt. De minister heeft vervolgens aan [appellant] een boete van € 1.500,- opgelegd, wegens overtreding van artikel 22, zevende en negende lid, van de Binnenvaartwet, gelezen in samenhang met de artikelen 5.6, vierde lid, en 5.8 en bijlage 5.1 van de Binnenvaartregeling (hierna: Bvr). Het betreft hier feitcode BVW 3.3.117 in bijlage 11.1 bij de Bvr. Het tegen de boete gemaakte bezwaar heeft de minister ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat zich een overtreding heeft voorgedaan. Volgens de rechtbank volgt uit de relevante regelgeving dat op alle Nederlandse binnenwateren, dus ook op de Maas, de bekwaamheidseisen van de bemanning in overeenstemming met het Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn (hierna: Rsp) moeten worden aangetoond. Op de zogenoemde Rijn-pagina van het dienstboekje van het vijfde bemanningslid staat de vermelding "deksman". De vermelding door de Poolse nationale autoriteiten van "matroos" is niet van belang voor het varen op de Maas. In de zogenoemde Administratieve Overeenstemming over de samenwerking voor de wederzijdse Erkenning van Dienstboekjes (hierna: Administratieve Overeenstemming) wordt weliswaar de wederzijdse erkenning van dienstboekjes geregeld, maar daaruit volgt niet dat de aantekeningen van de bevoegde nationale autoriteiten enige betekenis hebben voor de bekwaamheidseisen, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft in het feit dat het vijfde bemanningslid wel aan boord was, geen aanleiding gezien de boete te matigen wegens bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Dit bemanningslid was als deksman ondergekwalificeerd. Dat de boete voor onderkwalificatie gelijk is aan de boete die opgelegd wordt als er geen deksman aanwezig zou zijn geweest, maakt volgens de rechtbank niet dat het belang van de veiligheid van de vaart niet of minder in het geding is geweest.
De rechtbank heeft vastgesteld dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden met drie maanden. Zij heeft daarom de boete met 5% gematigd en zelf voorziend de boete bepaald op € 1.425,-.
Hoger beroep
4. [ appellant] betoogt dat zich geen overtreding van de bemanningseisen heeft voorgedaan, omdat het vijfde bemanningslid voor de Maas de bekwaamheid van matroos had. De overeenkomstige toepassing als bedoeld in artikel 5.8 van de Bvr betekent dat de nationale aantekening in het dienstboekje als geldig buiten de Rijn wordt erkend. De aantekening in het dienstboekje op de Rijn-pagina wordt daarmee op de Rijn als geldig erkend. Uit artikel 5.4.3. van de Administratieve Overeenstemming volgt dat de aantekeningen over de bekwaamheid van de houder, overeenkomstig de nationale regelgeving en ingeschreven in een nationaal dienstboekje, geldig zijn buiten de Rijn. Alleen op de Rijn worden die niet als geldig erkend. [appellant] wijst ter nadere onderbouwing van zijn betoog op een persbericht van de Centrale Commissie voor de Rijnvaart (hierna: CCR) van 7 juli 2011. Daaruit volgt dat - anders dan de rechtbank heeft overwogen - voor varen buiten de Rijn de aantekeningen op de pagina van de bevoegde nationale autoriteiten van het land van afgifte als geldig zijn erkend.
Subsidiair voert [appellant] aan dat, in het geval de bekwaamheid van het vijfde bemanningslid als matroos niet zou worden erkend, er slechts een gebrek in het kwalificatieniveau is. Hij was wel als bemanningslid aan boord en daarom was er geen sprake van onderbemanning.
4.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de duwboot voldeed aan uitrustingsstandaard S1 en er werd gevaren in exploitatiewijze B. Ook is niet in geschil dat in ieder geval twee schippers en twee stuurmannen (waarvan één met de bekwaamheid van schipper) deel uitmaakten van de bemanning. Van het vijfde bemanningslid is in geschil of hij moet worden aangemerkt als matroos of als deksman.
4.2. Het dienstboekje vermeldt op pagina 3, dat "Qualifications of the holder" als titel heeft, dat het vijfde bemanningslid vanaf 17 januari 2018 ‘marynarz’ (matroos) is. Op pagina 5 van het dienstboekje - volgens partijen de Rijn-pagina, omdat daarboven staat "Holder's qualifications acc. to §23.02 of the Rhine Ships Inspection Regulations" - staat dat het bemanningslid vanaf 17 januari 2018 ‘Decksmann’ (deksman) is.
4.3. Gelet op artikel 5.11 van de Bvr zijn ten aanzien van het dienstboekje de artikelen 3.05 en 3.06 van het Rsp, alsmede de terzake op grond van artikel 1.03 van dat reglement vastgestelde dienstinstructies, van overeenkomstige toepassing. De minister heeft ter zitting verduidelijkt dat zijn redenering dat voor de bekwaamheid van het bemanningslid van de Rijn-pagina moet worden uitgegaan, volgt uit artikel 5.11 van de Bvr, gelezen in samenhang met artikel 3.05, eerste lid, van het Rsp. De Afdeling volgt de redenering van de minister niet. Ingevolge artikel 3.05, eerste lid, van het Rsp moet ieder bemanningslid, anders dan de schipper, zijn bekwaamheid aan boord aantonen aan de hand van een op zijn naam afgegeven geldig dienstboekje, overeenkomstig het model van bijlage A2, of een ander door de CCR als gelijkwaardig erkend, geldig dienstboekje; de lijst van de als gelijkwaardig erkende dienstboekjes is in bijlage A6 (de Afdeling leest: bijlage A5) van dit reglement opgenomen. Tijdens de inspectie heeft het vijfde bemanningslid zijn dienstboekje overgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling is dit een geldig dienstboekje als bedoeld in artikel 3.05, omdat het een als gelijkwaardig erkend dienstboekje is als bedoeld in bijlage A6 (lees: A5) van het Rsp. Dat het dienstboekje als gelijkwaardig erkend is, lijkt overigens niet in geschil. In het dienstboekje staan twee kwalificaties vermeld, waarvan één de vermelding matroos inhoudt. Uit de toepasselijke wettelijke regelingen valt niet af te leiden dat voor een vaarwater buiten de Rijn de kwalificatie op de Rijn-pagina bepalend is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het vijfde bemanningslid gedaan wat artikel 3.05, eerste lid, van het Rsp van hem vereist: hij heeft zijn bekwaamheid als matroos aangetoond aan de hand van een als gelijkwaardig erkend, geldig dienstboekje.
De minister stelt zich in reactie op de verwijzing van [appellant] naar het persbericht van de CCR op het standpunt dat uit de Administratieve Overeenstemming volgt dat de Rijn-pagina in dit geval bepalend is. In artikel 5, derde lid, eerste gedachtestreepje, van de Administratieve Overeenstemming is immers volgens de minister bepaald dat de nationale aantekeningen omtrent de bekwaamheid niet als geldig op de Rijn worden erkend. Verder is echter niets bepaald over het over erkennen van de bekwaamheid op de overige waterwegen, aldus de minister. De Afdeling volgt dit standpunt niet. Over het onderwerp ‘bekwaamheden’ is in de aangehaalde bepaling kort gezegd vastgelegd dat op de Rijn de aantekeningen op de Rijn-pagina als enige als geldig worden erkend en dat de aantekeningen op de pagina voor buiten de Rijn niet als geldig op de Rijn worden erkend. Hieruit volgt niet dat de aantekeningen op de pagina voor buiten de Rijn niet buiten de Rijn gelden. Deze uitkomst zou overigens ook strijdig zijn met het gegeven dat de CCR buiten de Rijn geen zeggenschap heeft. Evenmin is gebleken dat genoemde bepaling van de Administratieve Overeenstemming in het Rsp is gecodificeerd en voor andere binnenwateren dan de Rijn van overeenkomstige toepassing is verklaard. In het Rsp wordt alleen aan deze Administratieve Overeenstemming (over dienstboekjes) gerefereerd aan het slot van bijlage A5, waar staat dat het model van de dienstboekjes op de website van de CCR toegankelijk zal zijn.
Voor zover de minister nog heeft betoogd dat het vijfde bemanningslid niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 3.02 van het Rsp - de Afdeling begrijpt de minister zo dat dit artikel via artikel 3.06 ook van overeenkomstige toepassing is - om de kwalificatie van matroos te verkrijgen, slaagt ook dat niet. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het vijfde bemanningslid met het overleggen van zijn dienstboekje bij de controle al voldaan aan zijn bewijslast. Anders dan bij de invulling van de algemene gegevens in het dienstboekje (zie artikel 3.06, derde lid, van het Rsp) kan op dat moment niet meer van hem worden geëist nog andere bewijsstukken van zijn bekwaamheid te overleggen.
4.4. Gelet op het vorenstaande kan de minister er niet in worden gevolgd dat het vijfde bemanningslid niet als matroos kon worden aangemerkt. Er heeft zich daarom geen overtreding voorgedaan van artikel 22, zevende en negende lid, van de Binnenvaartwet, gelezen in samenhang met de artikelen 5.6, vierde lid, en 5.8 en bijlage 5.1 van de Bvr. Het betoog slaagt.
Om die reden komt de Afdeling niet toe aan het subsidiaire betoog over onderkwalificatie in plaats van onderbemanning.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren, het besluit van 9 mei 2019 vernietigen en het besluit van 2 januari 2019 herroepen.
Proceskosten
6. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 april 2021 in zaak nr. 19/2579;
III. verklaart het beroep tegen het besluit de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 9 mei 2019, kenmerk 071804024/06, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. herroept het besluit de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 2 januari 2019, kenmerk 071804024/02;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.082,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,- vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Helder
voorzitter
voorzitter
w.g. Konings
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 september 2022
612
BIJLAGE | Wettelijk kader
Binnenvaartwet
Artikel 22
1. Overeenkomstig bindende besluiten van instellingen van de Europese Gemeenschappen dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties worden bij ministeriële regeling regels gesteld voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van schepen met betrekking tot de vaartijden en bemanningssterkte, de uitrustingsstukken van binnenschepen en de hiermee verband houdende eisen.
2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
a. […];
b. de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de aan bemanningsleden te stellen eisen;
c. eisen aan de deskundigheid van bemanningsleden, waaronder begrepen opleiding en ervaring;
d. […].
3. t/m 6. […].
7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van:
a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en met c;
b. het tot hen gerichte krachtens het tweede lid, onderdeel d, bepaalde; en
c. de krachtens het vierde of vijfde lid, aan een vrijstelling of ontheffing verbonden voorschriften.
8. […].
9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
Binnenvaartregeling
Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen
Artikel 1.1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
Rsp: bij resolutie van 2 juni 2010 (protocol 2010-I-8) van de Centrale Commissie voor de Rijnvaart vastgesteld Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn;
[…].
Hoofdstuk 2. Eisen aan ondernemers en bemanningsleden
Artikel 2.11
De bekwaamheid voor een functie aan boord kan te allen tijde worden aangetoond:
a. door de schipper door middel van het vaarbewijs; of
b. door de overige leden van de bemanning door middel van het dienstboekje bedoeld in artikel 5.11.
Hoofdstuk 5. Vaartijden en bemanningssterkte
Artikel 5.1
Behoudens paragraaf 5 is dit hoofdstuk van toepassing op de in artikel 1.2 bedoelde binnenwateren uitgezonderd de Rijn, met inbegrip van de Waal en de Lek.
Artikel 5.6
1. t/m 3. […].
4. De minimumbemanning van hechte samenstellen, schepen voor dagtochten, stoomschepen voor dagtochten, hotelschepen, veerboten en sleepschepen wordt onderscheidenlijk vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlagen 5.1 tot en met 5.6.
5. en 6. […].
Artikel 5.8
Voor de toepassing van deze paragraaf is artikel 2.02, eerste en tweede lid, met uitzondering van de derde alinea, van het Rsp van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5.11
1. Ten aanzien van het dienstboekje zijn de artikelen 3.05 en 3.06 van het Rsp, alsmede de terzake op grond van artikel 1.03 van dat reglement vastgestelde dienstinstructies van overeenkomstige toepassing met dien verstande dat:
a. als plaatselijk bevoegde autoriteit, bedoeld in artikel 3.06, tweede lid, de inspecteur-generaal van de Inspectie Leefomgeving en Transport wordt aangewezen;
b. onder schipper de gezagvoerder wordt verstaan.
2. en 3. […].
Hoofdstuk 11. Bestuurlijke boete
Artikel 11.1
1. De bedragen van de bestuurlijke boete op overtredingen als bedoeld in de artikelen 5, eerste lid, 6, eerste lid en zesde lid, 7, eerste lid, 8, derde lid, 10, tweede lid, 11, 12, 13, vierde lid, 21, eerste lid, 22, negende lid, 23, eerste lid, 25, vierde lid en vijfde lid28, zevende lid, 31, vierde lid, 33, tweede lid, 36, vierde lid, 37, tweede lid, 38, zevende lid, 43, tweede lid, en 46, tweede lid, van de wet zijn opgenomen in tabel 1 in bijlage 11.1 bij deze regeling.
2. De bedragen van de bestuurlijke boete op overtredingen als bedoeld in de artikelen 39c, derde lid, en 39e, van de wet zijn opgenomen in tabel 2 in bijlage 11.1 bij deze regeling.
Reglement betreffende het scheepvaartpersoneel op de Rijn (Rsp)
Deel II. Bemanningsvoorschriften
Hoofdstuk 2. Algemene bepalingen voor deel II
Artikel 2.02. Algemeen
1. De bemanning en het veiligheidspersoneel die zich overeenkomstig het Rijnvaartpolitiereglement aan boord moeten bevinden van schepen die de Rijn bevaren, dienen in overeenstemming te zijn met de voorschriften van dit reglement.
De voor de desbetreffende exploitatiewijze en vaartijd voorgeschreven bemanning en veiligheidspersoneel moeten zich tijdens de vaart voortdurend aan boord bevinden. Het is niet toegestaan zonder de voorgeschreven bemanning of zonder het veiligheidspersoneel te vertrekken.
[..].
2. en 3. […].
Hoofdstuk 3. Voorschriften voor alle typen schepen
Paragraaf 1. : Bepalingen betreffende de bekwaamheden van de bemanningsleden
Subparagraaf 1. : Voorwaarden voor het verkrijgen van de bekwaamheid
Artikel 3.02. Voorwaarden voor de bekwaamheid
De leden van de bemanning moeten aan de volgende voorwaarden voldoen:
1. voor de deksman: een minimumleeftijd van 16 jaar;
2. […];
3. voor de matroos:
a. a) een minimumleeftijd van 17 jaar en
- een met goed gevolg afgeronde opleiding als genoemd in het tweede lid, of
- een met goed gevolg afgelegd eindexamen aan een vakschool voor schippers, of
- een met goed gevolg afgelegd, door een bevoegde autoriteit erkend examen voor matroos, of
- een beroepsbekwaamheid matroos als bedoeld in de administratieve overeenstemming over de samenwerking voor de wederzijdse erkenning van door middel van schoolopleidingen verkregen beroepsbekwaamheid matroos;
of
b) een minimumleeftijd van 19 jaar en
een vaartijd als lid van een dekbemanning van ten minste drie jaar hebben, waarvan ten minste één jaar in de binnenvaart en twee jaar hetzij in de binnenvaart, hetzij in de zee- of kustvaart dan wel de visserij vervuld moeten zijn;
4. t/m 7. […].
[…].
Subparagraaf 2.: Wijze van aantonen van bekwaamheid
Artikel 3.05. Bewijs van bekwaamheid
1. De bekwaamheid voor een functie aan boord moet te allen tijde aangetoond kunnen worden
a. a) door de schipper […],
b) door de overige leden van de bemanning aan de hand van een op hun naam afgegeven geldig dienstboekje, overeenkomstig het model van bijlage A2, of een ander door de CCR als gelijkwaardig erkend, geldig dienstboekje; de lijst van de als gelijkwaardig erkende dienstboekjes is in bijlage A6 van dit reglement opgenomen.
2. […].
Artikel 3.06. Dienstboekje
1. De persoon op wiens naam het dienstboekje is afgegeven, wordt als houder van het dienstboekje aangemerkt. Een bemanningslid mag slechts in het bezit van één dienstboekje zijn. Het dienstboekje moet door de bevoegde autoriteit worden afgegeven en moet op zijn minst in één van de officiële talen van de CCR zijn gesteld.
2. Het dienstboekje bevat enerzijds algemene gegevens, zoals de medische verklaringen en de bekwaamheid van de houder, zoals bedoeld in artikel 3.02, en anderzijds specifieke gegevens betreffende de afgelegde reizen.
3. De bevoegde autoriteit is verantwoordelijk voor het invullen van de algemene gegevens en de afstempeling ter controle. Zij heeft het recht het overleggen van vaartijdenboeken dan wel uittreksels daarvan of andere relevante bewijsstukken te verlangen. Zij mag alleen ingeschreven reizen van een stempel voorzien die niet langer dan 15 maanden geleden zijn afgelegd. Voor de aantekening van specifieke gegevens met betrekking tot de afgelegde reizen is de schipper verantwoordelijk.
4. De houder moet het dienstboekje
a. a) bij de eerste indiensttreding aan boord aan de schipper overhandigen, en
b) ten minste één keer per jaar, te rekenen vanaf de datum van afgifte overleggen en overeenkomstig het bepaalde in het derde lid door een bevoegde autoriteit laten afstempelen.
5. […].
6. […].
Bijlage A2. Dienstboekje (Model A-00735)
[Model-dienstboekje]
Bijlage A5. In het buitenland opgestelde als gelijkwaardig erkende dienstboekjes
De lijst van de in het buitenland opgestelde als gelijkwaardig erkende dienstboekjes en de bijbehorende informatie inzake de afgevende autoriteiten worden door de CCR gepubliceerd op haar website www.ccr-zkr.org.
[…]
Administratieve Overeenstemming over de Samenwerking voor de Wederzijdse Erkenning van Dienstboekjes
Artikel 5 Aantekeningen door bevoegde instanties in de erkende dienstboekjes
[…]
3. Bekwaamheden
- Aantekeningen met betrekking tot de bekwaamheden van de houder overeenkomstig de Rijnregelgeving mogen uitsluitend door de daarvoor bevoegde instanties voor de Rijn in een dienstboekje (Rijndienstboekje of andere) worden ingeschreven. Deze aantekeningen geschieden overeenkomstig de Rijnregelgeving op de pagina van het dienstboekje dat voorzien is voor bekwaamheden overeenkomstig de Rijnregelgeving. Deze aantekeningen zijn de enige die op de Rijn als geldig zullen worden erkend.
- De bevoegde nationale autoriteiten van het land van afgifte zijn de enige instanties die het recht hebben aantekeningen met betrekking tot de bekwaamheden van de houder overeenkomstig de nationale regelgeving in te schrijven in een nationaal dienstboekje. Deze aantekeningen geschieden op de pagina van het nationale dienstboekje dat hiervoor voorzien is, of op de overeenkomstig de bepalingen voor bekwaamheden buiten de Rijn voorziene pagina van het Rijndienstboekje. Deze aantekeningen worden niet als geldig op de Rijn erkend.