Uitspraak
202105470/1/R4.
Datum uitspraak: 6 april 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], beiden wonend te Almere,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank MiddenNederland (hierna: de rechtbank) van 14 juli 2021 in zaken nrs. 21/2392 en 21/2407 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Almere.
Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2021 heeft het college aan Floriade Almere 2022 B.V. (hierna: Floriade) een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een tijdelijke kabelbaan op het perceel 2N (Floriade) te Almere (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 14 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Floriade heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten] en Floriade hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 14 februari 2022, waar [appellant A] en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer en E. Geerlofs, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Floriade, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. P. van Lingen, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigden], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft aan Floriade een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een tijdelijke kabelbaan op het perceel. De kabelbaan is bedoeld voor de Floriade in 2022 en is ook gebruikt voor de Floriade Preview in 2021. De kabelbaan bestaat uit 7 masten waaraan de kabels hangen, met 34 cabines met 10 zitplaatsen. De kabelbaan kruist de snelweg A6. De verleende omgevingsvergunning ziet op de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘gebruiken van een bouwwerk in strijd met een bestemmingsplan’.
[appellanten] wonen in Almere op de percelen [locatie A] respectievelijk [locatie B]. Zij kunnen zich om verschillende redenen niet verenigen met de komst van de tijdelijke kabelbaan.
Omvang van het geding
2. [appellanten] hebben in hun hoger beroepschrift een veelheid aan verzoeken gedaan, waaronder het laten intrekken van uitnodigingen voor de Floriade aan China, Qatar en Indonesië, het uit de functie ontheffen van de burgemeester en een wethouder, het opdracht geven aan het Openbaar Ministerie om over te gaan tot strafvervolging van deze personen, het terugvorderen van het salaris van de directeur van de Floriade en het opleggen van sancties aan de behandelend rechter van de rechtbank.
2.1. Uit artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat een belanghebbende tegen een besluit beroep in kan stellen bij de bestuursrechter. Uit art 8:104 volgt Pro dat een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep kunnen instellen tegen de uitspraak van de rechtbank. Dit brengt met zich dat het hoger beroep alleen kan gaan over de uitspraak van de rechtbank en dat de beoordeling door de Afdeling wordt beperkt tot de reikwijdte en de strekking die het besluit heeft waartegen het beroep was ingesteld.
2.2. Het besluit dat via de uitspraak van de rechtbank voorligt in deze procedure is de omgevingsvergunning die het college heeft verleend voor het plaatsen van de tijdelijke kabelbaan. Deze procedure beperkt zich daarom tot die omgevingsvergunning en het oordeel van de rechtbank daarover. Op de hiervoor genoemde verzoeken van [appellanten] kan en mag de Afdeling daarom niet ingaan.
Op de zitting heeft [appellant A] erop gewezen dat de Afdeling de hoogste bestuursrechter is. De Afdeling overweegt dat dit niet betekent dat daarom de mogelijkheid ontstaat allerlei verzoeken en zaken aan de Afdeling voor te leggen die losstaan van, in dit geval, de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling kan en mag alleen een oordeel geven voor zover de wet haar die bevoegdheid geeft. Zoals hiervoor is uitgelegd, kan de Afdeling zich op grond van de Awb in dit geval alleen uitlaten over het besluit van het college tot het verlenen van de omgevingsvergunning voor de kabelbaan.
Dit betekent ook dat de Afdeling daarom niet mag ingaan op wat [appellanten] hebben aangevoerd over bijvoorbeeld het gedoogbesluit over de aanleg van de kabelbaan, de exploitatievergunning en verschillende handhavingsverzoeken die zij hebben gedaan. Dit geldt ook voor het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken, waarbij de verkeersveiligheid op de A6 is beoordeeld. Alleen als de verzoeken en hoger beroepsgronden van [appellanten] gaan over het besluit van het college over de omgevingsvergunning voor de kabelbaan, zal de Afdeling die bespreken. Verzoeken en hoger beroepsgronden die over iets anders gaan, worden daarom niet besproken.
2.3. [appellanten] hebben de Afdeling ook gevraagd om de beslissing van de wrakingskamer van de rechtbank te vernietigen. De Afdeling overweegt dat uit artikel 8:18, vijfde lid, van de Awb volgt dat tegen zo’n beslissing van de wrakingskamer geen rechtsmiddel openstaat. De Afdeling zal dit verzoek van [appellanten] daarom niet behandelen. Wel kan de Afdeling in het kader van het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak van de rechtbank beoordelen of de behandelend rechter partijdig was, zoals [appellanten] hebben gesteld. De Afdeling ziet echter gelet op de stukken, waaronder het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank, geen enkele aanleiding voor het oordeel dat de vrees voor partijdigheid van de rechter objectief gerechtvaardigd is. Dat [appellanten] het niet eens zijn met de (proces)beslissingen van de rechter, betekent niet dat de rechter partijdig was.
2.4. [appellanten] hebben zich er ook over beklaagd dat al met de bouw van de kabelbaan is begonnen voordat er een omgevingsvergunning was verleend. De Afdeling begrijpt het zo dat [appellanten] deze manier van handelen onaanvaardbaar vinden. Maar voor de beoordeling van de omgevingsvergunning is dit niet van belang. De wet bepaalt aan welke eisen een omgevingsvergunning moet voldoen, maar er staat niet in de relevante wetgeving dat geen vergunning meer mag worden verleend als al met de bouw van het aangevraagde bouwwerk is begonnen. Mocht uiteindelijk blijken dat het college geen omgevingsvergunning voor het bouwen van de kabelbaan had mogen verlenen, en de rechtbank daar dus ten onrechte geen gevolgen aan heeft verbonden, dan kan de kabelbaan alsnog worden afgebroken. Dat [appellanten] verschillende keren zonder resultaat hebben gevraagd om handhavend op te treden tegen de bouw van de kabelbaan, ziet op die handhavingsverzoeken en niet op de omgevingsvergunning, zodat dit niet aan de orde is in deze procedure.
2.5. Rekening houdend met wat hiervoor is overwogen, zal de Afdeling hierna het hoger beroep van [appellanten] tegen de uitspraak van de rechtbank over de omgevingsvergunning beoordelen.
Ontvankelijkheid
3. [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij voert daarbij aan dat hij wel een zienswijze heeft ingediend en dat het college heeft nagelaten aan hem te melden dat hij die zienswijze te vroeg heeft ingediend. Ook voert hij aan dat hij elke dag gevaren ervaart op de A6 door de komst van de kabelbaan.
3.1. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant A] geen belanghebbende is bij de omgevingsvergunning en dat hij te vroeg een zienswijze heeft ingediend in plaats van binnen de daarvoor gestelde termijn. Volgens de rechtbank kan het [appellant A] redelijkerwijs worden verweten dat hij niet binnen die termijn zijn zienswijze heeft ingediend, zodat het Varkens in Nood-arrest in dit geval niet verplicht tot een afwijking van de Awb.
3.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant A] geen belanghebbende is, omdat hij ver van de kabelbaan af woont, geen zicht heeft op de kabelbaan en er geen andere aannemelijke feitelijke gevolgen zijn die hij van de kabelbaan ondervindt. Met zijn stelling dat hij elke dag gevaren ervaart op de A6, heeft [appellant A] niet aannemelijk gemaakt dat hij wel belanghebbende is.
Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het [appellant A] redelijkerwijs kan worden verweten dat hij niet binnen de daarvoor gestelde termijn een zienswijze heeft ingediend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het ontwerpbesluit er nog niet was toen [appellant A] zijn zienswijze indiende en dat er ook geen aanwijzing is waaruit blijkt dat [appellant A] wel kon denken dat het ontwerpbesluit er al was. Het college heeft ter zitting aangegeven dat het [appellant A] via e-mail heeft geïnformeerd dat hij te vroeg een zienswijze had ingediend. [appellant A] heeft dat niet tegengesproken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant A] had moeten blijven opletten door de publicaties van het college te blijven volgen. Het is hem daarom redelijkerwijs te verwijten dat hij heeft gemist dat er een ontwerpbesluit ter inzage werd gelegd. Hij had toen opnieuw een zienswijze kunnen en moeten indienen.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] terecht niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat het hoger beroep, voor zover het door hem is ingesteld, ongegrond is en de aangevallen uitspraak in zoverre moet worden bevestigd. De Afdeling komt daarom niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van wat [appellant A] verder in hoger beroep heeft aangevoerd.
3.3. [appellant B] heeft geen zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit en daarmee niet deelgenomen aan de voorbereidingsprocedure. Maar omdat zij de kabelbaan vanuit haar huis kan zien, is zij wel belanghebbende bij de omgevingsvergunning. Daarom zal de Afdeling hierna wel haar hoger beroepsgronden beoordelen.
Goede ruimtelijke ordening
4. [appellant B] betoogt dat er geen behoefte is aan de kabelbaan, waardoor de kabelbaan niet voldoet aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij voert zij aan dat de meerderheid van de Almeerders tegen de komst van de kabelbaan is.
4.1. Uit onder meer de Aanmeldingsnotitie Kabelbaan Floriade blijkt dat de kabelbaan is bedoeld om van de noordkant van het Floriadeterrein eenvoudig en snel over het Weerwater en de A6 naar de zuidkant te komen. De kabelbaan heeft daarnaast een toeristische functie. Iedere bezoeker van de Floriade kan er zonder bijbetaling gebruik van maken.
4.2. De rechtbank heeft overwogen dat met deze ruimtelijke onderbouwing de behoefte aan de kabelbaan voldoende is onderzocht en dat de uitvoerbaarheid van het project ook goed is onderbouwd. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het er niet om gaat of de kabelbaan absoluut noodzakelijk is voor het functioneren van de Floriade of de Floriade Preview. Het gaat erom of duidelijk is dat het project uitvoerbaar is en in een behoefte voorziet. Hoewel de kabelbaan niet voorziet in de behoefte van [appellant B], is het volgens de rechtbank aannemelijk dat die behoefte er bij de bezoekers aan de Floriade wel zal zijn.
4.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het er niet om gaat of de kabelbaan absoluut noodzakelijk is voor het functioneren van de Floriade of de Floriade Preview. Het gaat erom of de kabelbaan voorziet in een behoefte. Het college heeft toegelicht dat de kabelbaan kan worden gebruikt om snel over het Weerwater en de A6 naar de zuidkant te komen en ook een toeristische functie heeft. Ter zitting heeft het college verder nog toegelicht dat de kabelbaan ook tot doel heeft om het Floriadeterrein op een duurzame manier te ontsluiten. Daarbij heeft het college aangegeven dat de kabelbaan onderdeel uitmaakt van het thema ‘Growing Green Cities’.
Gelet op deze motivering heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de behoefte aan de kabelbaan voldoende heeft onderbouwd. De stelling van [appellant B] dat de meerderheid van de Almeerders tegen de komst van de kabelbaan is, doet aan die behoefte niet af, omdat de Floriade niet alleen is gericht op de inwoners van Almere. De Floriade is bedoeld voor bezoekers uit heel Nederland en daarbuiten.
Het betoog slaagt niet.
Milieueffectrapport
5. [appellant B] stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen milieueffectrapport (hierna: MER) hoefde te worden opgesteld.
5.1. De rechtbank heeft uitgelegd waarom er geen MER hoefde te worden opgesteld voor de kabelbaan. De rechtbank heeft overwogen dat de Floriade zelf al is beoordeeld in een MER, toen het bestemmingsplan werd gemaakt. Het gaat nu om de toevoeging van de kabelbaan aan dat project. Dit valt onder categorie D10 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Daaronder vallen zowel themaparken als skiliften en kabelspoorwegen. Een (nieuwe) MER is alleen nodig als de verwachte bezoekersaantallen 250.000 of meer zijn. Het gaat hier om het wijzigen van een bestaand project binnen dezelfde categorie D10. Volgens de rechtbank is het niet aannemelijk dat de kabelbaan zelf voor een aantrekkende werking zorgt van meer dan 250.000 bezoekers extra, bovenop de al verwachte bezoekers aan de Floriade. Daarom is er naar het oordeel van de rechtbank geen (nieuwe) MER nodig.
5.2. De Afdeling overweegt dat ook als er wel 250.000 of meer extra bezoekers voor de kabelbaan zouden komen, dit niet zonder meer betekent, anders dan waar [appellant B] en de rechtbank van uit lijken te gaan, dat er dan zeker een MER moet worden opgesteld. De D-categorie in de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage geldt namelijk voor activiteiten waarvoor op grond van artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer eerst moet worden beoordeeld of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Dit wordt de mer-beoordeling genoemd. Bij de mer-beoordeling wordt bekeken of een MER nodig is.
Het aantal bezoekers aan de Floriade mag op grond van artikel 5, onder d, van de regels van het "Chw bestemmingsplan Almere Centrum Weerwater - Floriade" maximaal 2.150.000 bedragen. Daar is de MER voor de Floriade op afgestemd. Op grond van artikel 76, onder b, van die regels kan het college meer bezoekers toestaan, maar als het college dat wil doen, is daar aanvullende besluitvorming voor nodig die hier niet voorligt. Het besluit dat hier voorligt gaat immers alleen over een aanvullende voorziening bij de Floriade, namelijk een tijdelijke kabelbaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het niet aannemelijk is dat alleen die kabelbaan voor 250.000 extra bezoekers zal zorgen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de kabelbaan onderdeel uitmaakt van de Floriade en het niet mogelijk is om een los kaartje te kopen voor de kabelbaan.
Het college heeft op 15 september 2020 een mer-beoordelingsbesluit genomen voor het plaatsen van de kabelbaan. Het college heeft verschillende milieuaspecten bekeken en gemotiveerd besloten dat er geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zoals bedoeld in artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zodat er geen MER hoeft te worden opgesteld. [appellant B] heeft geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht om aan de juistheid van die mer-beoordeling te twijfelen. Het betoog slaagt daarom niet.
Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen
6. [appellant B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen niet van toepassing is op de kabelbaan. Volgens [appellant B] zijn de gondels van de kabelbaan te vergelijken met drones, waardoor die regeling daarop wel van toepassing is.
6.1. De definitie van luchtvaartuig staat in de Wet luchtvaart. Volgens artikel 1.1, eerste lid, van die wet wordt onder een luchtvaartuig verstaan een toestel, dat in de dampkring kan worden gehouden ten gevolge van krachten, die de lucht daarop uitoefent, anders dan de krachten van de lucht tegen het aardoppervlak. De gondels van de kabelbaan worden in de lucht gehouden door kabels en niet, zoals bij drones, door krachten die de lucht daarop uitoefent. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen niet van toepassing is op de kabelbaan.
Het betoog slaagt niet.
Relativiteit
7. [appellant B] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld over de beroepsgronden die zij heeft aangevoerd over de aanwezigheid van bevers, de stikstofuitstoot en de verkeersveiligheid.
7.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
7.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
7.3. De beschermingsregels in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) zijn gericht op het algemeen belang, niet op individuele belangen van burgers. Alleen wanneer natuur die zou kunnen worden aangetast zo dicht bij de woning van een burger is, dat je kunt zeggen dat die natuur daarmee een onderdeel is van de directe woon- en leefomgeving van die burger, kan hij zich toch op die beschermingsregels beroepen. Wat de aanwezigheid van bevers betreft heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant B] op geruime afstand van de beverburcht woont. Haar belang bij het behoud van een goede kwaliteit van haar directe woon- en leefomgeving is daarom niet zo verweven met de algemene belangen die worden beschermd door de regels over diersoortenbescherming in de Wnb, dat zij zich op die regels kan beroepen. Wat de gebiedsbescherming betreft heeft de rechtbank terecht overwogen dat het te beschermen gebied dat het dichtst bij de kabelbaan ligt het Natura 2000-gebied Eemmeer & Gooimeer Zuidoever is, op ongeveer 4 km afstand. Gelet op deze afstand van het natuurgebied tot de woning van [appellant B] kan niet worden gezegd dat dit tot haar directe woon- en leefomgeving behoort. Daarom zijn haar belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van haar directe woon- en leefomgeving niet zozeer verweven met het algemeen belang van behoud van natuur dat de Wnb beoogt te beschermen, dat zij zich op de regels over gebiedsbescherming kan beroepen. Gelet op wat er staat in artikel 8:69a van de Awb mocht de rechtbank de beroepsgronden van [appellant B] over de bevers en de stikstofuitstoot daarom buiten beschouwing laten.
7.4. De rechtbank heeft daarnaast terecht overwogen dat de stelling van [appellant B] dat zij zelf over de A6 rijdt niet betekent dat het belang van haar woon- en leefklimaat dus verweven is met het algemene belang van verkeersveiligheid. Dat woon- en leefklimaat strekt zich niet uit tot de A6. De rechtbank mocht daarom ook de beroepsgrond over de veiligheid op de A6 buiten beschouwing laten.
Het betoog slaagt niet.
Juridische bijstand, proceskosten en griffierecht
8. [appellant B] heeft de Afdeling verzocht het college de opdracht te geven juridische bijstand voor haar te regelen en die te vergoeden. Zij heeft daarbij aangevoerd dat er ongelijkheid bestaat tussen haar als burger enerzijds en het college en de Floriade, die zich laten bijstaan door juristen en dure advocaten, anderzijds.
Daarnaast heeft [appellant B] de Afdeling verzocht het college te veroordelen in het vergoeden van de door haar gemaakte proceskosten, waaronder de betaalde griffierechten.
8.1. De rechtbank, waar zij vergelijkbare verzoeken heeft gedaan, heeft uitgelegd dat zij begrijpt dat [appellant B] geen verstand heeft van de bestuursrechtelijke procedures, terwijl zowel het college als de Floriade de nodige bijstand krijgen en daar ook geld voor hebben. Maar volgens de rechtbank mogen partijen nu eenmaal bij de bestuursrechter kiezen of zij zich laten vertegenwoordigen en door wie. De rechtbank heeft verder overwogen dat zij probeert zo goed mogelijk het evenwicht tussen partijen te bewaken en dat zij heeft geprobeerd erop te letten dat [appellant B] als niet-jurist alles kon volgen en niet werd overspoeld door juridische taal.
8.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank er terecht op gewezen dat partijen zelf mogen kiezen of en door wie zij zich laten vertegenwoordigen. Zowel de rechtbank als de Afdeling hebben daarnaast het evenwicht tussen partijen zo goed mogelijk bewaakt. Maar de rechtbank, noch de Afdeling kunnen het college verplichten om juridische bijstand voor [appellant B] te regelen en dat te vergoeden, omdat daarvoor geen wettelijke grondslag bestaat. De Afdeling zal het verzoek om het college te verplichten juridische bijstand voor [appellant B] te regelen dan ook, net als de rechtbank, niet honoreren.
8.3. Dit betekent dat geen van de beroepsgronden die [appellant B] heeft aangevoerd slaagt. Aangezien het hoger beroep van [appellant B] daarom ongegrond is, hoeft het college, daargelaten of er proceskosten zijn gemaakt die voor vergoeding in aanmerking zouden kunnen komen, geen proceskosten aan haar te vergoeden. Om diezelfde reden hoeft ook het griffierecht niet aan [appellant B] te worden terugbetaald.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep van [appellanten] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2022
457-991