Uitspraak
201908422/1/R4.
Datum uitspraak: 28 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Wekerom, gemeente Ede, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 oktober 2019 in zaken nrs. 18/3495 en 18/3764 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ede.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2017 heeft het college aan Stichting Hoogte 50 een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een uitkijkpunt op De Belt in Wekerom, voorheen kadastraal bekend gemeente Ede, sectie B, nummer 4413.
Bij besluit van 28 februari 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen Stichting Hoogte 50, omdat de fundering op de voormalige vuilnisbelt De Belt de kwaliteit van het grondwater aantast, afgewezen.
Bij besluit van 15 mei 2018 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 1 december 2017 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de omgevingsvergunning deels herroepen.
Bij besluit van 30 mei 2018 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 28 februari 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 oktober 2019 heeft de rechtbank onder meer de door [appellant] tegen de besluiten van 15 en 30 mei 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 14 oktober 2020 heeft het college Stichting Hoogte 50 een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een uitkijkpunt op De Belt in Wekerom, nabij de Edeseweg in Wekerom, kadastraal bekend gemeente Ede, sectie B, nummer 6055. Bij dit besluit heeft het college het besluit van 1 december 2017 ingetrokken.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 23 maart 2021 behandeld, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. S.G. Blasweiler, advocaat te Ede, en het college, vertegenwoordigd door K. van Aken en T. Bolk, zijn verschenen. Verder is op de zitting Stichting Hoogte 50, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], bijgestaan door [gemachtigde C], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] en anderen wonen, of zijn eigenaar van percelen, in de omgeving van de voormalige vuilstortplaats "De Belt". De stortplaats is vanaf 1929 tot 1988 in gebruik geweest. In 1993 is een afdeklaag over de stortplaats aangebracht.
2. Op 1 december 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een uitkijktoren op de voormalige vuilstortplaats. De vergunning betreft de activiteiten bouwen, het uitvoeren van een werk en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). In het geldende bestemmingsplan is op het perceel niet voorzien in een bouwmogelijkheid, zodat het college de vergunning heeft verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Bij het besluit op bezwaar van 15 mei 2018 heeft het college aan de verleende omgevingsvergunning nadere voorwaarden verbonden over de controle op verzakking. Ook heeft het college de bouw en ingebruikname van de uitkijktoren verbonden aan de herstelwerkzaamheden aan de afdeklaag.
Het college heeft het verzoek om handhavend optreden afgewezen, omdat er voor de uitkijktoren een omgevingsvergunning is verleend. Daarnaast heeft het college geen onregelmatigheden in de afdeklaag aangetroffen waartegen actie moet worden genomen. Het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om handhavend optreden heeft het college ongegrond verklaard.
[appellant] vreest voor vervuiling van zijn percelen met vervuild grondwater doordat de afdeklaag is beschadigd door het storten van de fundering voor de uitkijktoren. Daarnaast is op de zitting gebleken dat [appellant] zorgen heeft over de vervuiling van het grondwater door lekkage uit de vuilnisbelt zelf.
3. Bij besluit van 14 oktober 2020 heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een uitkijktoren en heeft het college het besluit van 1 december 2017 ingetrokken. Het besluit van 14 oktober 2020 wordt, gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dit betekent dat van rechtswege een beroep van [appellant] tegen dit besluit is ontstaan.
Hoger beroep omgevingsvergunning
4. Het hoger beroep van [appellant] is ook gericht tegen de ongegrondverklaring van zijn beroep tegen het besluit op bezwaar van 15 mei 2018 over de bij besluit van 1 december 2017 verleende omgevingsvergunning voor de uitkijktoren. Nu die omgevingsvergunning bij het besluit van 14 oktober 2020 is ingetrokken, is het de vraag of [appellant] nog belang heeft bij de beoordeling van zijn hoger beroep op dit punt.
4.1. Het college heeft het besluit van 14 oktober 2020 genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning voor een uitkijktoren van de Stichting Hoogte 50. Ten opzichte van de eerste omgevingsvergunning is daarbij de locatie van de uitkijktoren en de grootte van de funderingsplaat gewijzigd. De stichting heeft ook verzocht om intrekking van het besluit van 1 december 2017.
4.2. Anders dan [appellant] betoogt, leidt het op verzoek intrekken van het besluit van 1 december 2017 niet zonder meer tot een gegrond hoger beroep. Ook voor het overige is niet gebleken dat [appellant] nog belang heeft bij een beoordeling van zijn hoger beroep, voor zover dat betrekking heeft op de ingetrokken omgevingsvergunning. Tijdens de zitting heeft [appellant] betoogd dat zijn belang is gelegen in een vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten, waaronder een deskundigenrapport. Bij besluit van 5 september 2018 heeft het college echter voor deze kosten een proceskostenvergoeding toegekend. De rechtbank heeft het beroep tegen dit besluit gegrond verklaard en de te vergoeden kosten opnieuw vastgesteld. Hierbij heeft [appellant] de proceskosten in bezwaar en beroep vergoed gekregen. Het hoger beroep van [appellant] is niet gericht tegen dit onderdeel van de aangevallen uitspraak. De enkele, door [appellant] op de zitting gemaakte, opmerking dat de rechtbank de deskundigenkosten te laag heeft vastgesteld, is hiervoor onvoldoende. De vergoeding van de door [appellant] in bezwaar gemaakte proceskosten kan daarom geen reden zijn voor het aannemen van een belang bij de beoordeling van zijn hoger beroep tegen de omgevingsvergunning van 1 december 2017.
4.3. Wat hiervoor is overwogen, heeft tot gevolg dat het hoger beroep van [appellant], voor zover dat is gericht tegen de ongegrondverklaring van zijn beroep tegen het besluit van 15 mei 2018, niet-ontvankelijk is.
Hoger beroep verzoek om handhaving
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Volgens hem levert de plaatsing van de zware fundering van de uitkijktoren op de voormalige stortplaats een gevaarzetting op, zodat het college handhavend had moeten optreden. Dit blijkt volgens [appellant] uit het rapport "Uitgevoerd onderzoek voormalige stortlocatie "De Bult" in Wekerom (gemeente Ede)" van Arcadis Nederland B.V., gedateerd 15 maart 2018 (hierna: het rapport van Arcadis). Daarin wordt volgens hem aangetoond dat de stort van de fundering nieuwe lekkage in de voormalige vuilnisbelt heeft veroorzaakt en dat de fundering onstabiel is.
5.1. Artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 luidt: "Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt."
5.2. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4032) heeft overwogen, is artikel 7.22 van het Bouwbesluit, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling. Die kan door het bevoegd gezag worden toegepast, als naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden.
5.3. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] voor de motivering van zijn beroep heeft verwezen naar een rapport van Arcadis, waarin staat dat de fundering lekkages veroorzaakt en dat de grondslagen van de fundering onstabiel zijn. De rechtbank overweegt dat dit rapport ook verwijst naar artikel 13 van de Wet bodembescherming en dat er daarom sprake is van een grondslag voor handhavend optreden anders dan via artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Volgens de rechtbank kon het college daarom niet op grond van dit artikel handhavend optreden.
5.4. Bij uitspraak van 4 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:669) heeft de Afdeling geoordeeld dat in de bodem van de voormalige stortplaats een historisch geval van bodemverontreiniging aanwezig is, waarop de zorgplicht uit artikel 13 van de Wet bodembescherming niet van toepassing is. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat artikel 13 van de Wet bodembescherming een grondslag biedt voor handhavend optreden anders dan artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. De Afdeling ziet vanwege de overwegingen hierna echter geen aanleiding voor vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
5.5. In het rapport van Arcadis staat dat de toename van de druk op de stort een risico geeft op extra uitpersen van percolaat, maar dat er door de afstand van het door de druk beïnvloede deel in de stortplaats tot het talud waar water uittreedt geen effect is te verwachten op het uittreden van water door de fundering. In reactie op dit rapport heeft Sweco Nederland B.V. (hierna: Sweco) op verzoek van het college in een notitie van 28 maart 2018 een second opinion gegeven. Ook in de second opinion staat dat een verband tussen de extra belasting door de fundering en het zijdelings uittreden van percolaat niet waarschijnlijk is vanwege de afstand tussen de uittreding en de fundering. In de second opinion staat dat Sweco al op 20 december 2016 in de notitie "Actualiserend bodemonderzoek voormalige stortplaats de Belt te Wekerom" heeft geconstateerd dat de deklaag een herstelactie behoeft. Dit is nodig, omdat de deklaag door het gebruik door mensen, bijvoorbeeld als mountainbikepad, en door het graven van dieren, op delen van de locatie onvoldoende dik is. Sweco acht het mogelijk dat dit ook is gebeurd op de plek aan de westzijde, waardoor er een gat is ontstaan in de deklaag en het zand van de deklaag is afgespoeld naar de ringsloot. Volgens het rapport van Arcadis, de second opinion van Sweco en het actualiserend bodemonderzoek van Sweco uit 2016 is er geen verband vast te stellen tussen de plaatsing van de fundering en de uittreding van percolaat. Hierdoor bestond er voor het college geen reden om handhavend op te treden op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college het bezwaarschrift van 30 mei 2018 terecht ongegrond heeft verklaard.
Het betoog slaagt niet.
Beroep inzake het besluit van 14 oktober 2020
6. [appellant] betoogt dat er een privaatrechtelijke belemmering bestaat die aan de vergunningverlening in de weg staat. Volgens hem heeft de omgevingsvergunning tot gevolg dat de vuilnisbelt van vorm en hoogte verandert, wat in strijd is met een privaatrechtelijke overeenkomst uit 1983. Tijdens de zitting heeft hij herhaald dat er voor deze verandering geen toestemming zal worden gegeven.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:523), bestaat voor het oordeel dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit.
6.2. Volgens de door [appellant] weergegeven passages uit de overeenkomst uit 1983, heeft deze overeenkomst alleen betrekking op de uitbreiding en de hoogte van de vuilstortplaats. De aangevraagde en vergunde uitkijktoren maakt geen onderdeel uit van die overeenkomst. Het is verder de vraag wat onder de hoogte van de vuilstortplaats moet worden verstaan en of de uitkijktoren daaronder valt. Het antwoord op de vraag of de overeenkomst een privaatrechtelijke belemmering oplevert voor de vergunningverlening is dus niet evident.
Het betoog slaagt niet.
7. [appellant] betoogt dat de ruimtelijke onderbouwing van het besluit van 14 oktober 2020 onjuistheden bevat over de bodem. Volgens hem is, in tegenstelling tot wat in het besluit wordt beweerd, bij de aanleg van de uitkijktoren op de Belt gegraven in de leeflaag tot ongeveer 25 à 30 cm diep. Ook voor de aanleg van drainage is gegraven in de leeflaag, tot 1 m diepte. [appellant] stelt dat daarom voorafgaand aan de vergunningverlening een saneringsplan had moeten worden opgesteld en een BUS-melding moest worden gedaan.
7.1. De aanvraag noch de omgevingsvergunning heeft betrekking op graafwerkzaamheden in de leeflaag. De vraag op welke manier uitvoering is gegeven aan het besluit van 14 oktober 2020, is een kwestie van handhaving. Het college heeft verder op de zitting gesteld dat de drainage is bedoeld om na het herstel van de afdeklaag zwakke plekken te voorkomen. Deze werkzaamheden maken onderdeel uit van het beheer van de voormalige vuilnisbelt door het college. De drainage maakt geen onderdeel uit van de omgevingsvergunning. Daarom heeft het betoog van [appellant] geen betrekking op de bij het besluit van 14 oktober 2020 verleende vergunning en kan het ook niet leiden tot vernietiging van dat besluit. Het betoog slaagt niet.
Overigens heeft het college tijdens de zitting toegelicht dat voor de bouw van de uitkijktoren op de leeflaag profileerzand is aangebracht, dat daarop de fundering voor de uitkijktoren ligt en dat op de fundering de poerconstructie voor de toren is aangebracht. Het geheel is afgewerkt met zand. Dit wordt bevestigd in de notitie "Draagkracht- en stabiliteitstoetsing Uitkijktoren op oude stort in Wekerom" van Sweco van 23 juni 2020. Uit de notitie blijkt dat het nieuwe maaiveld door de opbouw boven de leeflaag 1 m hoger ligt dan voorheen. Het college stelt zich daarom terecht op het standpunt dat er voor de bouw van de uitkijktoren niet is gegraven in de leeflaag.
8. Voor zover [appellant] betoogt dat in verschillende rapporten van Sweco is bevestigd dat het college het grondwater actief verontreinigt met vervuild percolaat en daarmee de volksgezondheid in gevaar brengt, overweegt de Afdeling dat dit geen gevolg is van het besluit van 14 oktober 2020. Dit betoog kan daarom niet leiden tot vernietiging van dit besluit.
9. [appellant] vreest dat de uitkijktoren ervoor zorgt dat de recreatie in het gebied verschuift van extensief naar intensief. Hij verwijst naar waarschuwingen in het onder 5.5 vermelde rapport over het actualiserend bodemonderzoek van Sweco van 20 december 2016 en het onder 5 vermelde rapport van Arcadis. [appellant] stelt verder dat het college bij de vergunningverlening ten onrechte niet het "Plan van Aanpak Recreatiezonering Veluwe" van de provincie Gelderland van mei 2020 (hierna: het plan van aanpak) heeft betrokken, terwijl het college stelt dat de provincie het bevoegd gezag is voor de gevolgen voor beschermde dier- en plantensoorten en voor Natura 2000-gebieden. [appellant] vreest dat de recreatie rond de uitkijktoren zo intensief zal worden dat dit problemen oplevert voor de natuurwaarden, zodat daarvoor een ontheffing en een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming van het college van gedeputeerde staten van de provincie nodig is. Volgens [appellant] had de toename van toeristische druk op de omgeving door de vergunde uitkijktoren onderzocht moeten worden en is het besluit van 14 oktober 2020, door het ontbreken van zulk onderzoek, niet voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
9.1. In de ruimtelijke onderbouwing wordt onder "landschap" gesteld dat de uitkijktoren een natuurlijke uitstraling krijgt en niet gezien zal worden als bebouwing, maar meer als een bouwwerk dat extensieve recreatie faciliteert. De uitkijktoren staat op de Belt aan een klompenpad. Beide worden nu al gebruikt om van het uitzicht te genieten en om wandelingen te maken. De ligging aan de rand van de Veluwe en in de buurt van de Edeseweg maakt dat de impact hiervan relatief gering is. Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de uitkijktoren niet meer bezoekers aantrekt dan de al aanwezige bezoekers van het klompenpad en het mountainbikepad. In de beantwoording van de zienswijzen stelt het college dat het mogelijk wat drukker kan worden met fietsers en wandelaars, maar dat het daarbij gaat om het gebruik van een wandel- en fietsnetwerk dat nu al aanwezig is. Het gaat volgens het college niet om een wezenlijke toename van het aantal bezoekers. Verder wordt de uitkijktoren niet op de Edeseweg aangekondigd en is er geen bezoekerscentrum of andere recreatieve functie aan de toren gekoppeld. Hierdoor heeft de toren geen zelfstandige recreatieve functie, maar fungeert hij als attractie binnen het bestaande wandel- en fietsnetwerk.
9.1.1. Het door [appellant] vermelde rapport van Sweco van 20 december 2016 wijst zonder motivering op een mogelijke toename van het gebruik van de locatie. Op de zitting heeft het college onweersproken gesteld dat bij dit rapport nog is uitgegaan van een aanzienlijk hogere uitkijktoren. Verder heeft het rapport van Arcadis betrekking op zettingsrisico’s en niet op een toename van de recreatie in het gebied rond de uitkijktoren. Het college heeft, gelet op wat onder 9.1 is overwogen, voldoende gemotiveerd dat de bouw van de uitkijktoren op zichzelf niet zorgt voor een intensivering van de recreatie in het gebied. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is.
9.2. De verwijzing van [appellant] naar het plan van aanpak treft geen doel. Volgens de tekst van het plan van aanpak heeft het betrekking op de organisatie van het gebiedsproces om te komen tot een recreatiezonerings-plan. In paragraaf 3.6 van het plan van aanpak staat dat het recreatiezoneringsplan zal worden vastgesteld door het college van gedeputeerde staten van Gelderland en dat op het plan de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zal zijn. Zoals het college in het verweerschrift terecht stelt, hoefde het bij de vergunningverlening geen rekening te houden met het plan van aanpak dat moet leiden tot dit recreatiezoneringsplan, te meer omdat de besluitvormingsfase volgens het plan pas begint in mei 2021.
9.3. Ten aanzien van de gevolgen voor de natuurwaarden is in de ruimtelijke onderbouwing onder "ecologie" uitgebreid gemotiveerd dat de bouw van de uitkijktoren geen negatieve effecten heeft op de natuurwaarden binnen het plangebied. Aan de omgevingsvergunning is de voorwaarde verbonden dat werkzaamheden alleen buiten het broedseizoen mogen plaatsvinden. [appellant] heeft de beoordeling van de natuurwaarden niet gemotiveerd weersproken. Gelet op wat onder 9.1.1 is overwogen, bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat er een ontheffing of een vergunning nodig is, omdat de recreatie in het gebied door de bouw van de uitkijktoren zal intensiveren.
9.4. In wat [appellant] naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het besluit van 14 oktober 2020 niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
Het betoog slaagt niet.
10. [appellant] verwijst naar de door hem naar voren gebrachte zienswijzen tegen het ontwerp van het besluit van 14 oktober 2020. Daarover overweegt de Afdeling dat het college hierop in het besluit is ingegaan. De enkele verwijzing naar de zienswijzen zonder te motiveren dat en waarom de reactie onjuist is, kan niet leiden tot een vernietiging van het besluit van 14 oktober 2020.
Slotoverwegingen
11. Het hoger beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het betrekking heeft op de ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 15 mei 2018 over de omgevingsvergunning van 1 december 2017. Het hoger beroep is voor het overige ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevallen. Het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2020 is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk, voor zover het betrekking heeft op de ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 15 mei 2018, kenmerk 92153;
II. verklaart het hoger beroep voor het overige ongegrond;
III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 14 oktober 2020, kenmerk 2020W0101, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021
628.