Uitspraak
202101488/1/R1.
Datum uitspraak: 19 januari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 januari 2021 in zaken nrs. 19/5778 en 19/5777 in het geding tussen:
[appellanten],
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 14 februari 2019 (hierna: besluit I) heeft het college aan Elio B.V. een omgevingsvergunning verleend, voor zover hier van belang, voor het plaatsen van balkons aan de gevel van het pand aan de Maarten Harpertszoon Trompstraat 29 (hierna: het pand) in Amsterdam.
Bij besluit van 31 mei 2019 (hierna: besluit II) heeft het college aan Elio B.V. terzake van het pand een tweede omgevingsvergunning verleend, voor zover hier van belang, voor het splitsen van de benedenwoning in twee zelfstandige woonruimten en het plaatsen van twee tuintrappen en een privacyscherm tussen het verdeelde balkon aan de tuinzijde van de beletage.
Bij afzonderlijke besluiten van 20 september 2019 heeft het college de door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college en Elio B.V. hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
[appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2021, waar [appellanten] en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Essakkili, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Elio B.V., vertegenwoordigd door mr. A.A.B. Boer, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft aan Elio B.V. op 14 februari 2019 een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van balkons aan de gevel van het pand aan de Maarten Harpertszoon Trompstraat 29 in Amsterdam (zaaknummer bij de rechtbank 19/5778). Het aanbrengen van de balkons is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Baarsjes" (hierna: het bestemmingsplan), omdat aan de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft, de bestemmingen "Wonen" en "Tuin" zijn toegekend en de balkons gesitueerd zijn buiten het binnen de bestemming "Wonen" opgenomen bouwvlak en boven de bestemming "Tuin". Het college heeft een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang gelezen met artikel 27, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels van het bestemmingsplan. Verder heeft het college aan Elio B.V. op 31 mei 2019 een omgevingsvergunning verleend voor het splitsen van de benedenwoning in twee zelfstandige woonruimten en het plaatsen van twee tuintrappen en een privacyscherm tussen het verdeelde balkon aan de tuinzijde van de beletage (zaaknummer bij de rechtbank 19/5777). [appellanten] hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Het college heeft deze bezwaren ongegrond verklaard. Het tegen de besluiten op bezwaar ingestelde beroep heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
Beoordelingskader
2. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]."
Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1˚. met toepassing van de in het bestemmingsplan of beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
[…]."
Artikel 27, eerste lid aanhef en onder e, van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
"Indien niet op grond van een andere bepaling van deze regels ontheffing kan worden verleend, dan kan het bevoegd gezag bij het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van de desbetreffende regels van dit bestemmingsplan, ten behoeve van:
[…]
e. de in het plan aangegeven bestemmings- of bouwgrenzen met ten hoogste 2 meter mag worden overschreden ten behoeve van uitkragingen, bordessen, buitentrappen, galerijen, luifels, erkers, balkons, lift- en trappenhuizen en andere ondergeschikte onderdelen van gebouwen."
Artikel 27, tweede lid, luidt:
"Een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid wordt niet verleend als enig aangrenzend terrein of gebouw in een toestand wordt gebracht die strijdig is met de bepalingen van het plan en/of de verwezenlijking van de bestemming volgens dit plan, of de handhaving van de verwerkelijkte bestemming overeenkomstig het plan, onmogelijk maakt en dit niet door het stellen van voorwaarden aan de afwijking kan worden voorkomen. Voorts dient de stedenbouwkundige waarde van de omgeving te zijn gewaarborgd."
Gronden van het hoger beroep Zaak nr. 19/5778
3. [appellanten] voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college er ten onrechte van uit gaat dat sprake is van een achtergevel, waardoor ook ten onrechte geen stedenbouwkundige toets heeft plaatsgevonden, maar slechts een toets aan de redelijke eisen van welstand. Volgens [appellanten] heeft de rechtbank niet in aanmerking genomen dat de gevel waaraan de balkons zijn gerealiseerd aan de openbare ruimte grenst, namelijk het park 'De Krommert'. [appellanten] stellen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet kon volstaan met een zogenoemde ambtelijke welstandstoets, omdat het project niet gelijk is aan de 'trendsetter' zoals genoemd in de Welstandsnota "De Schoonheid van Amsterdam 2016" (hierna: de Welstandsnota. In plaats daarvan had het college overeenkomstig de Welstandsnota een gewogen oordeel dienen te vragen aan de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK).
3.1. Het college heeft aan Elio B.V. de gevraagde vergunning verleend en heeft aan de vergunningverlening ten grondslag gelegd dat de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in artikel 27, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels weinig ruimte laat voor een nadere belangenafweging. Balkons die de bestemmings- of bouwgrenzen met niet meer dan 2 meter overschrijden, zijn dus in beginsel vergunbaar. Er wordt geen onevenredige afbreuk gedaan aan de op grond van de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van de naastgelegen gronden en bouwwerken. Van strijd met een goede ruimtelijke ordening is volgens het college geen sprake. Volgens het college hoefde de aanvraag voor de balkons niet stedenbouwkundig beoordeeld te worden, maar kon worden volstaan met een welstandstoets, omdat de balkons zich aan de achtergevel bevinden. Daarbij heeft het college betekenis toegekend aan de omstandigheid dat de hoofdingang, het huisnummer en de brievenbus van de woningen zich aan de andere zijde van de woningen bevinden. Ook bezien vanuit welstandsoogpunt is de gevel waar de balkons zijn geplaatst volgens het college een achtergevel. Het college erkent dat de gevel gekeerd is naar het voor publiek toegankelijke park ‘De Krommert', maar stelt zich op het standpunt dat dit park niet beschouwd kan worden als een openbare ruimte. Het park kan worden afgesloten door hekken en gaat op bepaalde tijden ook op slot. Volgens het college is de uitstraling niet uitnodigend en heeft het park een gesloten karakter. Verder heeft het college aan zijn standpunt ten grondslag gelegd dat kon worden volstaan met een ambtelijke welstandstoets, omdat het bouwplan een vergelijkbare verandastructuur volgt als elders in hetzelfde bouwblok, te weten het pand Reinier Claeszenstraat, de zogeheten ‘trendsetter'.
3.2. Op het perceel Maarten Harpertszoon Trompstraat 29 geldt het eerder genoemde bestemmingsplan "De Baarsjes". Aan de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft, zijn de bestemmingen "Wonen" en "Tuin" toegekend. Het staat vast en tussen partijen is niet in geschil dat de aangevraagde balkons in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan, omdat deze gesitueerd zijn buiten het binnen de bestemming "Wonen" opgenomen bouwvlak en boven de bestemming "Tuin". Op grond van artikel 27, eerste lid, aanhef en onder e, van de planregels kan realisering van de balkons echter worden toegestaan als de overschrijding van de bestemmings- of bouwgrenzen beperkt blijft tot 2 meter. In artikel 27, tweede lid, is bepaald dat de stedenbouwkundige waarde van de omgeving met het project gewaarborgd dient te zijn.
3.2.1. Volgens de Waarderingskaart architectonische en stedenbouwkundige kwaliteit, die deel uitmaakt van de Welstandsnota, geldt voor het perceel van het pand een hoge stedenbouwkundige waardering aan de straatzijde (zone A), maar een matige kwaliteit van de bebouwing (orde 3). Uit de Waarderingskaart 19de-eeuwse Ring-' zijn de volgende criteria relevant.
"Op de waarderingskaarten wordt de architectonische kwaliteit van de bebouwing in een opklimmende waardering aangegeven met basisorde, orde 3, orde 2 en orde 1. [...] Omdat het niet alleen om het individuele gebouw gaat, maar ook om stedenbouwkundige samenhang, is ook aan de stedenbouw een waardering gegeven, oplopend van basiszone naar zone 3, zone 2 en zone 1. Door de combinatie van deze twee waarderingssystemen kan genuanceerd naar een bepaalde bebouwing worden gekeken.
Orde 3
Dit zijn karakteristieke bouwwerken met architectonische en/of stedenbouwkundige meerwaarde.
Voor de aanpak van voorgevels en gevels grenzend aan openbaar gebied geldt als uitgangspunt het handhaven en herstellen van de oorspronkelijke elementen in vorm, maat, materiaal, detaillering, verhouding en kleur. Veranderingen hierin zijn in geringe mate denkbaar als deze overeenstemmen met de oorspronkelijke karakteristiek.
Voor achtergevels geldt: redelijke eisen van welstand."
3.2.2. In de Welstandsnota worden voor- en achterzijden van gebouwen ‘vanuit welstandsoogpunt' gedefinieerd. Onder voorkant wordt verstaan "de bebouwing en het erf in zoverre duidelijk zichtbaar vanuit de openbare ruimte". Onder achterkant wordt verstaan "de bebouwing en het erf in zoverre niet duidelijk zichtbaar vanuit de openbare ruimte". Over balkons is in hoofdstuk 6.6 vermeld dat plannen die gelijk zijn aan een trendsetter in vergelijkbare situaties ook voldoen aan redelijke eisen van welstand. Een plan dat een trendsetter volgt kan op eenvoudige wijze worden getoetst en vergund. In hoofdstuk 3 van de Welstandsnota wordt een trendsetter als volgt aangeduid:
"Een trendsetter is een plan, dat in vergelijkbare situaties als uitgangspunt gehanteerd kan worden, dus voor een bouwblok, ensemble of een buurt met een vergelijkbare architectuur. Een plan dat een trendsetter volgt kan op eenvoudige wijze getoetst en vergund worden. Daarmee is niet gezegd dat kleine afwijkingen van trendsetters niet mogelijk zijn. Als een afwijkend plan voldoende 'familie’ is van de trendsetter, zal dit met grote zekerheid positief beoordeeld worden. Niet ieder bouwwerk is automatisch een trendsetter. Een eerder op dezelfde woning of hetzelfde bouwblok goedgekeurd plan is dit in de regel wel".
3.3. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht, onder verwijzing naar artikel 27, tweede lid, van de planregels, de Welstandsnota en de daarin opgenomen Waarderingskaart architectonische en stedenbouwkundige kwaliteit, heeft geoordeeld dat voor de uitleg en toepassing van de Welstandsnota de gevel waar de balkons zijn geplaatst als een achtergevel moet worden beschouwd. De rechtbank heeft hierbij in de eerste plaats terecht van belang geacht dat het park ‘De Krommert’ een gesloten karakter heeft, in die zin dat het park nagenoeg volledig is omsloten door bebouwing en grenst aan de tuinen behorende bij die bebouwing. Het park kan worden afgesloten door hekken en wordt van gemeentewege op bepaalde tijden ook op slot gedaan. De rechtbank heeft in de tweede plaats terecht van belang geacht dat de feitelijke situatie ter plaatse vergelijkbaar is met de situatie weergegeven in de schematische tekening in de Welstandsnota, waarbij één zijde, ondanks duidelijke zichtbaarheid vanaf openbaar toegankelijk gebied, als 'achterkant' is aangeduid. De rechtbank heeft in de derde plaats eveneens terecht van belang geacht dat, zoals het college ook heeft aangevoerd, de hoofdingang, het huisnummer en de brievenbus van het pand zich aan de andere zijde van het pand bevinden. Anders dan [appellanten] menen, is deze omstandigheid voor de toepassing en uitleg van de Welstandsnota niet volstrekt irrelevant. De rechtbank is dan ook op goede gronden tot het oordeel gekomen dat het college het bouwplan niet hoefde te onderwerpen aan een stedenbouwkundige toets, maar kon volstaan met een toets aan de redelijke eisen van welstand. De door [appellanten] naar voren gebrachte omstandigheden, te weten dat het park ook door de gemeente wordt gezien als een openbaar binnenterrein en dat de gevel waar de balkons zijn geplaatst vanaf het voetpad in het park goed zichtbaar is, zijn door de rechtbank betrokken bij haar oordeel, maar konden niet leiden tot een ander oordeel. Wat [appellanten] in hoger beroep naar voren hebben gebracht, is onvoldoende voor de weerlegging van de door de rechtbank gemaakte vergelijking met de situatie op pagina 50 van de Welstandsnota.
Het betoog slaagt niet.
3.4. Over de toets aan de trendsetters overweegt de Afdeling het volgende. Het bouwplan is getoetst aan de standaardcriteria ‘veel voorkomende kleine bouwplannen’ als bedoeld in hoofdstuk 6.6 van de Welstandsnota. Volgens die criteria wordt ervan uitgegaan dat plannen die gelijk zijn aan een trendsetter, in vergelijkbare situaties ook voldoen aan redelijke eisen van welstand. Het college heeft de verandastructuur van het pand in de Reinier Claeszenstraat aangemerkt als trendsetter en heeft daarom voor het bouwplan volstaan met een ambtelijke toets. Het staat vast dat het plan over de verandastructuur van het pand in de Reinier Claeszenstraat onderworpen is geweest aan een gewogen oordeel van de CRK. [appellanten] betogen echter terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de feitelijke situatie van de Reinier Claeszenstraat niet vergelijkbaar is met die van de Maarten Harpertszoon Trompstraat. Hoewel het in beide gevallen gaat om een verandastructuur aan een gevel gekeerd naar het park 'De Krommert’ in de directe nabijheid van elkaar en binnen hetzelfde bouwblok met een vergelijkbare architectuur, strekken de in geding zijnde balkons zich over de gehele breedte van het pand uit (8,5 meter) en hebben deze een diepte van 2 meter, terwijl de balkons aan de gevel van de Reinier Claeszenstraat slechts 2/3 van de breedte van het pand beslaan en slechts 1,5 meter diep zijn. Dat uit de Welstandsnota volgt dat balkons over de gehele breedte van de achtergevel als veranda mogen worden uitgevoerd over één of meerdere lagen en dat een breedte van 8 meter daarom op zichzelf niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand, brengt niet zonder meer met zich mee dat de verandastructuur van het pand in de Reinier Claeszenstraat reeds om die reden aangemerkt kan worden als trendsetter. In dit verband komt ook betekenis toe aan het verschil in diepte van de balkons. Om deze redenen is het vergunde bouwplan niet gelijk aan en ook niet voldoende vergelijkbaar met het bouwplan dat als trendsetter is aangemerkt. Verder komt betekenis toe aan de omstandigheid dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het afwijkt van het criterium in de Welstandsnota dat het eerst aangebrachte balkon binnen een architectuureenheid bepalend is voor plaatsing, kleur, materiaal, afmeting en vorm. Hieruit volgt dat het college het bouwplan overeenkomstig de Welstandsnota had moeten voorleggen aan de CRK voor een gewogen oordeel. Omdat het college dit niet heeft gedaan, is het besluit van 20 september 2019 in zoverre in strijd met de eis van een zorgvuldige voorbereiding, zoals neergelegd in artikel 3:2 van Pro de Awb, tot stand gekomen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt.
Zaak nr. 19/5777
4. [appellanten] hebben aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een omgevingsvergunning kon verlenen voor het splitsen van de benedenwoning in twee zelfstandige woonruimten en het plaatsen van twee tuintrappen en een privacyscherm tussen het verdeelde balkon aan de tuinzijde van de beletage. [appellanten] voeren hiertoe allereerst aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende en niet aantoonbaar heeft onderzocht wat de omgevingseffecten van een dergelijke splitsing zullen zijn en geen transparante belangenafweging heeft verricht. Volgens [appellanten] neemt het aantal woningen in het pand rechtens ontoelaatbaar toe. Verder voeren zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake zal zijn van onevenredige overlast en ongewenste precedentwerking als gevolg van de dubbele bewoning. Het rustige karakter van de straat, de tuinen en het park ‘De Krommert’ zal volgens [appellanten] verdwijnen. [appellanten] hebben verder aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat het splitsen van de benedenwoning, het plaatsen van de tuintrappen en het privacyscherm niet in lijn zijn met de Welstandsnota. Volgens hen voldoet het project niet aan de welstandscriteria. Voor gevels grenzend aan de openbare ruimte, in dit geval het park 'De Krommert’, geldt immers als uitgangspunt handhaving en herstel van het oorspronkelijk stedenbouwkundig concept. Veranderingen hierin zijn in geringe mate slechts denkbaar als deze overeenstemmen met de oorspronkelijke karakteristiek.
4.1. Volgens het college is het realiseren van twee zelfstandige woningen niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat het bestemmingsplan het aantal woningen binnen de bestemming "Wonen" niet maximeert. Het staat vast dat het bouwplan, voor zover dit het realiseren van de tuintrappen betreft, wel in strijd is met het bestemmingsplan. Verder is niet in geschil dat de tuintrappen voldoen aan artikel 3.2.4. van de Uitvoeringsrichtlijnen kruimelgevallen 2018 (stadsdeel West). Daaruit volgt dat tuintrappen worden toegestaan die binnen de vier meter zone tussen een terras (veranda) en de aansluitende tuin aan de achterzijde van het oorspronkelijke gebouw een hoogteverschil groter dan één meter moeten overbruggen. Voorwaarde daarbij is volgens artikel 3.2.4. dat de privacy van omwonenden niet onevenredig wordt geschaad.
4.2. De rechtbank heeft op goede gronden overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het realiseren van twee zelfstandige woningen (splitsing van de benedenwoning) niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat daarin het aantal woningen binnen de bestemming "Wonen" niet wordt begrensd. Het betoog slaagt niet.
4.3. Over het betoog over het al dan niet voldoen aan de welstandscriteria overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat dit betoog niet slaagt. De rechtbank heeft hierbij op goede gronden geoordeeld dat geen sprake is van een gevel grenzend aan de openbare ruimte. De Afdeling verwijst op dit punt naar wat al 3.3. is overwogen. Daarom heeft het college kunnen volstaan met een toetsing aan redelijke eisen van welstand. De CRK heeft op 20 mei 2019 over het project (nummer: OLO 4295557) geoordeeld dat het vernieuwen en aanpassen van de gevel en de doorvalbeveiliging van de begane grondwoning vanuit welstandsoogpunt tot de mogelijkheden behoort. Het college mag aan een welstandsadvies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen en hoeft dit niet nader te motiveren, tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zo gebrekkig is dat het college dit niet (zonder meer) aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie, dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met criteria in de Welstandsnota. [appellanten] hebben geen deskundig tegenadvies ingebracht. In hun betoog heeft de rechtbank geen reden hoeven te zien voor het oordeel dat het welstandsadvies niet voldoet aan de volgens de Welstandsnota geldende criteria. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat het college het advies van de CRK aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen.
Dit betoog slaagt ook niet.
4.4. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
Conclusie
5. Het hoger beroep van [appellanten] tegen de uitspraak van de rechtbank van 26 januari 2021 in zaak nr. 19/577 is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd. Het hoger beroep van [appellanten] tegen de uitspraak van de rechtbank van 26 januari 2021 in zaak nr. 19/578 is gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellanten] tegen het besluit van 20 september 2019, gelet op wat onder 3.4. is overwogen, gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college dient daarom een nieuw besluit op het door [appellanten] tegen het besluit van 14 februari 2019 gemaakte bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond, voor zover gericht tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam in zaak nr. 19/5778;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 januari 2021 in zaak nr. 19/5778;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 20 september 2019, kenmerk JB.19.004264.001;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
w.g. Helder
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Yildiz
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022